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El reinicio de las conversaciones de Estados Unidos con los talibán

El pasado 11 de febrero los medios de comunicación estadounidenses informaban de que  “la administración Trump está tratando de anunciar un acuerdo para reducir la violencia con los talibán” y que el presidente Trump había “aprobado un acuerdo de paz condicionado“.

Estas informaciones, que se han ido confirmando, hacen referencia a dos acuerdos paralelos a los que habrían llegado la administración de Estados Unidos y los talibán, con el visto bueno del gobierno afgano. Uno encaminado a una reducción temporal de la violencia, requisito previo para otro, que debería conducir a la retirada de las tropas estadounidenses a cambio de garantías por parte talibán de que Afganistán no volverá a ser un santuario terrorista. Este último, a punto de ser firmado en septiembre de 2019, fue vetado por Trump en el último momento como respuesta a un ataque talibán en Kabul que mató a un militar de Estados Unidos. Este hecho cerró inesperadamente unas negociaciones muy avanzadas y que eran vistas con optimismo desde muchos ángulos.

Sin embargo, para alivio de muchos, el enviado estadounidense, Zalmay Khalilzad, reabrió las negociaciones con los talibán en noviembre del mismo año. En esta nueva ronda de conversaciones se empezó por acordar una “hoja de ruta” que debería llevar a un acuerdo de paz definitivo.Resumiendo, el marco de las futuras negociaciones podría describirse de la siguiente forma.

En primer lugar, la condición para la reanudación de las conversaciones fue una “reducción de la violencia” durante un período de siete días, tras el cual, se firmaría un acuerdo público que implicaría el inicio de negociaciones formales. Estados Unidos había solicitado un periodo de prueba de un mes, mientras Kabul había solicitado no una reducción de la violencia, sino un alto el fuego. Finalmente las condiciones propuestas por los talibán fueron aceptadas tanto por Estados Unidos como por el gobierno de Kabul y se acordó que la “reducción  de la violencia” comenzara el 22 de febrero.

Así, el segundo hito consistió en un período de unos siete días de “reducción de la violencia” verificable, que finalizó el 29 de febrero. La apuesta era arriesgada ya que ponía a prueba no sólo la voluntad negociadora de las partes, sino también el control sobre sus bases. En el caso de los talibán sobre los grupos más radicales, partidarios de continuar la lucha hasta el final, que podrían optar por sabotear el acuerdo realizando acciones violentas durante la tregua. En el caso de Kabul sobre milicias, como la Policía Local Afgana, que luchan a sus órdenes y sobre las que ejerce un control relativo. Alguno de estos grupos podría verse tentado a hacer abortar unas negociaciones cuyos objetivos podrían no compartir plenamente. Sobre estas milicias ver el siguiente artículo. Además, resulta complicado valorar la reducción efectiva de la violencia. Sobre todo cuando la tregua se produce en invierno, período en el que tradicionalmente la actividad insurgente es más reducida. A pesar de todo, el período de prueba fue finalmente un éxito. El ministerio del interior afgano cuantificó en un 80% el grado de reducción de la violencia. Dato difícil de valorar, pero que pone en evidencia que el alto el fuego fue respetado por todos, con muy limitadas excepciones.

Una vez superado satisfactoriamente este requisito, el siguiente hito previsto en el plan era la firma de un acuerdo bilateral, entre Estados Unidos y los talibán, que debería definir la hoja de ruta para las futuras negociaciones, incluyendo previsiones sobre el plan de retirada de los EE. UU y el inicio de las conversaciones intra-afganas.

Para dar más realce a este acuerdo y subrayar el apoyo internacional con el que cuenta, el viernes 28 de febrero ya se encontraban en Doha ministros de asuntos exteriores y representantes de 30 países, mientras el Secretario de Defensa de Estados Unidos y el Secretario General de la OTAN anunciaban su visita a Kabul para el mismo día 29.

