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Ceuta, Melilla y el paraguas de la OTAN

Global Strategy Report 16/2020

Resumen: El grado de cobertura de las ciudades españolas de Ceuta y Melilla por parte de la Alianza Atlántica no puede contemplarse tan solo desde la literalidad del texto del Tratado de Washington. Desde su promulgación, en 1949, hasta nuestros días, la OTAN ha evolucionado notablemente, adaptándose a cada nueva realidad estratégica de acuerdo con la voluntad política de los Estados miembros. La aprobación en el año 2010 del vigente Concepto Estratégico de la Alianza supuso una redefinición del concepto de defensa colectiva que desde ese momento contempla tanto cualquier amenaza de agresión como los desafíos emergentes de seguridad, allí donde amenacen la seguridad fundamental de un aliado o de la Alianza en su conjunto. El Concepto Estratégico de 2010, junto a las declaraciones finales de las cumbres de Gales, en 2014, de Varsovia, en 2016, de Bruselas, en 2018, y de la reunión de líderes de la OTAN en Londres en 2019, representan la expresión de la voluntad política de los aliados y contribuyen a clarificar la situación actual de Ceuta y Melilla en el seno de la Alianza Atlántica.

Introducción

La situación derivada de las escalas de buques de la Marina de la Federación de Rusia en Ceuta, fue motivo hace pocos años de una serie de declaraciones tanto en el seno de la Alianza Atlántica[1] como por parte de algunos políticos de la Unión Europea, miembros del Gobierno británico y distintos medios de comunicación. Estas escalas de buques rusos, destinadas al descanso de las dotaciones y al aprovisionamiento de víveres y combustible, venían produciéndose con normalidad, alcanzando un total de 60 buques[2] entre los años 2011 y 2016. La preocupación mostrada ante la posibilidad de que el destino final de las unidades navales rusas fuera el frente sirio llevó a la cancelación de la escala prevista en octubre de 2016; escalas que fueron reanudadas en noviembre de 2018.

Una consecuencia de este asunto, a mi entender más interesante, fue la publicación de algunos artículos y diversos comentarios en los medios de comunicación sobre el grado de protección de las ciudades autónomas españolas de Ceuta y Melilla en el seno de la Alianza Atlántica. De hacer caso a la mayor parte de las opiniones expresadas la respuesta sería negativa: Ceuta y Melilla no se encuentran bajo el paraguas protector de la OTAN.

En el nivel estratégico no abundan las respuestas tajantes y categóricas ya que los asuntos presentan una gran complejidad asociada a diversos factores que a menudo acaban determinando los procesos de decisión de alto nivel; es decir, en la esfera de la estrategia superior lo que cuenta realmente es la voluntad política.

Antes de entrar en materia con la situación del paraguas de la OTAN en relación a Ceuta y Melilla quisiera hacer dos breves comentarios. El primero es para recordar que Ceuta es española desde 1580 y Melilla lo es desde 1497. Ambas ciudades autónomas son plena y constitucionalmente parte del territorio español. Según el artículo primero de sus Estatutos de Autonomía[3] son “…parte integrante de la nación española”.

El segundo es para mencionar un asunto de más enjundia y de difícil respuesta. ¿Pudo haberse negociado incluir en el Instrumento de Adhesión del Reino de España al Tratado de Washington en 1982 un protocolo con una mención explícita a la cobertura completa de todo el territorio nacional, incluyendo por tanto a Ceuta y Melilla, tal y como se hizo cuando Turquía ingresó en la OTAN, o antes en el caso de Argelia[4], incluida en el Tratado fundacional como parte del territorio de Francia? La pregunta es sin duda legítima y relevante, pero la realidad es que no fue así, y el análisis de las razones, ciertamente complejas, es algo que queda fuera de nuestro estudio[5].

