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Apuntes para una conceptualización de Defensa Nacional y Política de Defensa

Juan Antonio Moliner
https://global-strategy.org/apuntes-para-una-conceptualizacion-de-defensa-nacional-y-politica-de-defensa/ Apuntes para una conceptualización de Defensa Nacional y Política de Defensa 2018-03-14 17:13:46 Juan Antonio Moliner Blog post Política de Defensa

Resumen: El alcance y significado conceptual de los términos de Defensa Nacional y Política de Defensa han tenido en España en los últimos decenios una importante evolución. Ambos conceptos han ido avanzando y adaptándose a las nuevas realidades del mundo global y a las demandas de una sociedad que comienza a implicarse en su desarrollo, a la luz de los nuevos cauces de participación establecidos en los procesos de elaboración de documentos de alcance estratégico.

Como elementos esenciales de las políticas públicas y deseada política de Estado, el análisis y consideración de la Defensa Nacional y de la Política de Defensa permiten avanzar en sus contenidos, dentro de un contexto más amplio de la Seguridad Nacional, plasmándose en este trabajo sus posibles definiciones, que se someten a la atención de todos los interesados en estos sectores fundamentales del devenir de nuestro país.

Introducción

La reciente aprobación por el Gobierno el 1 de diciembre de 2017 de la Estrategia de Seguridad Nacional 2017 (ESN17), en la que se reafirma la necesidad de compromiso del conjunto de la sociedad con la Seguridad Nacional, ofrece una magnífica oportunidad para realizar una aproximación a los conceptos de Defensa Nacional y Política de Defensa, teniendo en cuenta su imprecisión terminológica actual con el objetivo de mejorar la categorización de ambos conceptos.

En efecto, la normativa y los principales textos y documentos de alcance político, sancionados y aprobados por las más altas autoridades del Estado, no definen qué se entiende por Defensa Nacional ni por Política de Defensa, aunque en este caso sí se determina su finalidad. En este contexto, la interpretación de ambos términos ha ido evolucionando a la luz de los cambios experimentados por la democracia española desde su creación en 1975 y la adopción del texto constitucional tres años más tarde, fundamento de nuestro estado social y democrático de derecho.

Tradicionalmente el término Defensa Nacional ha estado vinculado al “espacio de soberanía y a la protección de la vida de la población y de los intereses vitales de una nación dentro del espacio propio y próximo y de las zonas adyacentes” (DIGENPOL, 1993)[1], mientras el término Política de Defensa se ha descrito como la parte integrante de una política general que determina los objetivos de la Defensa Nacional y los recursos y acciones necesarios para obtenerlos. De forma intuitiva, pensar en la Política de Defensa significa hacerlo sobre la Defensa, asociada, pues, a la  protección ante un peligro y a la prevención y respuesta ante cualquier forma de agresión[2], utilizando su principal instrumento, pero no el único: las Fuerzas Armadas.

En las últimas décadas, la Defensa ha pasado a formar parte del concepto más amplio de la Seguridad, que tiene un carácter multidimensional y, en consecuencia, exige un mayor nivel de protección frente a cualquier circunstancia más allá de preservar la integridad territorial, el bienestar de los ciudadanos, el funcionamiento de las instituciones y el ejercicio de las libertades públicas. Implica, asimismo, actuar frente a los nuevos riesgos y amenazas que puedan atentar contra nuestra forma de vida, dentro o fuera de nuestras fronteras.

Así, han ido emergiendo nuevos conceptos que, más allá de la seguridad colectiva, encarnada en la propia ONU, y de la defensa propia o colectiva, que reconoce el artículo 51 de la Carta de San Francisco[3], comienzan a emerger con fuerza, como la seguridad compartida o cooperativa, donde la defensa también juega un papel protagonista. Esta nueva concepción implica la utilización de una serie de recursos, medios e instrumentos de diferente naturaleza (políticos, diplomáticos, militares, de cooperación, humanitarios, etc.), para hacer frente a los desafíos de un contexto internacional en continua mutación. Todo ello exige participar de forma solidaria con otras naciones de nuestro entorno en el cumplimiento de compromisos internacionales que favorezcan la paz y un orden internacional más estable y duradero, en el que se respeten los derechos humanos, especialmente en países inmersos en situaciones de conflicto.

Es así cómo ha surgido un nuevo concepto – la seguridad humana- en el que los individuos y grupos sociales ocupan una mayor atención, y que descansa en la idea de alcanzar dos libertades fundamentales para los seres humanos: la libertad frente a la necesidad (freedom from want) y la libertad frente al temor o ausencia de temor (freedom from fear)[4]. Desde esta nueva perspectiva, lo que importa en términos de seguridad no es tanto que los Estados y las sociedades se preocupen por garantizar las condiciones para la paz en función de una amenaza externa, sino que se garanticen las condiciones mínimas para que las personas se sientan seguras en el interior de sus sociedades.

Este tema nos lleva precisamente a recordar el documento de NNUU “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, aprobado por la Asamblea General el 2 de diciembre de 2004, que enuncia la responsabilidad de proteger a los civiles de la violencia a gran escala; responsabilidad que recae primordialmente sobre las autoridades nacionales, pero si el Estado no protege a su población civil recae sobre la comunidad internacional la responsabilidad de actuar mediante operaciones humanitarias, la presión diplomática y el uso de la fuerza, de ser necesario, aunque únicamente como último recurso”[5].

En consecuencia, resulta oportuno reflexionar sobre el alcance y significado de esta evolución conceptual, con importantes implicaciones para la Defensa, que consideramos limitada en su alcance;  de ahí el título de “apuntes”, pero donde se pretende mantener la consistencia y el rigor necesarios, que puedan contribuir a ulteriores análisis y reflexiones.

Para acercarnos a los términos de Defensa Nacional y Política de Defensa española nos apoyaremos en un marco histórico y político, con sus rasgos, características y elementos, en el que se desarrolla y fija su conceptualización. Aquí nos referimos al periodo democrático que se inicia con la Constitución de 1978, que ha permitido a España alcanzar las más altas cotas de desarrollo político, social y económico de su historia reciente y cuyo cuadragésimo aniversario estamos próximos a celebrar.

El acervo doctrinal sobre la Defensa Nacional 

El marco regulador de la Defensa Nacional tiene su origen en la Constitución Española de 1978, cuyo preámbulo establece los valores sobre los que se inspira la Nación española (la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien común de cuantos la integran, en uso de su soberanía) y su aspiración de  colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra. Estas dimensiones interna y externa serán claves en la conceptualización y desarrollo de la Defensa Nacional.

Particularmente, la Carta Magna se refiere a la defensa de España como “derecho y deber de los españoles” (art. 30), si bien establece que las Fuerzas Armadas, constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, es la Institución que  tiene como misión garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional (artículo 8).

Otros artículos relevantes se refieren al “mando supremo de las Fuerzas Armadas” que corresponde al Rey (art. 62.h), así como la “declaración de guerra y paz”, previa autorización de las Cortes Generales (art. 63); la dirección del Gobierno en la “defensa del estado” y de la “Administración militar” (art. 97); y la “competencia exclusiva del Estado sobre la Defensa y las Fuerzas Armadas” (art. 149). En ellos se refleja que la Defensa ante peligros y amenazas es una preocupación vital y legítima para preservar un sistema de convivencia social fundado en los valores e intereses que se recogen en el texto constitucional.

Desde una perspectiva histórica, la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los criterios básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar (LO 6/80) definió la Defensa Nacional como “la disposición, integración y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación, ante cualquier forma de agresión[6], debiendo todos los españoles participar en el logro de tal fin. Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la unidad, soberanía e independencia de España, su integridad territorial y el ordenamiento constitucional, protegiendo la vida de la población y los intereses de la Patria, en el marco de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución” (artículo 2).