De acuerdo con lo pactado, el 29 de febrero se firmó en Doha un acuerdo que podemos calificar como histórico. Momentos antes de su firma, el mismo día 29, Estados Unidos y el gobierno afgano emitieron un comunicado conjunto en el que se comprometían a que las fuerzas de la OTAN y Estados Unidos abandonen totalmente el país en un plazo de 14 meses. En el mismo comunicado, Estados Unidos se comprometía también a reducir en 135 días sus 14.000 hombres a 8.600. Siempre y cuando las condiciones de seguridad lo permitan

Hacia un acuerdo de paz

Lo firmado en Doha no es realmente un acuerdo de paz, es el compromiso de comenzar las negociaciones que deben conducir a la firma de un verdadero acuerdo de paz que ponga fin al conflicto armado. Esta afirmación no quita valor a los conseguidos hasta ahora. Que Estados Unidos, el gobierno afgano y los talibán se hayan reconocido mutuamente como interlocutores y hayan aceptado negociar el fin del conflicto es, en sí mismo, un logro notable. Pero las negociaciones que ahora comienzan van a ser difíciles y largas.

Uno de los puntos más conflictivos del acuerdo será, como ya lo fue en las negociaciones de 2019, la aprobación de un calendario para la retirada total y definitiva de las fuerzas estadounidenses. Calendario que debe compaginar la exigencia talibán de condicionar las negociaciones a esta retirada, con el compromiso de Estados Unidos con los afganos de que su retirada estará siempre “sujeta a condiciones”. Es decir, que dependerá del avance de las negociaciones entre los talibán y el gobierno afgano. No será fácil conciliar ambas condiciones, inicialmente incompatibles.

El propio Khalilzad ha insistido reiteradamente en que la retirada estará condicionada, en todo caso, a ciertas garantías, asegurando que no es cierto que las fuerzas extranjeras vayan a retirarse de Afganistán antes de que se haya llegado a un acuerdo de paz. Al mismo tiempo que ha insistido en que los cuatro componentes de un posible acuerdo de paz con los talibán deben concurrir simultáneamente. Estos cuatro elementos son: la retirada de las tropas estadounidenses; garantías por parte de los talibán de que Afganistán no será un santuario terrorista; un acuerdo intra-afgano y un alto el fuego.

Según lo acordado en Doha, en los próximos meses debe comenzar una retirada gradual de las tropas de Estados Unidos, a la vez que se inician negociaciones directas entre los líderes talibán y el gobierno de Kabul sobre el futuro de su país. Este ha sido siempre un escollo grave en las negociaciones entre Estados Unidos y los talibán, ya que éstos se niegan a reconocer legitimidad alguna al gobierno “títere” de Kabul. Pero los talibán están flexibilizando su postura en este aspecto, ante la evidencia de que, tarde o temprano, tendrán que dialogar con las autoridades de Kabul. Ya en 2019, antes de la ruptura de las conversaciones y ante la insistencia de Estados Unidos, habían aceptado dialogar con representantes del gobierno de Ghani. Estos concurrirían con miembros de partidos y organizaciones sociales afganos bajo la denominación de “equipo nacional inclusivo y efectivo”, en el que estarían representados todos los grupos políticos que apoyan el régimen vigente. Esta es la política que están siguiendo en esta segunda ronda de negociaciones: aceptar dialogar con el gobierno afgano, pero sin reconocer expresamente su legitimidad e incluyendo a otros actores en la mesa. Dada la fragmentación política del país, resulta difícil imaginar que semejante grupo pudiera organizarse como un equipo negociador efectivo, pero al menos se reconoce la necesidad de sentarse a hablar con representantes del gobierno legítimo. Y se asume que este diálogo intra-afgano es una condición para la continuación del proceso de paz.

