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CEUTA_ 2019

Ceuta y Melilla: ¿emplea Marruecos estrategias híbridas contra España?

En un documento previo he tratado sobre la escalada en los conflictos en la zona gris donde distingo varias de fases representadas en el siguiente inferior.

El nivel más difícil de detectar es el primero: la configuración [del entorno] con el fin de crear y mantener condiciones que permitan ejercer el poder sobre el rival. La dificulta a la hora de distinguir entre esta fase fronteriza y el blanco de la competencia pacífica se debe a que algunas de las actividades de coerción e influencia empleados en ella también se dan en contextos de política normal entre Estados.

La literatura sobre el conflicto en la zona gris y sobre las estrategias –y amenazas– híbridas se centra mayoritariamente en Rusia, China e Irán. Sin embargo, es lógico que desde una perspectiva española nos preguntemos si existen casos más cercanos a nuestras fronteras. Concretamente, si determinados aspectos de las relaciones entre Marruecos y España se pueden interpretar desde esa perspectiva.

En mi opinión, hay dos episodios históricos encuadrables en la zona gris. El más claro fue la Marcha Verde en 1975, que dentro del proceso de escalada podría situarse en la fase de desestabilización. Otro de carácter más dudoso –por desconocer las verdaderas intenciones de Marruecos– fue la crisis del islote Perejil en julio de 2002 que ya he analizado en un trabajo previo. Atendiendo a los hechos quizás se trató del inicio de una ‘táctica salami’, así como de un tanteo de la voluntad política española, aunque para llegar a una conclusión definitiva haría falta conocer los auténticos motivos de los responsables marroquíes.

Pero, ¿cuál es el diagnóstico en la actualidad?

Desde una perspectiva general, Rabat procura influir sobre la acción exterior española utilizando como palanca el control del flujo migratorio, la cooperación antiterrorista o la ratificación periódica de los acuerdos pesqueros con la Unión Europea. Que esos aspectos relevantes para España sean utilizados por nuestro vecino como herramienta de presión y moneda de cambio resulta compatible con la competencia pacífica (blanco, diferente del conflicto en la zona gris). La paz no es sinónimo de armonía en las relaciones entre Estados.

En ese contexto, la aprobación hace un par de meses por el Parlamento marroquí de un proyecto de ley que amplía su Zona Económica Exclusiva solapándose con la ZEE española de las Islas Canarias, no ha de entenderse necesariamente como una acción agresiva propia del conflicto en la zona gris. Ese tipo de reclamaciones y litigios se ajustan a la normalidad dentro de la competencia pacífica siempre que no vayan seguidos de medidas unilaterales. Como hace sí por ejemplo Pekín con la militarización de islotes artificiales en el Mar del Sur de China.

La cuestión de Ceuta y Melilla

Sin embargo, si en lugar de la perspectiva macro ponemos el foco en la política marroquí respecto a Ceuta y Melilla, la hipótesis sobre la configuración del entorno (primera fase de la escalada) y el empleo de estrategias híbridas cobra sentido.

Primero, porque existe un conflicto latente. Marruecos reclama abiertamente la posesión de ambas ciudades, convirtiéndose así en el único Estado que desafía la integridad del territorio español. Aunque en 1975 fracasaron al tratar de incluir ambas ciudades en el listado de Naciones Unidas de Territorios No Autónomos (pendientes de descolonización), las autoridades marroquíes han seguido manteniendo una actitud revisionista sobre la delimitación de sus fronteras fundacionales. Esta postura también repercute en la delimitación de los espacios marítimos en la zona del Estrecho de Gibraltar pues Marruecos no reconoce las aguas territoriales de Ceuta ni, más al este, las de Melilla y los peñones de soberanía española.