Para algunos expertos, esta definición era muy limitativa, pues identificaba la Defensa Nacional con la “supervivencia del Estado”, muy en línea con la teoría realista de las relaciones internacionales (Arteaga y Fojón, 2007)[7]. También se puede criticar, desde una perspectiva ética, la falta de una dimensión más amplia, como disposición de obrar en sociedad para lograr el bien común.

Ambos aspectos no se subsanaron en la Ley Orgánica 1/1984 (LO 1/84), de 5 de enero,  que modificó la LO 6/80, siendo derogada, a su vez, por la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (LO 5/05)  actualmente vigente.

En consecuencia, no hay ninguna definición normativa que matice o amplíe el concepto clásico de Defensa, que regulaba la LO 6/80, como aseguramiento de la integridad territorial y la vida de los ciudadanos y en la que el instrumento militar tenga el papel preponderante que tradicionalmente se le asigna[8].

A pesar de esta carencia normativa, numerosos textos y documentos han profundizado en la interpretación del significado de la Defensa Nacional, a la luz de los cambios experimentados en el contexto estratégico y la revisión de la presencia de España en el contexto internacional.

En particular, el Decálogo de Paz y Seguridad, presentado en el Parlamento el 23 de octubre de 1984, fue un instrumento muy valioso para definir el modelo de integración de España a los organismos internacionales con competencias en materia de Defensa, como la OTAN, la NNUU y  la Unión Europea Occidental, de la que aún España no formaba parte. Al mismo tiempo, abogó por un ajuste en los “aspectos defensivos” de las relaciones bilaterales con EEUU, de acuerdo a nuestros “intereses”.

Es así como en los años sucesivos se produce la superación del aislamiento y la  autarquía del régimen precedente y el paso a una verdadera internacionalización de la defensa española, como consecuencia de la redefinición del modelo español de participación en la OTAN y la integración en la UEO; principales sistemas de alianzas defensivas comprometidas con la defensa colectiva de sus estados miembros o la defensa mutua en caso de un ataque armado.

Un salto cualitativo muy significativo se produce tras la caída del muro de Berlín, con indudables consecuencias internas y externas para todos los modelos de Defensa de los países de nuestro entorno y, en consecuencia, para España. Así, el Dictamen de la Comisión Mixta, no permanente, Congreso de los Diputados-Senado para establecer la fórmula y plazos para la plena profesionalización de las Fuerzas Armadas, vincula en su análisis del escenario estratégico internacional la evolución de los dos conceptos –seguridad y defensa- en el ámbito occidental.

En este contexto, señalaba que el concepto tradicional de seguridad de la etapa anterior se centraba básicamente en aspectos militares, mientras el nuevo concepto tiene una visión más global e incluye elementos como la estabilidad y cooperación, incluyendo factores sociales, económicos,  ecológicos, etc.. Y añade que la defensa nacional, aunque es una responsabilidad primaria del estado, no tiende a abordarse sólo individualmente, sino en el marco de organizaciones internacionales, desde el convencimiento de que la “seguridad es cosa de todos y sus problemas se resuelven entre todos. Aparece así el concepto de seguridad compartida”[9].  

En consecuencia, la defensa comienza a ser entendida como una dimensión más del concepto amplio de seguridad. Sin descuidar la “capacidad de autodefensa”, el Dictamen asume que las naciones tienen que llevar a cabo nuevas misiones  en respuesta a mandatos de organizaciones multilaterales como consecuencia de la aparición de nuevos riesgos y desafíos de carácter multidireccional y multifacético. Implica también el compromiso de contribuir al mantenimiento de la paz mundial y, en consecuencia, a la defensa del sistema de valores que encarna nuestra Constitución.

La relevancia de estas organizaciones -entre las que el Dictamen incluye a la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (la OSCE)- radica en la legitimidad, respaldo internacional y fuerza moral que proporcionan a las operaciones militares para llevar a cabo la imposición o el mantenimiento de la paz.

El Libro Blanco de la Defensa del año 2000 asume el concepto de seguridad compartida que, junto con la defensa propia y la defensa colectiva que encarna primordialmente la Alianza Atlántica, son principios fundamentales que guían las responsabilidades y actuaciones soberanas de naciones como España.

Con este nuevo planteamiento, nuestro país asume el principio de la indivisibilidad de la seguridad, pues es difícil concebir en nuestro entorno un riesgo que no afecte a la seguridad de nuestros socios o aliados en mayor o menor medida. Por ello, había que reforzar la seguridad a través de todos los instrumentos posibles.

Entre ellos, se encontrarán, sin duda, los que proporcione la Unión Europea como consecuencia del desarrollo progresivo de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y de la asunción de las competencias y misiones de la extinta UEO y otras nuevas en los sucesivos Tratados de la Unión[10].

Así pues, en la última década de los 90, la defensa pasó a ser un instrumento no solo al servicio del interés nacional sino también de la paz regional e internacional, y la las Fuerzas Armadas una herramienta en apoyo a la acción exterior del Estado.[11]

La Revisión Estratégica de la Defensa (RED), iniciada en 2001 y publicada en 2003, así lo constata. Conflictos como los de la antigua Yugoslavia y la materialización de la amenaza terrorista el 11 de septiembre de 2001, que desencadenó la activación por primera vez en la historia de la cláusula de defensa colectiva de la OTAN – entre otros- exigieron nuevos esfuerzos por parte de la comunidad internacional y de los Estados en particular para contribuir a la estabilidad  y alcanzar un fin común: la paz, surgiendo nuevas demandas colectivas de participación en misiones de gestión de crisis, que solo podían responderse desde la seguridad compartida.

En este contexto, la RED reforzó esta nueva concepción de la defensa, como esfuerzo colectivo de diversos Estados y sus Fuerzas Armadas para alcanzar un fin común ligado a la seguridad compartida[12] a través de nuevas misiones en el exterior. Así, la proyección de fuerzas y los ejércitos expedicionarios fueron adquiriendo un mayor protagonismo en el seno de las organizaciones internacionales de seguridad y defensa.

Más allá de este debate, una importante aportación de la RED descansa en la definición de los intereses nacionales[13] de seguridad, tanto en el Planteamiento General, como en el Anexo A, distinguiendo entre intereses vitales, estratégicos y otros intereses de seguridad[14], como contribuir a la estabilidad y a la paz internacionales y a la consecución de un orden internacional de seguridad y de respeto a los derechos humanos. En este contexto, definió unas líneas de acción estratégica, entre las que figuraban la proyección de la estabilidad y la respuesta ante cualquier posible agresión[15], no solo de tipo convencional, bien en solitario, en alianzas o en coaliciones internacionales. Como importante novedad, la RED abrió el debate sobre la definición de la concepción estratégica española a la sociedad civil, como se explicita en el Anexo H, lo que enriqueció, sin duda, la evolución de sus trabajos y el resultado final.

Más adelante, la Ley Orgánica  5/2005, de 17 de noviembre, de Defensa Nacional[16] (LO 5/05)  asumió estos grandes cambios ocasionados por la desaparición de la política de bloques, la emergencia de la globalización y la integración activa de España en las organizaciones internacionales, dando como resultado la participación en operaciones de paz  y otras actuaciones de respuesta a los nuevos riesgos y amenazas a la paz y seguridad internacionales, como el terrorismo transnacional.  Es más, estos cambios supusieron una importante transformación en las estructuras, funciones y organización de los Ejércitos y Armada, una vez suspendido el servicio militar obligatorio y la implantación de un nuevo modelo de Fuerzas Armadas profesionales.