Para responder con rigor a la pregunta ¿están Ceuta y Melilla protegidas por la OTAN?, hace falta, a mi juicio, analizar tres asuntos clave: en primer lugar la realidad jurídica del veterano Tratado de Washington, firmado el 4 de abril de 1949; en segundo término, la evolución y la adaptación de la Alianza, y por último, la expresión de la voluntad política de los aliados, con especial mención al punto de inflexión que supuso la promulgación del vigente Concepto Estratégico de la Alianza Atlántica, en adelante CE 2010.

La realidad jurídica del Tratado de Washington

Al examinar el caso de Ceuta y Melilla conviene presentar algunas reflexiones sobre la naturaleza de la OTAN. Aunque la realidad jurídica de la organización descansa en su acuerdo fundacional, el Tratado de Washington de 1949, la Alianza Atlántica lleva largos años en continua transformación. Gran parte de su éxito radica en su simplicidad, firmemente anclada en el compromiso de la seguridad colectiva entre los Estados miembros, la esencia del Tratado de Washington, que suele expresarse popularmente afirmando que “un ataque contra un aliado será considerado un ataque contra todos”.

El resto del texto fundacional se ha renovado o modernizado por la vía de los hechos, algo lógico porque el escenario político y estratégico de 1949 bien poco tiene que ver con el actual. De hecho, el mundo del año 2020 es bien diferente al de 2010, cuando se promulgó el CE 2010, en la Cumbre de Lisboa[6]. La partitura sigue siendo la misma pero la interpretación política es distinta. Los tratados internacionales son la expresión jurídica de la voluntad política de los Estados soberanos que los suscriben, y su evolución no es algo excepcional[7].

Siempre ha sido así; los acuerdos internacionales están sujetos al análisis de los Estados signatarios, son como seres vivos y si no se adaptan pueden acabar perdiendo su relevancia. Creo que bastará con dos ejemplos. Si durante la Guerra Fría alguien hubiese pronosticado que la mayor operación de combate de la OTAN tendría lugar en Afganistán habría sido considerado un excéntrico o un provocador en el singular lenguaje diplomático: un loco en román paladino. Asimismo, es fácil comprobar que la opinión bastante extendida entre los líderes políticos y los analistas especializados consideraba hace no demasiados años que las “operaciones fuera de área” no tenían fácil acomodo en el articulado del Tratado de Washington.

¿Qué dice exactamente el Acuerdo fundacional de la OTAN? Según el Instrumento de Adhesión del Reino de España al Tratado del Atlántico Norte[8], los artículos 5 y 6, tras los Protocolos de Adhesión de Grecia y Turquía y de la República Federal de Alemania, quedan de la forma siguiente:

Artículo 5

Las Partes convienen en que un ataque armado contra una o contra varias de ellas, acaecido en Europa o en América del Norte, se considerará como un ataque dirigido contra todas ellas y en consecuencia acuerdan que si tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de legítima defensa individual o colectiva, reconocido por el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, asistirá a la Parte o Partes así atacadas, adoptando seguidamente, individualmente y de acuerdo con las otras Partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada para restablecer y mantener la seguridad en la región del Atlántico Norte.

Todo ataque armado de esta naturaleza y toda medida adoptada en consecuencia se pondrán inmediatamente en conocimiento del Consejo de Seguridad. Estas medidas cesarán cuando el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para restablecer y mantener la paz y la seguridad internacionales.

Artículo 6

A efectos del artículo 5 se considera ataque armado contra una o varias de las Partes un ataque armado:

i) Contra el territorio de cualquiera de las Partes en Europa o en América del Norte, contra los departamentos franceses de Argelia, contra el territorio de Turquía o contra las islas bajo jurisdicción de cualquiera de las Partes en la región del Atlántico Norte al Norte del Trópico de Cáncer.

ii) Contra las fuerzas, buques o aeronaves de cualquiera de las Partes que están en dichos territorios o sobre ellos, o en cualquiera otra región de Europa en la que estuviesen estacionadas fuerzas de ocupación de cualquiera de las Partes en la fecha en que el Tratado entró en vigor, o en el mar Mediterráneo o en la región del Atlántico Norte al Norte del Trópico de Cáncer.