En segundo lugar porque en los últimos años el gobierno marroquí ha protagonizado distintas actuaciones susceptibles de ser interpretadas desde la óptica de lo híbrido. Aquí van los principales ejemplos:

  • En 2007 el gobierno marroquí llamó a consultas a su embajador en Madrid como expresión de “rechazo” a la visita de los reyes de España a Ceuta y Melilla. De manera paralela el monarca marroquí Mohamed VI también condenó y lamentó el viaje de los reyes dentro de las fronteras españolas.
  • En 2010 comenzaron a detectarse pasaportes marroquíes de personas nacidas en Ceuta o Melilla que atribuían a Marruecos la posesión de ambas ciudades. En respuesta, gobierno español ordenó la no aceptación de esos pasaportes por su carácter inválido. Aunque su número fue relativamente reducido, la Embajada española en Rabat pidió a las autoridades marroquíes que esos hechos no se volvieran a repetir.
  • A lo largo de la década de 2010 se ha incrementado sustancialmente–en comparación con la década anterior– el número de inmigrantes que entran de manera irregular en Ceuta y Melilla por vía terrestre o marítima con oscilaciones entre un año y otro.  Es cierto que la diferencia de renta per cápita en la frontera entre España y Marruecos es la segunda más acusada del mundo (después de la de Corea del Norte y del Sur, que está militarizada). De modo que la presión migratoria per se no depende de la voluntad del gobierno marroquí. Sin embargo, el despliegue fronterizo incentivado económicamente por la Unión Europea para controlar el flujo migratorio le dota de una herramienta para ejercer presión por esa vía. Al mismo tiempo, el goteo de noticias en los medios de comunicación relacionadas con las vallas de Ceuta y Melilla y con la saturación de los centros de internamiento de inmigrantes genera una visión ‘problematizada’ de ambas ciudades ante el resto de la sociedad española, que en su mayoría desconoce otros aspectos de la realidad ceutí y melillense.
  • En 2018 las autoridades marroquíes cerraron unilateralmente la frontera comercial entre Melilla y Marruecos acordada en el Tratado Hispano-Marroquí de Fez de 1866 y solicitada de nuevo por el Marruecos recién independizado en 1956. La decisión tiene como finalidad favorecer al puerto de Nador pero se aplicó sin consultar ni informar previamente al gobierno español y está teniendo consecuencias severas sobre la economía de la ciudad.
  • En 2019 el gobierno de Marruecos notificó a sus funcionariosla prohibición de entrar con pasaporte diplomático o privado en Ceuta o Melilla, disuadiéndoles viajar a la Península Ibérica desde ambas ciudades. En diciembre de ese mismo año también negó el paso a Ceuta a los marroquíes con título de viaje otorgado por la Delegación del Gobierno en dicha ciudad.
  • En 2019 la administración marroquí endureció la lucha contra el contrabando que cruzaba las fronteras de Ceuta. Se trata de una medida perfectamente legítima ya que este tipo de ‘comercio atípico’ constituye una competencia desleal y, según se afirma, es utilizado para blanquear dinero procedente de la droga. A la vez dicha medida está perjudicando gravemente a la economía ceutí, así como a los miles de marroquíes del otro lado de la frontera que vivían del porteo de mercancías. Otra consecuencia añadida es la ralentización del paso por la frontera; algo que también penaliza económicamente a la ciudad pues desincentiva el turismo desde el otro lado. Aunque es indudable que Marruecos tiene derecho a impedir el contrabando, cabe preguntarse por qué tomó la decisión de manera repentina cuando el fenómeno era evidente desde hacía años, y cuando parte de las consecuencias recaen sobre su propia población sin haber adoptado medidas previas para moderar su impacto. En febrero de 2020 el director de las aduanas marroquíes avisó que la medida también se aplicará en Melilla ya que no considera su frontera paso comercial sino solo de personas.
  • En febrero de 2020 las autoridades aduaneras marroquíes vetaron la entrada de pescado fresco en Ceuta, comprado por los pescaderos ceutíes en la lonja de Rincón (a 25 km de la ciudad autónoma), una práctica que se venían haciendo desde hacía décadas por ser más económico que el pescado comprado en la Península. Las autoridades marroquíes tomaron esta medida sin notificación previa, explicandose en la prensa marroquí como un endurecimiento sobre los operadores comerciales que exportan a Ceuta.

En suma, estas acciones de carácter político, legal, diplomático, económico, cognitivo y social con efectos directos e indirectos en dichos ámbitos son susceptibles de enmarcarse en una estrategia híbrida de carácter no lineal.