En este contexto, la LO 5/05 recoge las nuevas misiones no contempladas en la normativa anterior (art. 15), la preeminencia del Parlamento para autorizarlas (art. 17) y el establecimiento de las condiciones en que deben llevarse a cabo (art. 19), siempre y cuando aquéllas “no estén directamente relacionadas con la defensa de España o el interés nacional”. Esta ley consagra, además, el Consejo de Defensa Nacional (CDN)[17] como el órgano colegiado, asesor y consultivo del Presidente del Gobierno en materia de Defensa (art. 8).

La entrada en vigor de esta Ley Orgánica supone un avance muy significativo. Si bien sigue vinculando los términos “seguridad y defensa” en un mundo cada vez más interdependiente, fundamenta nuestra estrategia en un sistema multilateral de acciones e iniciativas, basado en la responsabilidad fundamental del Consejo de Seguridad de NNUU en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. De igual forma, concede un extraordinario valor a la promoción del desarrollo de una cultura de defensa “con la finalidad de que la sociedad conozca, valore y se identifique con su historia y con el esfuerzo solidario y efectivo mediante el que las Fuerzas Armadas salvaguarden los intereses nacionales”, correspondiendo al resto de los poderes públicos contribuir al logro de este fin.

Será unos años más tarde cuando España se sume definitivamente al conjunto de naciones que elaboran documentos estratégicos sobre su propia visión de la seguridad,  de forma omnicomprensiva, amplia y transversal, identificando claramente las singularidades de los desafíos a los que nos enfrentamos y los recursos para hacerles frente.

La Estrategia Española de Seguridad “Una responsabilidad de todos”, publicada en  2011 (EES11) añade nuevos elementos a este desarrollo. Por un lado, contempla los intereses vitales y estratégicos de España[18], íntimamente ligados a nuestros valores democráticos y del estado de derecho, reflejo de las convicciones de nuestra sociedad, regidos en la Constitución Española y en la Carta de Naciones Unidas.

Por otro lado, asume, por primera vez, el enfoque integral para que todas las dimensiones de la seguridad, incluida la defensa, puedan converger en objetivos comunes, habida cuenta de las múltiples relaciones existentes entre ellas y a fin de dar respuestas eficaces a los complejos retos de seguridad del mundo actual. Mención especial merecen los instrumentos considerados tanto para defender los intereses exclusivamente nacionales como aquellos compartidos con nuestros socios y aliados, ya sean fruto de relaciones bilaterales o resultado de nuestra pertenencia a organizaciones internacionales. Son la diplomacia, las Fuerzas Armadas, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, los servicios de inteligencia, la protección civil, la cooperación al desarrollo, y las relaciones económicas y comerciales. El documento se refiere finalmente a la posibilidad de abrir este debate a la sociedad civil, creando un Foro Social, para “realizar análisis compartidos en materia de seguridad”[19], lo que generó numerosas expectativas para fomentar la participación ciudadana en tan relevante cuestión.

Aunque el horizonte establecido para la Estrategia fue de una década, revisable cada cinco años, lo cierto fue que, tras la llegada de un nuevo Gobierno al poder, se llevó a llevó a cabo su revisión[20], adaptando y actualizando su contenido, con pretensión didáctica, a los cambios del escenario estratégico, cuyo resultado fue la configuración de un Sistema de Seguridad Nacional.

Así se contempla en la Estrategia de Seguridad Nacional “Un proyecto compartido”, publicada en 2013 (ESN13). En el Prólogo, el Presidente del Gobierno subraya que la Seguridad Nacional “debe ser objeto de una Política de Estado”, con continuidad en el tiempo, capaz de superar los marcos temporales y las agendas políticas de cada Gobierno[21]. Para ello, entiende que es imprescindible la colaboración y el apoyo del ciudadano, y se favorezca su implicación a través del fomento de una cultura de seguridad sólida, basada en el previo conocimiento, concienciación y sensibilización sobre la importancia que reviste la seguridad. De hecho, la promoción de una cultura de seguridad se configurará como uno de los principios sobre el que debe sustentarse el Sistema de Seguridad Nacional[22], estructurado en torno a un  Consejo de Seguridad Nacional y los Comités Especializados. Aunque no se especifica la constitución de un Foro social, como contemplaba la EES11, la ESN13 abre la posibilidad de que “personas en su condición de expertos” puedan participar en el Sistema, “cuando el Consejo tenga que tratar temas con repercusión en la Seguridad Nacional relacionados con sus competencias o conocimiento”[23] .

Respecto a la Defensa, la ESN13 tiene una clara autolimitación en su concepción, al ligar su principal objetivo a “hacer frente a los conflictos armados”, obviando otros aspectos relacionados con la prevención[24] u otras opciones de empleo de las capacidades y medios militares en el ejercicio de atribuciones que le son propias, como la Diplomacia de Defensa, basada en el diálogo y cooperación a nivel bilateral con nuestros aliados, socios y países amigos en apoyo a la acción exterior del Estado.

Esta dimensión de la Defensa sí se contempla en la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado.  En particular, el artículo 15 recoge la contribución de la defensa, a través de las Fuerzas Armadas, al conjunto de la acción exterior del Estado[25], así como a la proyección internacional de España y al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Será en la nueva Estrategia de Acción Exterior (EAE), publicada en octubre de 2014, cuando se especifique que “la contribución de España a la paz y seguridad internacionales no se limita a las misiones militares. Se extiende también a las acciones multilaterales de diplomacia preventiva, las gestiones posconflicto y  el fortalecimiento institucional y administrativo de los países más vulnerables”[26]. Así se considerará en los sucesivos informes de seguimiento de la EAE.

Doctrinalmente, la Ley 36/2015, de Seguridad Nacional  (L36/15) determinará, por primera vez en nuestro marco normativo, la definición de este concepto y sus componentes fundamentales. Por un lado, entiende por seguridad nacional “… la acción del estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y el bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos adquiridos”[27]. Por otro, el texto normativo resalta que la Defensa Nacional es un componente fundamental de la Seguridad Nacional, junto con la Seguridad Pública y la Acción Exterior, por este orden, que se regulan por su normativa específica”[28]. También codifica la composición y funciones del Consejo de Seguridad Nacional (art. 21) y adjetiva la promoción de una Cultura de Seguridad Nacional (art. 5), como requisito indispensable para el disfrute de la libertad, la justicia, el bienestar, el progreso y los derechos de los ciudadanos.

Finalmente, la Estrategia de Seguridad Nacional “Un proyecto compartido de todos y para todos”, publicada el 1 de diciembre de 2017 (ESN17), es continuista en relación a las aproximaciones realizadas hasta la fecha. Así, vuelve a enfatizar que la Seguridad Nacional se concibe como la acción del Estado dirigida “a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales”[29] y que la Defensa Nacional es componente fundamental de la Seguridad Nacional junto con la Seguridad pública y la Acción Exterior, apoyados por los servicios de Inteligencia e Información del Estado.

Sin embargo, hay dos importantes novedades en relación a la Defensa Nacional: la ampliación de su objetivo y de sus líneas de acción, que pasan de 12 a 15, en este campo. El objetivo se desdobla en varias consideraciones, a saber: “asegurar la defensa de la soberanía e integridad de España y la protección de la población y el territorio frente a cualquier conflicto o amenaza proveniente del ámbito exterior, de forma autónoma o junto  a socios y aliados. Asimismo, contribuir a crear un entorno internacional más estable y seguro mediante la proyección de estabilidad y el refuerzo de la cooperación con los socios, particularmente en las áreas de interés para España.”[30]. Y, como líneas de acción para su consecución, destaca un mayor enfoque en la prevención de conflictos y en la potenciación de la Diplomacia de Defensa, entre otros aspectos.