El calendario de retirada de las fuerzas de Estados Unidos en relación con los avances en las negociaciones plantea algunas dudas importantes. ¿Estará realmente condicionado por la evolución de las negociaciones o primará la prisa de Trump por llegar a las elecciones presidenciales con la “misión cumplida”? ¿Se retirarán completamente si no cesa la violencia o si los talibán aprovechan para ocupar nuevos  territorios mientras continúan las conversaciones de paz? ¿Continuará Estados Unidos apoyando a las fuerzas afganas mientras continúan las conversaciones, realizando ataques aéreos, facilitando inteligencia y participando en redadas nocturnas? Y sobre todo. ¿Será total?

Por una lado, la inminencia de las elecciones presidenciales en Estados Unidos supone un acicate para acelerar la retirada. Pero, al mismo tiempo, resulta difícil imaginar que Estados Unidos vaya a abandonar militarmente Afganistán antes de que haya un acuerdo que garantice cierta estabilidad. Incluso entonces, no resulta descabellado imaginar que intentará mantener alguna base militar en el país, para contribuir a su esfuerzo en la lucha contra el terrorismo. Afganistán ocupa una posición estratégica a la que no es fácil renunciar. Por contra, será difícil que los talibán acepten un acuerdo que suponga la presencia permanente de fuerzas de Estados Unidos en el país. Incluso puede que, en algún momento, exijan el abandono como condición para continuar negociando. Será difícil conciliar dos posturas muy distantes en este asunto.

Otro aspecto a tener en cuenta es la actitud de los actores regionales ante el contenido de un posible acuerdo. En el caso de China, actor poco visible pero muy relevante en Afganistán, cualquier solución que conduzca a un Afganistán estable con el cual poder comerciar y explotar sus recursos naturales, será aceptable. Caso distinto es el de Paquistán, Irán e India. Irán tiene intereses propios en Afganistán. Cerca de 3,5 millones de refugiados afganos viven en su territorio y apoya abiertamente a la minoría chiita que forman principalmente los hazaras. Además, no puede desligar este conflicto del más amplio que le enfrenta con Estados Unidos. Un acuerdo que consolidara la presencia militar de Estados Unidos en Afganistán sería difícilmente aceptable para Teherán que, por otra parte, está interesado en un Afganistán estable, al que puedan retornar los refugiados y que ejerza un cierto control sobre sus fronteras, sobre todo frente al narcotráfico.

Para Paquistán e India el problema es complejo. Ambos consideran Afganistán como uno de los teatros en los que se dirime un conflicto mucho más amplio con epicentro en Cachemira. En este teatro, Paquistán se apoya en y apoya a los pastunes, incluidos los talibán, mientras India apoya preferentemente a los elementos no-pastunes del actual gobierno. Cualquier acuerdo que represente un desequilibrio de poder entre pastunes y no-pastunes podría despertar recelos en uno de estos dos países. Y no podemos pasar por alto la capacidad de Paquistán a la hora de desestabilizar Afganistán a través de proxys como los talibán o el grupo de Haqqani.

En el frente interno, las negociaciones también van a enfrentarse a problemas difíciles de resolver. El primero de ellos será, sin duda, el del reparto de poder en el futuro gobierno de Kabul. Cualquier forma de acuerdo implicará algún tipo de cesión de poder a los talibán en este gobierno, lo que amenazaría con romper el frágil equilibrio entre pastunes y no-pastunes en el reparto de poder vigente hasta ahora. La incorporación de los talibán, predominantemente pastunes, puede llevar a una “pastunización” del gobierno que puede verse con temor por otros grupos étnicos. Y puede también generar tensiones entre los pastunes actualmente en el gobierno y los recién incorporados.

El enfrentamiento entre el presidente Ghani, recientemente proclamado ganador por mayoría absoluta en las elecciones presidenciales,  tras meses de dudas al respecto, y su rival y aliado en el gobierno, Abdulá, que no reconoce esta victoria, no es el mejor escenario para las negociaciones que se avecinan.