Al mismo tiempo, la implementación paulatina de esas medidas, con la mirada en el largo plazo (paciencia estratégica), y su nivel de intensidad moderado se corresponde con la primera fase del conflicto en la zona gris –la configuración del entorno–, que como ya señalé en el documento anterior puede prolongarse durante años a la espera de oportunidades que permitan aumentar la coerción y/o influencia.

Otro elemento propio de las estrategias híbridas consiste en la explotación de las vulnerabilidades del oponente. En este caso además del condicionante geográfico –Ceuta y Melilla son enclaves limitados por la frontera marroquí y el mar– que permite instrumentalizar la presión migratoria sobre ellas y condicionar su economía, se añaden las turbulencias experimentadas en la política interna española en los últimos cinco años: el ancho de banda político ocupado por la respuesta al independentismo catalán y los problemas a la hora de formar gobiernos estables; de hecho, no sería descartable que la intensificación de las medidas enumeradas se encuentre vinculada a estas circunstancias. Esto es algo que conviene tener presente ante los enormes desafíos políticos, económicos y sociales que va a generar la pandemia del COVID-19.

También son vulnerabilidades el escaso peso demográfico –y de representación política– de ambas ciudades, así como el desconocimiento y desinterés de la opinión pública española sobre lo relativo a ellas (salvo los problemas del control migratorio). Esto les resta prioridad e influencia como actores en la agenda política gubernamental, más allá de la atención que se les preste ante crisis puntuales vinculadas al asunto migratorio, y generalmente con el propósito de minimizar de manera reactiva sus consecuencias.

Por último, y sin pretender en absoluto caer en el alarmismo, el programa de adquisiciones de las fuerzas terrestres, navales y aéreas de Marruecos constituye otro factor a tener en cuenta. Por un lado, entraña unos costes de adquisición y de sostenimiento llamativamente elevados en relación con el PIB del país, al margen de que sus responsables lo consideren una inversión obligada como reacción al potencial militar de Argelia. Por otro, aunque las autoridades marroquíes no contemplen una acción armada contra ambas ciudades, lo cierto es que la mera posesión de esas capacidades les proporciona ventaja ante una hipotética escalada en la zona gris, máxime cuando ni Ceuta ni Melilla se encuentran bajo la cobertura explícita del Artículo 5 de la OTAN, otra vulnerabilidad crítica. Si el conflicto se agudiza pueden tensar más la situación al generar serias dudas en el lado español sobre la viabilidad política y militar de defender Ceuta y Melilla de manera efectiva. Una cuestión que no ha de perderse de vista ante el impacto económico que va a tener el COVID-19 en la operatividad de las Fuerzas Armadas españolas.

Como conclusión –y tratando de responder a la pregunta que encabeza el post– resulta plausible enmarcar la conducta de las autoridades marroquíes en lo referente a Ceuta y Melilla dentro una estrategia híbrida, encuadrada en la fase de configuración del entorno que en el futuro les permita ejercer mayor coerción.

Sin embargo, dicha hipótesis no puede contrastarse con información de fuentes abiertas porque falta un elemento indispensable en toda estrategia híbrida: la sincronización de las diversas líneas de actuación. Desde luego, es plausible –y me inclino a pensar, probable– que exista dicha orquestación. Pero sin conocer el contenido específico y las intenciones últimas del proceso de toma de decisiones marroquí, la valoración definitiva queda pendiente. En ausencia de una política intencionada que integre –aunque sea de manera no lineal- las diversas actuaciones enumeradas, identificarlas como acciones híbridas daría lugar a falsos positivos.

En cualquier caso, quizás sea útil que las autoridades españolas consideren la perspectiva de lo híbrido al analizar la política marroquí hacia Ceuta y Melilla. En caso de confirmarse la hipótesis, los resultados del proyecto MCDC ‘Countering Hybrid Warfare’ ofrecen un marco interesante a la hora de afrontar las estrategias híbridas, dificultando así que el otro lado mantenga la iniciativa.

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Javier Jordán

Profesor Titular de Ciencia Política en la Universidad de Granada y Director de Global Strategy

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