Otra importante novedad  de la ESN 17 radica en su proceso de elaboración y desarrollo. Además de un grupo de trabajo compuesto por representantes de todos los ministerios implicados, se plasma la voluntad de  incorporar aportaciones de la sociedad civil en una acción del Estado –la Seguridad Nacional- que nos compete a todos. En este sentido, más de cincuenta personas – representantes de Universidades, Centros de Pensamiento, del sector privado y de asociaciones relacionadas con la Seguridad Nacional- participaron en un Comité Asesor creado para tal fin[31]. La ESN 17 contempla también, como la anterior, la participación de personas “físicas o jurídicas”  en reuniones del Consejo de Seguridad Nacional, cuando se estime que su contribución puede ser relevante.

Otra iniciativa tiene que ver con el compromiso de elaborar un Plan Integral de Cultura de Seguridad Nacional, que servirá de catalizador para la implantación progresiva de una Cultura de Seguridad Nacional, que sea verdaderamente “inclusiva, participativa y colaborativa” y en la que la Cultura de Defensa debe tener su encaje, para cumplir con los objetivos generales de la Seguridad Nacional.

Esta importante evolución pone de relieve que, en cualquier ejercicio de reflexión estratégica, es importante contar no sólo con las Administraciones públicas y entidades privadas sino también con la participación de la sociedad civil, si se desea implicar a los ciudadanos en estas cuestiones y aumentar la conciencia y cultura de Seguridad Nacional[32]. Se trata de una metodología iniciada con la RED en 2003 y que se reafirma en 2017, y cuyos elementos se afianzan como política pública en sentido ético para lograr el bien común. Y es que la seguridad es un pilar básico indispensable para gozar de nuestros derechos y libertades individuales y colectivas, y avanzar hacia nuestro progreso y bienestar, al mismo tiempo que persigue contribuir activamente a la paz y seguridad internacionales. Y las Políticas que la desarrollan – de  Seguridad Nacional y de Defensa– tienen su fuente de legitimidad en nuestro ordenamiento constitucional, en el marco normativo que lo desarrolla y en los compromisos asumidos en el seno de las organizaciones internacionales de las que España forma parte.

En este contexto, la plasmación en acciones y actuaciones que cumplan los objetivos de la Defensa Nacional se concreta en la Política de Defensa, que los responsables del Gobierno de la Nación plantean y dirigen, y que se analiza a continuación.

La evolución de la política de Defensa

Desde un punto de vista histórico, la política de Defensa española encuentra su interpretación en la definición otorgada en la LO 6/80, cuyo artículo 4 la definía “… como parte integrante de la política general, determina los objetivos de la defensa nacional y los recursos y acciones necesarios para obtenerlos.”

A pesar de que esta ley está derogada, en la página web del Ministerio de Defensa aún se recoge esta definición[33], lo que produce aún cierta confusión, pues limita la conceptuación de una política, la de Defensa, que consideramos mucho más amplia en características y elementos. Por ejemplo, se identifica la defensa con la defensa militar, que es solo una parte de ella, e ignora la defensa civil, que tampoco debe identificarse solo con protección civil, de la cual es solo uno de sus componentes, como ocurre en los países de nuestro entorno, según señala el Tte. Gral. Luis Feliu Ortega[34].

Lo cierto es que la LO 5/05, en vigor, no define la Política de Defensa, aunque sí establece en su artículo 2 su finalidad, a saber: “La protección del conjunto de la sociedad española, de su Constitución, de los valores superiores, principios e instituciones que en ésta se consagran, del Estado social y democrático de derecho, del pleno ejercicio de los derechos y libertades, y de la garantía, independencia e integridad territorial de España. Asimismo, tiene por objetivo contribuir a la preservación de la paz y seguridad internacionales, en el marco de los compromisos contraídos por el Reino de España.”[35]

En realidad, la Política de Defensa nos sugiere la actividad que se lleva a cabo sobre un asunto público de importancia y trascendencia social, que combina la percepción universalista de la presencia de España en el mundo con una posición geoestratégica que delimita sus actuaciones en la protección de nuestros intereses, especialmente en el momento actual de incertidumbre que a menudo nos plantea la globalización.

En cierto grado, así se ha venido reflejando en las Directivas de Defensa Nacional (DDN), sancionadas por los sucesivos Presidentes del Gobierno, que son documentos que establecen las líneas generales de la Política de Defensa y las directrices para su desarrollo.  Se trata de las DDN de 1980, 1984 y 1986 –clasificadas- y las de 1992, 1996, 2000, 2004, 2008 y 2012, actualmente en vigor, de conocimiento público. Ahora bien, no fue  hasta la LO 5/05 cuando se legisló de forma expresa que la formulación de estas Directivas corresponde al Presidente del Gobierno.

Para algunos autores, las DDN han sido “lo más parecido a un método de actualización de una estrategia de seguridad y defensa”[36]. Para otros, se trata del documento que “ha permitido que cada gobierno elabore su Directiva de Defensa Nacional como marco y guía política para la Seguridad y la Defensa”[37].

En cualquier caso, las DDN son documentos programáticos de los presidentes de Gobierno para llevar a cabo su Política de Defensa para cada legislatura. En ellas, se analiza el panorama estratégico internacional, se marcan los objetivos y se dan directrices concretas para conseguirlos. Además, se considera el documento de “referencia del proceso de planeamiento, como expresión de las líneas generales de actuación y de las directrices para el desarrollo de la Política de Defensa del Gobierno”[38],

Tras la adopción de la DDN, se elabora la Directiva de Política de Defensa (DPD), que es una responsabilidad del Ministro de Defensa y que contiene las directrices precisas para el Planeamiento de la Defensa[39], incluyendo la situación estratégica, los objetivos y esfuerzos exigibles a las Fuerzas Armadas, el escenario presupuestario y recursos necesarios para alcanzarlos. Por su parte, la Orden Ministerial 60/2015, de 3 de diciembre, por la que se regula el proceso de planeamiento de la defensa establece que la Política de Defensa aborda, de manera integral, los aspectos orgánicos, funcionales y de empleo de las Fuerzas Armadas.

Todo ello, además, concebido en un escenario global, que requiere la colaboración y el apoyo constante de la sociedad y la comprensión de todos los ciudadanos, como recoge el nuevo Real Decreto 998/2017, de 24 de noviembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa. En este sentido, corresponde a la Secretaría General de Política de Defensa (SEGENPOL) la función de “proponer y coordinar la política cultural de seguridad y defensa y la promoción de la conciencia de defensa nacional.”

En este sentido, es curioso constatar cómo el grado de interés de los ciudadanos españoles por las informaciones sobre la Defensa Nacional y las Fuerzas Armadas es relativamente bajo y son mayoría los que rara vez o nunca forman parte de sus conversaciones con amigos o familiares, lo que se suele traducir en desconocimiento e incoherencias ante otras cuestiones más específicas. También resulta notable la inhibición para participar voluntariamente en la defensa del país, aunque son mayoría los que consideran que los ejércitos seguirán siendo necesarios en el futuro.