En lo que concierne a la cláusula de defensa colectiva en los casos de Ceuta y Melilla, si nos atenemos a la literalidad del articulado del Tratado de Washington, la respuesta a nuestra pregunta sería negativa. Conviene recordar que en puridad tampoco estaría incluido, por ejemplo, el estado de Hawái, territorio de los Estados Unidos de América, ya que se incorporó a la Unión en agosto de 1959.

España sí contaría con la importante cobertura política que proporciona el artículo 4 del Tratado fundacional: “Las Partes se consultarán cuando, a juicio de cualquiera de ellas, la integridad territorial, la independencia política o la seguridad o cualquiera de las Partes fuere amenazada”. Asimismo, estarían cubiertas, según el artículo 6 del Tratado de Washington, las fuerzas, los buques y las aeronaves de las FF.AA. españolas “en el mar Mediterráneo o en la región del Atlántico Norte al Norte del Trópico de Cáncer”.

También es importante tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 3 del Tratado de Washington. Cada uno debe defenderse a sí mismo y estar en disposición de defender a los demás. Es lo que viene a decir[9] este artículo que menciona el “esfuerzo propio y la ayuda mutua” y la “capacidad individual y colectiva”, aspectos que representan factores políticos de peso. Aunque aún es pronto para saber su verdadero alcance, el impacto económico a escala global de la terrible pandemia del coronavirus, podría acabar afectando a la materialización de los compromisos alcanzados en la Cumbre de Gales. El pasado 19 de marzo, durante la presentación virtual del Informe anual 2019, el secretario general de la OTAN afirmó: “La crisis del coronavirus tendrá severas consecuencias económicas. A corto plazo, no solamente para la economía global, también para los presupuestos de los gobiernos. Cuando pensamos en los efectos a largo plazo, es demasiado pronto para decir algo con certeza”[10].

Nuestra Estrategia de Seguridad Nacional 2017, aprobada por el Gobierno el 1 de diciembre de 2017, al detallar los objetivos propios del ámbito Defensa Nacional dice lo siguiente: “Asegurar la defensa de la soberanía e integridad de España y la protección de la población y el territorio frente a cualquier conflicto o amenaza proveniente del ámbito exterior, de forma autónoma o junto a socios y aliados”; y entre las líneas de acción estratégicas para contribuir a su consecución señala: “Mejorar la capacidad de defensa autónoma para ejercer una disuasión efectiva frente a cualquier amenaza exterior”[11].

La evolución y adaptación de la Alianza Atlántica

Los estudiosos[12] señalan varias etapas en la historia de la OTAN desde su fundación en 1949. Tras su exitoso y conocido papel en la Guerra Fría y el período de consolidación en Europa entre 1989 y 2001 que constituyeron las dos primeras fases, el desplome de las Torres Gemelas en Nueva York inició un tercer estadio caracterizado por el predominio de los desafíos globales y la necesidad de hacer frente a una creciente incertidumbre e inestabilidad; la anexión rusa de Crimea, la aparición de la insurgencia terrorista a escala global y el vigor emergente del poder global de China configuran una cuarta fase en la que se encuentra inmersa la organización y que ha supuesto en cierto sentido el regreso a la primacía de la defensa colectiva en un mundo dominado por la competición estratégica entre las grandes potencias.

La necesidad de luchar contra los desafíos globales se tradujo en que la OTAN dejó de ser una organización centrada necesariamente en Europa. Desde entonces, la seguridad ya no presenta un enfoque geográfico, sino utilitario. Lo anterior significa que los problemas de seguridad han de ser resueltos cuando y donde aparezcan. Esta orientación, conocida como de 360º, descansa en tres pilares principales: Disuasión y Defensa; Proyección de la Estabilidad, y Modernización[13].