En el plano territorial, resulta difícil imaginar que la consecuencia de cualquier acuerdo fuera la inmediata extensión del poder de Kabul a los territorios actualmente bajo control talibán. Deberá llegarse a algún tipo de compromiso que permita mantener de alguna manera las estructuras de poder actuales, aunque vayan incorporándose paulatinamente al control de Kabul. Esta circunstancia, combinada con la presencia de un posible grupo talibán en el seno del gobierno, podría conducir a una federalización de facto del país, que quedaría dividido en una zona controlada por la facción talibán del gobierno y otra por la no-talibán. Esta situación alentaría a quienes abogan por un Afganistán federal, dividido de acuerdo con líneas étnicas. Una solución de consecuencias nacionales e internacionales difíciles de imaginar.

Otro escollo importante que deberá abordar el acuerdo es el de la creación de las nuevas fuerzas armadas que deben surgir de la fusión de las milicias talibán con las actuales. Es difícil imaginar que un posible acuerdo de paz implicara la desmovilización de las milicias talibán, algo que difícilmente aceptaría el grupo insurgente. Cabe más bien pensar que se llegará a un sistema que permita su paulatina integración en las nuevas fuerzas armadas afganas. Será difícil que quienes han sido enemigos encarnizados durante décadas vayan a formar ahora codo con codo en las mismas unidades. La creación de unidades regulares, a partir de las milicias talibán, en los territorios que actualmente controlan, podría ser un procedimiento viable para iniciar este proceso de integración. Pero a nadie se le escapan los riesgos que supone el mantenimiento, aunque sea transitorio, de dos ejércitos paralelos, con lealtades diferentes.

La ausencia de una fuerza internacional de paz, algo que, ni se ha solicitado por las partes, ni es visto con ilusión por sus posibles contribuyentes, es un factor que facilita las cosas a aquéllos que quisieran utilizar la violencia para sabotear el proceso. Deberán ser las propias partes quienes se responsabilicen de mantener bajo control a sus bases más radicales.

Habrá muchos más asuntos difíciles de conciliar, como el estatuto de la mujer en el futuro Afganistán o la forma de conciliar islamismos y democracia, lo cual nos obliga a sumir que el proceso será largo y lleno de altibajos. Pero, una vez iniciado, será difícil que cualquiera de las partes quiera aparecer como la responsable de su ruptura y del retorno al conflicto armado.

Conclusiones

Las partes negociadoras en el proceso de paz de Afganistán tienen un largo camino por recorrer para encontrar puntos de encuentro que les permitan avanzar en las negociaciones. Es difícil predecir cuál puede ser el final de este proceso y qué contenido podría tener el posible acuerdo que lo culminara. Pero sí es posible definir los compromisos básicos de un acuerdo de paz que pudiera resultar aceptable para todas las partes:

Para el lado progubernamental, mantener intactos los elementos esenciales del sistema político creado desde el 2001, aceptando la constitución de 2004 como punto de partida para las reformas que puedan producirse y manteniéndola vigente hasta que se apruebe una nueva constitución o se reforme la actual.

Para los talibán, poner fin a la presencia de las fuerzas de Estados Unidos y avanzar hacia un nuevo sistema político que incorpore aspectos de la gobernanza islámica.

Para los Estados Unidos, obtener garantías de que Afganistán no servirá de base para grupos terroristas y crear las condiciones para poner fin a su presencia militar en Afganistán, sin que el caos sea su legado.

Un acuerdo que no incluya, aunque sea parcialmente, todos estos compromisos, difícilmente podrá ser aprobado y conducirá, inexorablemente, a la perpetuación de un conflicto que ninguna de las partes parece capaz de ganar militarmente.

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Javier Mª Ruiz Arévalo

Coronel del Ejército de Tierra español y Licenciado en Derecho. Ha desplegado en dos ocasiones en Kabul, desempeñando cometidos en el área de la cooperación cívico militar.

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