En este contexto, las últimas encuestas de opinión revelan la consolidación del apoyo a la participación militar en la defensa de otro país europeo o la intervención por motivos humanitarios y para imponer la paz, así como una alta consideración que los españoles dan a sus Fuerzas Armadas, su preparación y capacitación continua[40]. Ello contrasta con el escaso apoyo ciudadano a aumentar el presupuesto de Defensa, que es de los más bajos de la OTAN y la UE, especialmente en un momento en que los países de nuestro entorno y las organizaciones de seguridad y defensa demandan mayores esfuerzos presupuestarios en la escena internacional; de ahí la necesidad de avanzar en la superación de este “gap” o desfase en nuestra opinión pública a través de la promoción de una mayor cultura y conciencia de defensa.

A partir de este conjunto de enunciados que proporcionan las leyes, normativa  y documentos relacionados, se profundiza, a continuación, en los elementos y características de la Defensa Nacional y la Política de Defensa dentro del marco fijado por la realidad y el devenir histórico de España de cara a su necesaria y futura sistematización conceptual.

Elementos que configuran la Defensa Nacional y la política de Defensa

Se considera que las características que debe reunir una correcta conceptuación de ambos términos son las siguientes:

  1. La Defensa Nacional como objetivo

La Defensa Nacional tiene en la Política de Defensa el instrumento, la acción que mantiene y sustenta sus principios y elementos, además de plantear los medios de todo tipo que son necesarios para mantener los objetivos de la defensa a lo largo del tiempo, adaptándose a las circunstancias cambiantes y desarrollando los planes y actividades necesarios para conseguir los recursos que permitan alcanzarlos.

La Defensa se ejerce con todos los recursos de la Nación, pero los medios militares constituyen la punta de lanza para mantener la integridad territorial, para asegurar la vida de la población ante agresiones externas y para protegerla ante riesgos y amenazas de naturaleza y origen cada vez más diverso y difuso.  Las Fuerzas Armadas, a través de su estructura, capacidades y procedimientos, son el principal actor que contribuye a la Defensa Nacional, pero no el único, pues ésta compete a las instituciones del Estado y a la sociedad en su conjunto para afrontar conjuntamente los retos y desafíos a la Seguridad Nacional.

  1. Adaptación permanente al escenario estratégico de seguridad y defensa

En el mundo globalizado de comienzos del siglo XXI, la Política de Defensa exige de forma ineludible a los Estados que comparten valores, principios e intereses, una aproximación integral, global y multilateral en el marco más amplio de la Seguridad, así como jugar un papel relevante en el seno de las organizaciones internacionales de las que forman parte. En el caso particular de España, la Defensa debe ser percibida por los ciudadanos como un “bien de todos y para todos” y elemento central de su Seguridad.[41]

La pertenencia de España a la ONU, la OTAN, la UE, la OSCE y su participación en otros foros de diálogo y cooperación a nivel subregional, como la Iniciativa 5+5 de Defensa, y los numerosos acuerdos bilaterales con países socios y amigos, refleja el compromiso de nuestro país en la promoción de la paz y seguridad internacionales, y son una muestra de nuestra aspiración de favorecer una gobernanza global sobre normas y decisiones comúnmente acordadas, que son garantías de legitimidad y eficacia en el desarrollo de sus actuaciones.

  1. Componente de la Política de Seguridad Nacional

La Defensa Nacional ya no es un elemento aislado, sino parte indisoluble del más extenso y global concepto de “Seguridad Nacional”, a cuyo sustento contribuyen conjuntamente desde medios militares y de la diplomacia, hasta la cooperación y los recursos civiles de que dispone la sociedad. En España, tanto las administraciones públicas como los órganos constitucionales, la sociedad civil y el sector privado contribuyen al logro de sus objetivos.

Si la Política de Defensa se centra en la Defensa Nacional y ésta forma parte de la Política de Seguridad Nacional, resulta evidente que la Política de Defensa es componente de la más amplia y abarcadora Política de Seguridad Nacional.

Aunque en ocasiones se siga utilizando como sinónimos “la Seguridad y la Defensa”, no se trata de conceptos complementarios. En realidad, la Defensa es una dimensión de la Seguridad, pero dado su peso específico dentro de del concepto holístico de Seguridad, forma parte de la terminología propia de organizaciones internacionales, como la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) en el ámbito de la UE, y de numerosas instituciones y ciudadanos.

  1. Naturaleza política

La Política de Defensa se debe concebir como una política de Estado, como la Política de Seguridad Nacional, definida en el artículo 4 de la LSN 36/15.  De igual forma, sus objetivos están al servicio de los ciudadanos, como cualquier otra política desarrollada en una sociedad democrática, plasmándose en desarrollos legislativos que afectan a doctrinas, recursos humanos, materiales y económicos, las relaciones internacionales y la cultura  de Defensa.

La de Defensa es una política pública, pero con la peculiaridad de ser competencia y cometido exclusivo del Estado, dado que “la defensa es una función primaria que el estado debe desempeñar de manera permanente e indelegable”[42].  Y es que la Defensa es uno de los elementos centrales de la soberanía de las Naciones y probablemente en el que más sensibles y celosas son a la hora de ceder competencias, lo que no impide que la cooperación internacional en materia de Defensa haya alcanzado cotas inimaginables hace algunos decenios.

En la concepción y diseño de las Políticas de Defensa de España han estado tradicionalmente muy involucrados los profesionales militares, lo que –alguno opina – ha acarreado dos consecuencias poco positivas. En primer lugar, desde estos ámbitos decisionales ha derivado una reiterada confusión entre los postulados del planeamiento estratégico de la defensa y lo que son las políticas de defensa en su significado laxo. En segundo lugar, se ha mantenido una diferenciación distanciadora entre las políticas de defensa y el resto de las políticas de Estado.” [43]

No obstante, en los últimos años, se ha puesto de relieve que militares y civiles pueden participar en su diseño y desarrollo, pues todos pueden aportar conocimiento técnico especializado en asuntos relacionados con la Defensa Nacional y la Política de Defensa.

Ahora bien, resulta fundamental involucrar a responsables de todos los partidos políticos en esta tarea, configurando un correcto tratamiento de estos asuntos en sus respectivos programas electorales, como se hace con otras políticas nacionales, a fin de evitar cambios abruptos según la opción ganadora en cada proceso electoral. De hecho, desde la instauración de la democracia en España con la Constitución de 1978, las únicas ocasiones en las que ha habido un debate  en profundidad en materia de Defensa tuvieron lugar ante el ingreso de España en la Alianza Atlántica, que culminó con el referéndum de 1986, y la suspensión del servicio militar obligatorio el 31 de diciembre de 2001.

Finalmente, en el aparente descuido de los partidos políticos en España por la Política de Defensa, puede haber influido el deseo de apartar la Defensa de políticas partidistas en un momento de “cambio constante de políticas según la opción ganadora en cada elección.”[44]

  1. Necesidad de consenso

Si la Seguridad Nacional debe ser una Política de Estado, la Política de Defensa debe serlo también y, para ello, debe ser consensuada, garantizando su continuidad, desarrollo y eficacia. En este sentido, deber reflejar no solo el punto de vista del Gobierno, sino también del resto de partidos políticos,  instituciones y  la sociedad, expresado a través del debate público y por medio de los representantes democráticos.  Ello no significa que los partidos políticos lleguen a acuerdos detallados y absolutos, pero debe existir una acción sobreentendida para que estos asuntos carezcan de inclinación dogmática y no se produzca olvido o desgana en su construcción.