La OTAN ha evolucionado en gran medida a través de decisiones ad hoc, incluso con ciertas dosis de necesaria improvisación ante acontecimientos inesperados, con la mente siempre puesta en el objetivo estratégico esencial de los aliados que consiste en garantizar plenamente su seguridad. Aunque pueda resultar chocante, la realidad política es que la Alianza Atlántica es una organización que está reinventándose y aprendiendo continuamente. Como ya se ha apuntado, la OTAN de 1949 tiene poco que ver con la actual; la rigidez conceptual ha sido sustituida por un marcado pragmatismo estratégico. Sirvan como muestra los dos ejemplos siguientes.

En primer lugar, en el CE 2010 se dice textualmente “…queremos ver una verdadera relación estratégica entre la OTAN y Rusia…”. Basta leer las declaraciones finales de las últimas cumbres para ver el completo cambio de opinión de la Alianza Atlántica en relación a la Federación de Rusia tras la anexión de Crimea.

Por otra parte, la respuesta aliada ante la creciente amenaza y peligrosidad de los ataques cibernéticos en nuestros días, un asunto que en 1949 no podía ni siquiera imaginarse. Tras los serios ciberataques globales que tuvieron lugar en junio de 2017, el secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, afirmó que «un ciberataque puede activar el artículo 5», relativo a la defensa colectiva aliada[14]. En el año 2014, en el apartado 72 de la declaración final de la Cumbre de Gales[15] se decía: “La decisión sobre si un ciberataque puede desembocar en la invocación del artículo 5 será tomada caso por caso por el Consejo Atlántico”. Es decir, la ciberdefensa[16] forma ya parte de la defensa colectiva. Puede argumentarse que considerar un ciberataque como un “ataque armado” tiene difícil encaje literal en el Tratado fundacional, pero la realidad es que todos los aliados afirman que puede representar una amenaza fundamental y el consenso alcanzado es otorgarle en caso necesario la misma consideración que “un ataque armado”. Todo lo demás es sencillamente accesorio.

Estas dos realidades ponen de manifiesto que, en el devenir de la Alianza Atlántica, el pragmatismo político y la trasformación estratégica han contribuido a garantizar la seguridad y los intereses nacionales de los Estados miembros. Contra viento y marea, la OTAN ha demostrado una capacidad de adaptación sorprendente, sencillamente porque esto es lo que ha convenido en mayor o menor medida a todos y cada uno de los aliados.

 Otra evidencia más reciente de la evolución y renovación de la organización son dos cuestiones que aparecen en la declaración final de la reunión de los jefes de Estado y de Gobierno de la Alianza Atlántica celebrada los días 3 y 4 del pasado diciembre en Londres[17]. En primer lugar, se menciona por primera vez en una comunicación oficial las “oportunidades y desafíos” que representa el poder emergente de China, y, por otra parte, se constata el reconocimiento de que “es preciso fortalecer la dimensión política de la Alianza, incluidas las consultas”, encargándose a un grupo de expertos relevantes llevar a cabo una reflexión sobre este asunto.

Llegados a este punto, podemos alegar que la respuesta a nuestra pregunta inicial no debería atenerse exclusivamente a la literalidad del Tratado de Washington, es preciso tener en cuenta la evolución y adaptación de la OTAN que ha sido políticamente amplia y estratégicamente significativa.

La expresión de la voluntad política de la Alianza Atlántica

Llama la atención que hasta la publicación del CE 2010 son escasas las referencias nacionales a una posible cobertura de Ceuta y Melilla por parte de la Alianza Atlántica. En una entrevista, en 1999, el teniente general Juan Narro, comandante del Mando Subregional Conjunto del Suroeste de la OTAN en Madrid, al ser preguntado sobre el paraguas de la Alianza Atlántica en relación a Ceuta y Melilla, afirmó «… en una crisis se producen consultas y yo creo que hay un cierto amparo»[18]