Como política pública y de Estado implica que se mantengan en el tiempo principios e intereses que la Política de Defensa debe garantizar “manteniendo su vigencia más allá de cambios gubernamentales”. No se trata de unanimidad, sino de lealtad a los valores que forman la estructura esencial de la convivencia ciudadana en torno a la Nación y su pervivencia dentro del más amplio marco referencial de la civilización occidental. Pero, además, al afectar no solo al escenario nacional y estar imbricadas en la escena internacional, la Política de Defensa necesita que se confíe en ella y se respeten los compromisos asumidos, “por ello no seríamos fiables si cambiásemos una y otra vez nuestras políticas y actuaciones.”[45]

Sin duda, el consenso es un estímulo esencial para aquellos que intervienen en operaciones civiles y militares, resultado de decisiones en la Política de Defensa.

  1. Dirección al más alto nivel

Si revisamos los antecedentes de las dos leyes orgánicas tan relevantes en el periodo considerado y que, aunque derogadas, nos ayudan en la formulación y comprensión de conceptos, se observa que en la LO 6/80 es el Presidente del Gobierno quien determina la Política de Defensa y dirige y coordina la acción gubernamental en esa materia. Algunos critican cierta inconcreción y “ambigüedad”[46] a la Ley y quizá por ello en la LO 4/84 se indica con mayor precisión que el Presidente del Gobierno dirige la Política de Defensa y formula los grandes planteamientos tanto estratégicos como de política militar[47], siendo el Gobierno quién determina la Política de Defensa y asegura su ejecución. Por otra parte, en esta ley se introduce que las Cortes Generales debatan las líneas generales de la política de defensa.

Pero es en la vigente LO 5/2005 donde se desarrolla con mayor amplitud la dirección del Presidente del Gobierno en la Política de Defensa. La gestión integral de la Política de Defensa, en sus aspectos interno e internacional, corresponde al Gobierno y es el Presidente quien establece sus objetivos, da pautas y principios para las negociaciones exteriores que afecten a esa política, y formula la Directiva de Defensa Nacional (DDN).

A pesar de que es el Presidente del Gobierno quien rubrica la DDN, ha sido el nivel departamental del Ministerio de Defensa el organismo que se ha responsabilizado de su concepción, dando cuenta para conocimiento al Consejo de Defensa Nacional, y con el apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación.[48]

Esta dirección requiere también la contribución de otros poderes del Estado (arts. 3-8 de la LODN 5/05), según sus atribuciones, y muy especialmente del necesario respaldo parlamentario, especialmente a la hora de manifestar el consentimiento del Estado en obligaciones que afecten a nuestros intereses nacionales. En este contexto, el debate de los asuntos más directamente vinculados con la Defensa Nacional en el Pleno del Congreso de los Diputados puede coadyuvar a aumentar el interés de los ciudadanos en estas cuestiones y, en consecuencia, a fomentar una mayor Cultura de Defensa.

  1. Desarrollo sistematizado

A la hora de fijar la Política de Defensa, su sistema normativo y doctrinal debe desplegar a modo de un flujo ordenado que va de lo superior y amplio a lo subordinado y concreto.

La Estrategia de Seguridad Nacional debe ocupar el primer nivel. Es responsabilidad del Presidente del Gobierno marcar la estrategia que fije recursos e instrumentos de todo tipo, no solo militares, para salvaguardar la Seguridad Nacional y dentro de ella la Defensa Nacional.

El siguiente nivel corresponde al nivel ministerial y es la Estrategia de Defensa, que adecúa los medios más específicos de la Defensa Nacional a lo establecido por la Estrategia de Seguridad Nacional.

Como se ha analizado, en el pasado hubo algún intento de dotar a esta arquitectura de Seguridad y Defensa, de documentos de naturaleza estratégica que funcionaran a modo de guías u orientaciones sobre la Política de Defensa. Entre ellas, la Revisión Estratégica de la Defensa de 2003, fruto del proceso de reflexión anunciado tras la publicación del Libro Blanco de la Defensa de 2000. Su influencia, además de inspiradora y formativa, permitió una cierta evolución doctrinal y así se avanzó en los conceptos de acción exterior, internacionalización de la Defensa, seguridad compartida, etc., al tiempo que se potenciaba la figura del Jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) y se elaboraba la primera Estrategia Militar Española “Nuevos retos, nuevas respuestas”, de 25 de julio de 2003, lo que representaría el tercer nivel de Estrategia[49].

En este contexto, la DDN 2012, actualmente vigente, estableció dos claras directrices: contribuir a la revisión de la Estrategia Española de Seguridad y llevar a cabo una nueva Revisión Estratégica de la Defensa. Efectivamente, se ha cumplido con el primer objetivo por partida doble, tras la publicación de la ESN13 y la ESN17, y queda por desarrollar la segunda directriz. Por su parte, el Estado Mayor de la Defensa ha publicado el Concepto de Empleo de las Fuerzas Armadas (CEFAS)[50], en cierto modo equivalente a la Estrategia Militar, en el que se define el marco estratégico militar, sus pautas previsibles de evolución, los posibles escenarios de actuación y la forma de empleo de las Fuerzas Armadas[51].

En consecuencia, resultaría conveniente armonizar la secuencia lógica de elaboración de documentos estratégicos, cumpliendo el mandato de la DDN 12 y a la luz de los cambios experimentados en el contexto estratégico, tal y como se contempla en la nueva ESN17. Una revisión de la DDN 12 actualmente vigente facilitaría el engranaje que articula el esquema del Planeamiento de la Defensa, favoreciendo una mejor sistematización de la Política de Defensa.

A modo de conclusiones: esbozo de definición de Defensa Nacional y de política de Defensa

A lo largo de la exposición se ha puesto de manifiesto que la Defensa Nacional, entendida tradicionalmente como garantía de la defensa territorial ante una posible amenaza convencional externa, ha tenido que adaptarse a los nuevos riesgos y amenazas multidireccionales, complejas, transnacionales y globales del mundo de hoy.

Ahora bien, la misión clásica de la Defensa de contribuir a garantizar los valores y principios constitucionales permanece, mientras se expande la necesidad de proteger nuestros intereses nacionales allí donde se encuentren y de contribuir a garantizar la estabilidad mundial a través de la participación de nuestras Fuerzas Armadas en el exterior. En cierta manera, los nuevos compromisos son fruto de la respuesta positiva de naciones solidarias como España y también de la presión ética ante demandas de actuación de la comunidad internacional y de nuestra ciudadanía para hacer frente a las amenazas y desafíos, actualizados en la nueva la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017.

Lo que no ha cambiado en todo este proceso es que los españoles debemos participar en la Defensa Nacional, como reconocía el artículo 2 de la LO 6/80 y sigue haciéndolo el artículo 30 de la CE, a pesar de que, como resaltan algunos estudios de opinión, todavía hay cierta inhibición de muchos ciudadanos de la defensa del país. Para afrontarlo, es fundamental lograr la implicación de la ciudadanía en este ámbito, promoviendo y fomentando a todos los niveles una Cultura de Defensa que solo puede reforzar la Cultura de Seguridad Nacional.

Considerando estas limitaciones, y partiendo de las características consideradas en el presente estudio, podemos adelantar las siguientes definiciones:

La Defensa Nacional es una competencia exclusiva del Estado y un componente fundamental del concepto de Seguridad Nacional. Se trata de un servicio público esencial, pues su garantía es una condición necesaria para que nuestra sociedad pueda vivir en paz y libertad. Como reconoce nuestro ordenamiento jurídico, es una tarea común  de las instituciones del Estado y de los españoles,  y una plasmación del esfuerzo ético con arreglo a los valores de nuestra sociedad y de nuestros intereses nacionales de seguridad a fin de salvaguardar nuestra soberanía e integridad territorial y proteger a la población frente a cualquier agresión, conflicto o amenaza; y de promover la paz y la estabilidad fuera de nuestras fronteras en el marco de la acción exterior del Estado.

La Política de Defensa es una política pública y deseada política de Estado, componente fundamental de la Política de Seguridad Nacional. Está orientada a que la Defensa Nacional contribuya decisivamente a la seguridad de los ciudadanos; adaptada a los escenarios interno y externo; con vocación de adhesión y consenso en sus elementos esenciales; planificada, diseñada y dirigida desde el más alto nivel del poder ejecutivo; sustentada en una normativa y doctrina sistematizada y estructurada; y cuyo instrumento fundamental, aunque no el único, son las Fuerzas Armadas.

Y ya lo decía José Ortega y Gasset: la Política, en su sentido amplio, es acción, orientada no sólo a conseguir el Gobierno y a conservarlo, sino a “transformar la realidad social circundante”. De su correcta conceptuación y desarrollo, nos beneficiamos todos.

Nota sobre los autores:

Juan A. Moliner González es General de División del Ejército del Aire (Rva), ocupando actualmente el cargo de Subdirector de Instituto Universitario Gutiérrez Mellado. Diplomado de Estado Mayor y de Defensa Nacional por el CESEDEN. Ha actuado como Observador Militar de Naciones Unidas y estuvo destinado en el Estado mayor Militar de la UE. Diplomado Superior en Psicología y Pedagogía militar. Colabora como profesor en el Máster en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional de la Facultad de Sociología y Ciencias Políticas de la Universidad de Granada.

Licenciado en Filosofía y Ciencias de la Educación por la misma Universidad, ha estado destinado en varias ocasiones en la Secretaría General de Política de Defensa, donde ha tenido la oportunidad de colaborar en el diseño de la Política de Defensa y apoyar a los responsables del Ministerio de Defensa en su planificación, ejecución y control.

María Angustias Caracuel Raya es Doctora en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid, Magíster en Seguridad y Defensa Hemisférica por la Universidad del Salvador de Argentina y Diplomada por la Escuela Europea de Seguridad y Defensa (EESD) de la Unión Europea, la Escuela de la OTAN de Oberammergau (Alemania) y el Colegio Interamericano de Defensa de la Organización de Estados Americanos (OEA), resultando graduada de honor de la 47 promoción.

Desde el año 2000 desempeña su actividad profesional en el Ministerio de Defensa. Es presidenta fundadora de la Asociación de Diplomados Españoles de Seguridad y Defensa (ADESyD) y Directora de Spanish Women in International Security (SWIIS), creada en su seno en 2011 y vinculada a WIIS-Global con sede en Washington DC. Asimismo, es miembro del Observatorio de la Vida Militar, adscrito a las Cortes Generales, y del Panel Asesor de la Sociedad Civil (CSAP) sobre Mujeres, Paz y Seguridad de la OTAN.  @mariancaracuel

Referencias

[1] Dirección General de Política de Defensa. Política de Defensa y Seguridad.  Ministerio de Defensa, SEGENTE, 1993, p. 31.

[2] El concepto de agresión está recogido en la Resolución 3314 (XXIX) de Naciones Unidas. 2319a. Reunión plenaria. 14 diciembre 1974, de la siguiente forma:             “es el uso de la fuerza armada por un estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado o, en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas”.

[3] Sobre la distinción entre seguridad colectiva, seguridad compartida y cooperativa, y defensa colectiva, véase CARACUEL RAYA, M.A (2004): Los cambios de la OTAN tras el fin de la guerra fría, Tecnos, Madrid, especialmente el capítulo VIII. Conclusiones, pps., y “Seguridad colectiva versus defensa colectiva”, Revista Ejército, 1995. Disponible en: http://www.adesyd.es/prensa/articulos/Seguridad%20Colectiva%20Vs%20Defensa%20Colectiva.pdf

[4] Véase Informe sobre la “Comisión de la Seguridad Humana”, presentado a Kofi ANNAN por Sadako OGATA, quien fue Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los refugiados, el 1 de mayo de 2003, así como la Tesis Doctoral de Juan Carlos Fernández Pereira: Seguridad Humana, Universidad Autónoma de Barcelona, Junio de 2005. También de interés el documento AG/RES/60/1 de 2005 “Documento Final de la Cumbre Mundial 2005” y el Informe del Secretario General de NNUU A/64/701 sobre Seguridad Humana.

[5] En este documento se citan cinco criterios básicos de legitimidad que debe considerar el Consejo de Seguridad al debatir la autorización o aprobación del uso de la fuerza militar: la gravedad de la amenaza, propósito correcto, último recurso, proporcionalidad de los medios, balance de las consecuencias. Véase “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”, Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, 2004. Disponible en  http://www.un.org/es/events/pastevents/a_more_secure_world/pdf/brochure_sp.pdf , p. 95.

[6] Interesante esfuerzo académico sería la reflexión sobre el concepto de agresión, que no se ha vuelto a tratar desde que en 1974 la Asamblea General de Naciones Unidas aprobara una definición por la Resolución 3314 (XXIX) ya mencionada

[7] ARTEAGA, F. y FOJON, E. (2007). El planeamiento de la política de seguridad y defensa en España. IUGM/UNED, Madrid, p. 355.

[8] ESCRIGAS, J. y DE MIGUEL, J. (2007), aportan una definición como: <Disposición, integración y acción coordinada de todas las energías morales y materiales de la nación ante cualquier forma de agresión, peligro o amenaza a la misma>. En Documentos de Seguridad y Defensa. CESEDEN. Febrero 2007. Qué hacemos. El Modelo español de Defensa y Seguridad, Madrid, p. 53.

[9] Aunque el Dictamen se refiere a instituciones de ámbito “supranacional”, los autores entienden que no hay cesión de soberanía en cuestiones de defensa.

[10] En particular, las reflejadas en el Tratado de Lisboa: artículo 42.7, cuando un Estado miembro sea objeto de una agresión armada;  artículo 43, incluida la lucha contra el terrorismo; y la Cláusula de Solidaridad, entre otras.

[11] Libro Blanco de la Defensa, Ministerio de Defensa, 2000, p. 61.

[12] Revisión Estratégica de la Defensa, Ministerio de Defensa, Secretaría General Técnica, Madrid, 2003. p. 55

[13] El Libro Blanco se refería a intereses nacionales en el ámbito de la Política de Defensa y señalaba que los intereses nacionales de seguridad son los fines que debe alcanzar la Política de Defensa, “pero su definición es amplia y genérica, pues no es posible prever todos los posibles escenarios que pudieran presentarse”, pp. 56-58

[14] RED, op. citada, pp. 129-125.

[15] Sobre la aplicación del artículo 5 del Tratado de Washington y sus consecuencias, véase la obra de Pere Vilanova y Josep Baqués (coords.). Crisis del vínculo transatlántico, coyuntural o estructural. IUGM/UNED, Madrid, 2005.

[16] Disponible en: https://www.boe.es/buscar/pdf/2005/BOE-A-2005-18933-consolidado.pdf

[17] Hasta 2005, se denominó Junta de Defensa Nacional.

[18] Estrategia Española de Seguridad, Presidencia de Gobierno, Madrid, 2011. Disponible en: http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/c06cac0047612e998806cb6dc6329423/EstrategiaEspanolaDeSeguridad.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=c06cac0047612e998806cb6dc6329423

[19] Un Foro Social sería el órgano consultivo previsto para tal fin. EES11, op. citada, p. 84.

[20] EES11, op. citada, p 10.