Muy posiblemente esto fue así porque hasta la aprobación del CE 2010 la situación no experimentó un cambio significativo en el plano estratégico. El CE 2010 contiene dos aspectos clave en relación al asunto que estamos tratando. En el CE 2010 se establecen las tres misiones esenciales de la Alianza y al hablar de la defensa colectiva, se afirma que ”la OTAN disuadirá y se defenderá contra cualquier amenaza de agresión, y contra los desafíos emergentes de seguridad allí donde amenacen la seguridad fundamental de un aliado o de la Alianza como un todo”. La conjunción y en medio de la frase reviste gran importancia ya que hasta ese momento defensa colectiva y artículo 5 venían a ser básicamente lo mismo. A partir de la promulgación del CE 2010 la defensa colectiva incluye tanto las amenazas de agresión como los desafíos emergentes de seguridad que supongan una amenaza esencial para un aliado o para todos. Por otro lado, el CE 2010 establece asimismo que “la principal responsabilidad de la Alianza Atlántica es proteger y defender nuestro territorio y nuestras poblaciones contra un ataque, según lo dispuesto en el Artículo 5 del Tratado de Washington”[19].

Tras la promulgación del CE 2010 ya aparecen una serie de testimonios en el ámbito nacional que contribuyen a clarificar el grado de protección de Ceuta y Melilla bajo el paraguas de la OTAN. Al respecto he seleccionado cuatro ejemplos:

La mención al CE 2010, estuvo en la base del rechazo de los grupos parlamentarios Socialista y Popular a la proposición no de ley presentada por el grupo parlamentario de Unión Progreso y Democracia el 20 de junio de 2012 sobre protección de la OTAN a toda la población y a todo el territorio español. El Grupo Parlamentario Socialista argumentó lo siguiente[20]: «Esos son los objetivos prioritarios de la OTAN, que son también objetivos y amenazas transfronterizas y que han llevado a la OTAN a superar los límites estrictos de los artículos 5 y 6 del Tratado». En la respuesta[21] del Grupo Parlamentario Popular a la citada proposición no de ley puede leerse: «La OTAN actuará cuando existan amenazas a la seguridad fundamental de los aliados, de su estabilidad, de su defensa, en cualquier parte integrante del territorio español (…) Por eso mismo, está incluyendo -ahora sí- implícitamente a Ceuta y Melilla, ya que son territorio español».

Con fecha 30 de agosto de 2012, el Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia, a instancia de su diputada Irene Lozano, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 185 y siguientes, del vigente Reglamento del Congreso de los Diputados, presentó, entre otras, la siguiente pregunta[22] para respuesta escrita al Gobierno: ¿Tiene previsto solicitar la protección y defensa de la OTAN de las poblaciones de todo el territorio español, con cita expresa a Ceuta y Melilla? La respuesta a esta pregunta es especialmente relevante y fue textualmente la siguiente:

Es conveniente recordar que el nuevo Concepto Estratégico (CE) de la OTAN, aprobado en Lisboa en 2010, contiene como una de sus novedades más importantes la expansión del ámbito de actuación de la OTAN al describir el primero de los Cometidos Fundamentales de la Alianza –la Defensa Colectiva– señalando que «La OTAN disuadirá y se defenderá contra cualquier amenaza de agresión, y contra los riesgos emergentes allá donde pongan en cuestión a la seguridad fundamental ya sea de los aliados individualmente o de la Alianza como un todo». Ese explícito reconocimiento de la ausencia de límites viene corroborado por la eliminación total de las referencias al artículo 6 en el nuevo Concepto Estratégico, mientras que el concepto estratégico del año 1999 sí las recogía.