[21] VVAA: “Los conceptos de seguridad y defensa en  España”, Conceptos de seguridad y defensa de los países iberoamericanos desde la óptica de sus Colegios de Defensa, 2013. Disponible en: http://www.asociacioncolegiosdefensaiberoamericanos.org/acdibero/LibrosReunionesDirectores/LIBRO+XIV+CONFERENCIA+CONCEPTOS+DE+SEGURIDAD+Y+DEFENSA+DE+LOS+PAISES+IBEROAMERICANOS.pdf

[22] Estrategia de Seguridad Nacional, Presidencia de Gobierno 2013, págs. 7 y 56. Disponible en: http://www.lamoncloa.gob.es/documents/seguridad_1406connavegacionfinalaccesiblebpdf.pdf

[23] Op, citada, p. 55.

[24] Véase Miguel Peco Yeste: “Más allá de la intervención militar: ideas para un futuro marco de la Defensa en España, II Congreso ADESyD “Compartiendo (visiones de) seguridad”, mayo de 2016. Disponible en: http://www.adesyd.es/destacados/documentos/ACTAS%20II%20CONGRESO%20ADESyD%207%20de%20junio%20de%202016.pdf

[25] El art. 5.2.a) define por “acción exterior” el conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones Públicas y los organismos y entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias, de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior.

[26] Estrategia de Acción Exterior, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Madrid, octubre de 2013, p. 47.

[27] Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional. BOE Núm. 233, de 29 de septiembre de 2015. Art. 3. Sobre este tema, hay un interesante debate sobre la interpretación de este artículo, pues determinados autores defienden que la Seguridad Nacional no debe entenderse como la acción del Estado dirigida a garantizar la defensa de España, sino más bien es la Defensa Nacional la que contribuye a garantizar la Seguridad Nacional.

[28] Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, art. 9.

[29] Estrategia de Seguridad Nacional 2017. Un proyecto compartido de todos y para todos. Presidencia del Gobierno, Madrid, diciembre 2017. Capítulo 1. Introducción, pp. 14 y 15. http://www.dsn.gob.es/sites/dsn/files/Estrategia_de_Seguridad_Nacional_ESN%20Final.pdf

[30] ESN17. Capítulo 5. Objetivos generales y líneas de acción de la Seguridad Nacional, p. 61.

[31] ADESyD organizó un almuerzo de trabajo en el CESEDEN el 25 de abril de 2017, del que resultó un texto escrito remitido a al Departamento de Seguridad Nacional para su consideración. Disponible en: http://www.adesyd.es/actividades/documentos/AlmuAdes/Asistentes_al_Almuerzo_ADESyD_en_el_CESEDEN_25_de_abril.pdf

[32] María Angustias Caracuel Raya: “La Paz, la Seguridad y la Defensa, una responsabilidad ciudadana”, Revista Atenea, nº 45, 2013. http://www.adesyd.es/prensa/articulos/MCR_Atenea_Una%20Responsabilidad%20Ciudadana.pdf

[33] La Política de Defensa determina los objetivos de la Defensa Nacional y los recursos y acciones necesarias para obtenerlos. Estos objetivos se definen en la Directiva de Defensa Nacional, que constituye la base del Planeamiento de la Defensa Nacional y de la Defensa Militar. Disponible en: http://www.defensa.gob.es/defensa/politicadefensa/

[34] FELIU ORTEGA, L. “La confusa terminología de la seguridad y la defensa”, Documento de Opinión, IEEE, 25 de enero de 2012.

[35] Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional. Boletín Oficial del Estado núm. 276, de 18 de noviembre de 2005. Art. 2.

[36] ARTEAGA, F. y FOJON, E., op. citada, p. 364.

[37] MARSAL MUNTALA, J. (2007). Programas y realizaciones: los Partidos Políticos y la Defensa Nacional. En SEPULVEDA, I. y ALDA, S. (Eds.), Fuerzas Armadas y políticas de Defensa: transición y modernización, Vol. I, Madrid, IUGM/UNED, p. 171.

[38]Su desarrollo implica, entre otros aspectos, la definición de objetivos, el establecimiento de prioridades, la asignación de recursos y la ejecución de las actividades necesarias para conseguir las capacidades militares exigibles a las Fuerzas Armadas. Véase Orden Ministerial 60/2015, de 3 de diciembre, por la que se regula el proceso de Planeamiento de la Defensa. Boletín Oficial del Ministerio de Defensa núm. 240, de 10 de diciembre de 2015.

[39] Op. citada, art. 3.

[40] Informe del Centro de Investigaciones Sociológicas. “Defensa Nacional y Fuerzas Armadas”, diciembre 2015, Secretaría General Técnica, Ministerio de Defensa, febrero 2016.

[41] AZNAR FDEZ.-MONTESINOS, F., BERENGUER, J.F., DIEZ ALCALDE, J. y LABORIE IGLESIAS, M. (2013). Los conceptos de seguridad y defensa de España. En Conceptos de Seguridad y Defensa de los países Iberoamericanos. CENTRO DE ALTOS ESTUDIOS NACIONALES, COLEGIO DE DEFENSA DE URUGUAY, Montevideo, p. 309.

[42] PENA, J.A. (2015). Políticas Públicas de Defensa. En JORDAN, J. (coord.), Manual de Estudios Estratégicos y de Seguridad, Madrid, Plaza y Valdés, p. 241.

[43] SEPULVEDA, I. (2015). Diseño de Políticas de Defensa. Conferencia impartida en el Segundo Simposio Internacional de Seguridad y Defensa. Lima (Perú). Escuela Superior de Guerra Naval-MARINA DEL PERU.

[44] MARSAL MUNTALA, J., op. citada, p. 167.

[45] MARSAL MUNTALA, J. (2007). Consenso, operaciones de paz y cooperación cívico-militar. En SANTAMARIA DEL POZO, J. (Dir.), La cooperación entre lo civil y lo militar. Madrid, IUGM/UNED, p. 22.

[46] ORTEGA MARTÍN, J., (2008). La transformación de los ejércitos españoles (1975-2008), Madrid, UNED/IUGM, p. 106.

[47] Se ha criticado que el concepto de “política militar” origina confusión con el de “política de Defensa”, ya desde la LO 1/80 y que se mantiene en la LO 5/2005. Véase ARTEAGA, F. (2007). Las leyes de la Defensa Nacional desde una perspectiva funcional. En SEPULVEDA, I. y ALDA, S. (eds.), Fuerzas Armadas y políticas de Defensa: transición y modernización, vol. I Madrid, UNED, pp.187-188.

[48] A este respecto, los Ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación y Defensa tienen una estructura informal de coordinación: el “Sanedrín”, para poner en común y establecer pautas de acción en asuntos de interés común relativos a la política de seguridad y defensa. Véase ARTEAGA, F. y FOJON, E. (2007), op. citada, p. 322.

[49] Sobre el desarrollo del modelo estratégico español, véase ARGUMOSA PILA, Jesús: “La Estrategia Militar Española: una apuesta por el futuro”, Revista Ejército nº 767, marzo de 2005, pps. 12-20. https://publicaciones.defensa.gob.es/media/downloadable/files/links/R/E/REVISTAS_PDF2077.pdf

[50] El Estado Mayor de la Defensa publica el Concepto de Empleo de las Fuerzas Armadas (CEFAS), 10 de marzo de 2017. Disponible en: http://www.emad.mde.es/Galerias/home/files/170306-cefas-DEFINITIVO.pdf

[51] Como señala la Orden Ministerial 60/2015, de 3 de diciembre, por la que se regula el proceso de Planeamiento de la Defensa, el CEFAS es el marco para el Planeamiento Militar con objeto de garantizar unas Fuerzas Armadas eficaces y sostenibles, y sirve de referencia para la definición del Objetivo de Fuerza a Largo Plazo a fin de orientar el diseño de las FAS.

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