Por tanto, puede considerarse que la actuación de la OTAN se expande a cualquier lugar del globo donde estén amenazados los intereses vitales de los aliados. La OTAN actuará cuando existan amenazas a la seguridad fundamental de los aliados, y la estabilidad y defensa de cualquier parte integrante del territorio español. Dentro de la responsabilidad de la Alianza de defender colectivamente nuestro territorio contra cualquier ataque, está incluyendo implícitamente a Ceuta y Melilla, ya que son territorio español.[23]

En octubre del 2012, el entonces ministro de Exteriores y de Cooperación, José Manuel García-Margallo Marfil, declaró[24] en una comparecencia en el Congreso de los Diputados que “En el tema de Ceuta y Melilla, no es verdad que Ceuta y Melilla no estén cubiertas por el Tratado de Washington. No están cubiertas por el artículo 5 y el artículo 6, pero sí por el resto de los artículos (…) insisto, están cubiertas por el 3 y el 4”. En la misma comparecencia, García-Margallo también señaló sobre la cobertura OTAN de Ceuta y Melilla: “Sí están cubiertas con el Tratado de Washington, no están cubiertas en cuanto el ataque a esa parte del territorio español se considere automáticamente una respuesta. Están cubiertas, aunque no se corresponda automáticamente”[25].

En noviembre de 2016, Ángel Ballesteros, miembro del Instituto de Estudios Ceutíes y autor del libro Estudio diplomático sobre Ceuta y Melilla, escribía lo siguiente: «Sin embargo, procede apresurarse a subrayar, centrándolo en sus justos términos, que el tema de la no cobertura explícita de los territorios españoles norteafricanos no debería de llevarnos muy lejos, no debería de hiperbolizarse, de tergiversarse, puesto que el actual concepto de estrategia de la organización atlántica sí los cubre implícitamente, en base al principio de solidaridad entre los miembros, a través de las intervenciones fuera de zona»[26].

Si como hemos anunciado el factor más importante es la voluntad política de los aliados, también hay que tener en cuenta que, en el caso concreto de la Alianza Atlántica, esta se expresa periódicamente a través de las declaraciones finales de las cumbres de los jefes de Estado y de Gobierno.

En la declaración final de la Cumbre de Gales, de septiembre de 2014, puede leerse la misma frase que en el CE 2010: “La mayor responsabilidad de la Alianza es proteger y defender nuestro territorio y nuestras poblaciones contra un ataque, según lo dispuesto en el Artículo 5 del Tratado de Washington”.

La declaración final de la Cumbre de Varsovia de julio de 2016 reitera[27] lo afirmado en el CE 2010 y en la declaración final de la Cumbre de Gales sobre la principal responsabilidad de la OTAN, y asimismo señala[28]: “La disuasión y la defensa están en el corazón de la misión y propósito de la Alianza, como los medios fundamentales para prevenir los conflictos, proteger los territorios aliados y sus poblaciones…”.

La declaración final de la Cumbre de Bruselas de julio de 2018 dice lo mismo sobre la principal responsabilidad de la OTAN y añade: “Nadie debe dudar de la resolución de la Alianza si la seguridad de uno de sus miembros fuese amenazada. Enfrentados a un altamente diverso, complejo y exigente escenario de seguridad internacional, la OTAN está comprometida a mantener el amplio rango de capacidades necesarias para disuadir y defenderse contra cualquier amenaza a la seguridad de nuestras poblaciones, allí donde se produzca”[29].

La escueta declaración final de la reunión de líderes OTAN de Londres de diciembre de 2019 señala: “La OTAN garantiza la seguridad de nuestro territorio y nuestros 1.000 millones de ciudadanos…”[30].

Sobre la base de todo lo anterior, parece razonable considerar que de acuerdo con el CE 2010, las declaraciones finales de las cumbres de Gales, Varsovia y Bruselas y la declaración de Londres, una amenaza a la seguridad de un territorio español o la población española podría desencadenar la invocación de la defensa colectiva aliada.

Diversos analistas estiman que la situación ideal consistiría en una modificación del Tratado de Washington. Pretender conseguir en la actualidad el imprescindible consenso de los aliados[31] para cambiar el texto del Tratado de Washington, incluyendo expresamente a Ceuta y Melilla, sería algo complejo y de una gran dificultad política. A día de hoy, es harto improbable que la cobertura explícita de Ceuta y Melilla bajo la protección de la OTAN sea objeto de un debate abierto de alto nivel. Como ya hemos señalado anteriormente, en la Alianza Atlántica lo verdaderamente importante y decisivo es la voluntad política de los Estados miembros y la misma ha sido expresada públicamente y en diversas ocasiones por sus máximos líderes.

Conclusiones

Si nos atenemos a la literalidad del articulado del Tratado de Washington, Ceuta y Melilla no se encuentran cubiertas por el paraguas protector de la OTAN. Sin embargo, la situación actual de las ciudades españolas de Ceuta y Melilla en el seno de la Alianza Atlántica no debería considerarse solamente desde la literalidad del texto del Tratado de Washington, también debe tenerse en cuenta la evolución y adaptación de la Alianza Atlántica y la voluntad política expresada mediante las declaraciones oficiales de los jefes de Estado y de Gobierno aliados.

Tras la promulgación del CE 2010, la defensa colectiva incluye cualquier amenaza de agresión y los desafíos emergentes de seguridad allí donde amenacen la seguridad fundamental de un aliado o de la Alianza en su conjunto.

Tanto en el CE 2010, como en las declaraciones finales de las cumbres de Gales, Varsovia y Bruselas y en la de la reunión de líderes aliados de Londres, se establece que la mayor responsabilidad de la Alianza Atlántica es la defensa del territorio y la población de los Estados miembros. La habitual frase “…según lo dispuesto en el Artículo 5 del Tratado de Washington”, no puede modificar el hecho de que Ceuta y Melilla pertenecen constitucionalmente a un Estado miembro de la Alianza Atlántica.

En definitiva, en base a lo declarado oficialmente por los jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros de la OTAN, reconociendo que todo depende de la voluntad política de los aliados, no parece irracional concluir que Ceuta y Melilla estarían implícitamente cubiertas por el paraguas protector de la Alianza Atlántica.

Aunque tanto el optimismo como el pesimismo no tienen necesariamente mucho que ver con el pensamiento estratégico, soy consciente de que algunos podrían considerar optimista esta conclusión. Al respecto, solo puedo recordar una conocida frase de Winston Churchill: «Soy optimista. No parece de mucha utilidad ser cualquier otra cosa».


[1] En una conferencia de prensa celebrada el 25 de octubre de 2016, el secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, afirmó: “…la preocupación es que el grupo de combate del Kuznetsov, pueda ser usado como plataforma para llevar a cabo ataques aéreos contra la población civil de Alepo”.

[2] Datos de la Autoridad Portuaria de Ceuta. Ver, MAÍZ SANZ, Julio: “Ceuta: Puerto referente para la Armada Rusa”, Defensa.com, 19 de octubre de 2016, http://www.defensa.com/espana/ceuta-puerto-referente-para-armada-rusa.

[3] Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, Estatuto de Autonomía de Ceuta, https://www.boe.es/buscar/pdf/1995/BOE-A-1995-6358-consolidado.pdf y Ley Orgánica 2/1995, de 13 de marzo, Estatuto de Autonomía de Melilla, https://www.boe.es/buscar/pdf/1995/BOE-A-1995-6359-consolidado.pdf.

[4] En enero de 1963, el Consejo Atlántico determinó que las cláusulas del Tratado de Washington que pudieran afectar a los antiguos Departamentos franceses de Argelia dejaron de tener efecto desde el 3 de julio de 1962.

[5] Como muestra de la complejidad estratégica y política del asunto, ver DE SALAS LÓPEZ, Fernando, “El proceso de integración de España en la OTAN”, Revista de Estudios Internacionales Vol. 3. Núm.1. Enero-marzo 1982, páginas 137-172.

[6] La Cumbre de Lisboa tuvo lugar los días 19 y 20 de noviembre de 2010. El texto del Concepto Estratégico está disponible en http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_82705.htm.

[7] Nuestro Código Civil, artículo 3. 1, dice: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas”. 

[8] Publicado en el Boletín Oficial del Estado, núm. 129, de 31 de mayo de 1982.

[9] Artículo 3 del Tratado de Washington: “A fin de lograr más eficazmente la realización de los fines del presente Tratado, las Partes, actuando individual y conjuntamente de manera continua y efectiva, mediante el esfuerzo propio y la ayuda mutua, mantendrán y acrecerán su capacidad individual y colectiva de resistencia al ataque armado”.

[10] AITORO, Jill: “NATO points to ‘severe consequences’ on global budgets from coronavirus crisis”, DefenseNews,March 20, 2020, https://www.defensenews.com/global/europe/2020/03/19/nato-points-to-severe-consequences-on-global-budgets-from-coronavirus-crisis/

[11] Estrategia de Seguridad Nacional 2017, páginas 90 y 91. Gobierno de España. Presidencia del Gobierno. http://www.dsn.gob.es/sites/dsn/files/Estrategia_Seguriad_Nacional_2017.pdf.

[12] KAMP, Karl-Heinz: “NATO’s coming existential challenge”, NATO Defense College, Policy Brief, No. 6 – March 2019, http://www.ndc.nato.int/news/news.php?icode=1281.

[13] MARTÍNEZ NÚÑEZ, Juan F.: “Los nuevos desafíos de la Alianza Atlántica”, Revista Española de Defensa, febrero de 2018, p. 23. https://www.defensa.gob.es/Galerias/gabinete/red/2018/red-347-segenpol.pdf.

[14] Conferencia de prensa del secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, previa a la reunión de ministros de Defensa de la Alianza Atlántica, 28 de junio de 2017, http://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_145415.htm.

[15] Declaración final de la Cumbre de Gales, 5 de septiembre de 2014, disponible en http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112964.htm.

[16] En el apartado 70 de la declaración final de la Cumbre de Varsovia, 9 de julio de 2016, además de reafirmar lo decidido en la Cumbre de Gales, se reconoce el ciberespacio como un dominio operacional en el que la OTAN debe defenderse igual que en los dominios terrestre, marítimo o aéreo. Disponible en http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm.

[17] London Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in London 3-4 December 2019, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_171584.htm.

[18] GONZÁLEZ, Miguel, «Tenemos que ser expertos en el Magreb», El País, 30 de septiembre de 1999, https://elpais.com/diario/1999/09/30/espana/938642419_850215.html.

[19] Concepto Estratégico de la OTAN 2010, apartado 16. Disponible en http://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_82705.htm.

[20] Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, X Legislatura, Comisión de Defensa, núm. 130, 20 de junio de 2012, página 5.

[21] Ibidem, página 6.

[22] Fecha Registro: 30/08/2012. Número de registro: 26395. Número de referencia 528.

[23] Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie D, Núm. 178, 15 de noviembre de 2012, página 224. http://www.congreso.es/public_oficiales/L10/CONG/BOCG/D/BOCG-10-D-178.PDF

[24] Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, X Legislatura, Comisión de Exteriores, núm. 192, 11 de octubre de 2012, página 16.

[25] Ibidem, página 23.

[26] BALLESTEROS Ángel, «Ceuta, Melilla y la OTAN», El Faro de Ceuta, 13 de noviembre de 2016, https://elfarodeceuta.es/2016/11/13/ceuta-melilla-la-otan/.

[27] Declaración final de la Cumbre de Varsovia, 9 de julio de 2016, apartado 6, disponible en http://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_133169.htm.

[28] Ibidem, apartado 32.

[29] Declaración final de la Cumbre de Bruselas, 11 de julio de 2018, apartado 33, disponible en https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_156624.htm.

[30] Declaración final de la reunión de líderes OTAN de Londres, 4 de diciembre de 2019, apartado 1, disponible en https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_171584.htm.

[31] Los aliados han llegado a la treintena una vez completados los procesos nacionales de ratificación del Protocolo de Acceso firmado con Macedonia del Norte en febrero de 2019.

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Francisco Javier Ayuela Azcárate

Coronel de Infantería de Marina (R). Ha sido profesor del Colegio de Defensa de la OTAN en Roma.

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