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Estrategia de Seguridad Nacional 2021: cambiarlo todo para que no cambie nada

https://global-strategy.org/estrategia-de-seguridad-nacional-2021-cambiarlo-todo-para-que-no-cambie-nada/ Estrategia de Seguridad Nacional 2021: cambiarlo todo para que no cambie nada 2022-01-08 14:07:14 Samuel Morales Blog post Análisis y Estrategia España Sistema de Seguridad Nacional
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El pasado 28 de diciembre de 2021, el Consejo de Ministros dio luz verde al Real Decreto 1150/2021 por el que se aprueba la Estrategia de Seguridad Nacional 2021, el marco estratégico de referencia de la Política de Seguridad Nacional. La Estrategia de Seguridad Nacional se hizo pública ese mismo día en la página web del Departamento de Seguridad Nacional y el día 31 de diciembre en el Boletín Oficial del Estado.

Una publicación que vino acompañada de la reunión de la Mesa Sectorial para Asuntos de la Seguridad Nacional que tuvo lugar, de forma telemática, el día 29 de diciembre y en la que se informó del borrador de anteproyecto de modificación de la Ley de Seguridad Nacional, del Programa de Ejercicios para situaciones de crisis que afecten a la Seguridad Nacional que se desarrollará durante 2022 y de las fases del despliegue de la primera malla de comunicaciones encriptadas entre el Gabinete de la Presidencia del Gobierno y las comunidades y ciudades autónomas. Aspectos todos ellos que se tratan en la Estrategia recién publicada.

Continuidad en el pensamiento estratégico

La publicación de la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 debe ser recibida, sin lugar a duda, como un hecho positivo, ya que proporciona continuidad a un proceso de pensamiento estratégico que se inició con la publicación en 2011 de la Estrategia Española de Seguridad y que ha continuado, de forma interrumpida, con la publicación de las Estrategias de Seguridad Nacional de los años 2013 y 2017.

Sin embargo, tras diez años de experiencia continuada en el desarrollo del pensamiento estratégico, llama la atención el momento elegido para su publicación, justificado según se expone en la propia Estrategia, por la necesidad de hacer frente a los cambios en el contexto de seguridad derivados de la crisis de la pandemia de la Covid-19, así como por el aumento significativo en el uso de estrategias híbridas.

Sin embargo, no es posible obviar el entorno temporal en el cual se produce esta publicación y que, a nuestro parecer, está marcado por tres hitos fundamentales. El primero, es el momento de la Legislatura en la que ve la luz y que, en el mejor de los casos, proporciona solo dos años para implementar las intenciones expuestas en la Estrategia mediante el desarrollo de políticas por venir, que pueden mejorar o empeorar el contenido programático inicial.

El segundo, y no menos importante, es que la Estrategia se publica sin haber finalizado el proceso de trabajo que llevará a la actualización de la Ley de Seguridad Nacional, situación que ya se produjo durante el desarrollo de la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013 y que, en cierta medida, invierte el orden natural de los acontecimientos.

Por último, el tercer hito que condiciona de forma relevante el momento de la publicación de esta Estrategia es la prevista celebración de la Cumbre de la Alianza Atlántica que tendrá lugar en Madrid durante el próximo mes de junio. Cumbre en la que se hará público no solo el nuevo Concepto Estratégico de la Alianza, sino también la iniciativa 2030. Un Concepto Estratégico que determinará el devenir de una organización de seguridad de gran importancia para España, tal y como se refleja en la recién publicada Estrategia de Seguridad Nacional.

La Estrategia de Seguridad Nacional 2021

Las ideas fundamentales de la Estrategia de Seguridad Nacional 2021 son expuestas por el presidente del Gobierno en la presentación del documento, donde pone en valor la continuidad existente en cualquier proceso estratégico, sin renunciar a la ventana de oportunidad que proporciona la crisis provocada por la pandemia de Covid-19. Un pensamiento estratégico que incluye una respuesta proactiva para una España segura y resiliente ante los principales retos a los que se enfrentan las sociedades modernas.

Este marco proactivo se articula en tres ejes estratégicos en los que se agrupan los diferentes ámbitos de la Seguridad Nacional y que se orientan hacia la consecución de tres objetivos principales: avanzar en la gestión de crisis; favorecer la dimensión de seguridad de las capacidades tecnológicas y de sectores estratégicos; y desarrollar la capacidad de prevención, disuasión, detección y respuesta de España frente a las estrategias híbridas.

Para el desarrollo de este planeamiento estratégico en el ámbito de la Seguridad Nacional también se establece el requisito de mantener una autonomía estratégica que permita alcanzar una mayor resiliencia.

El proceso de planeamiento establecido en la Estrategia de Seguridad Nacional 2021

La Estrategia plantea iniciativas necesarias y adquiere compromisos, representados en la figura 1 con triángulos, en diverso ámbitos de la Seguridad Nacional tales como la actualización del plan de protección y prevención antiterrorista en sus dimensiones interior y exterior, la creación de una Unidad Nacional de Notificación de Contenidos de Internet, la elaboración de un Plan Integral de Seguridad para Ceuta y Melilla y una Estrategia Nacional de Lucha contra las campañas de desinformación, la creación de una Agencia Estatal Española del espacio aéreo y ultraterrestre, el desarrollo de escenarios de riesgos y planes de preparación y respuesta para aquellas situaciones que se consideren de especial interés para la Seguridad Nacional en el ámbito de la Seguridad Marítima, la elaboración de un plan estratégico de lucha contra el enriquecimiento ilícito de las organizaciones criminales y los delincuentes, el desarrollo de un plan estratégico nacional contra la trata y explotación de seres humanos y la actualización de la Estrategia de Seguridad Energética Nacional.

Una ambiciosa lista de compromisos para cuyos trabajos el sistema de Seguridad Nacional debería dedicar, como máximo, un año; dedicando el segundo año a la implementación de forma efectiva de todos estos compromisos y evitar que se conviertan en proyectos inconclusos. No obstante, en todo este proceso no debe obviarse la inherente dificultad de finalizar compromisos en el período final de una Legislatura en la que las acciones, y también las omisiones, son analizadas en clave electoral.

De todos los compromisos adquiridos, necesarios desde hace tiempo, dos se nos antojan como especialmente ambiciosos para el tiempo disponible. En primer lugar, el desarrollo de un sistema de gestión de crisis con indicadores de alerta temprana que faciliten la toma de decisiones con datos objetivos concretos, un punto que se corresponde con lo establecido en el Título III de la Ley de Seguridad Nacional y que ya fue planteado en la Estrategia de Seguridad Nacional 2017, sin que hasta la fecha se haya alcanzado y del que solo se han dado tímidos pasos como la publicación en febrero de 2017 del Acuerdo del Consejo Seguridad Nacional de implementación de los mecanismos para garantizar el funcionamiento integrado del Sistema de Seguridad Nacional. Un mecanismo cuyas características, pioneras en España, deberían haber proporcionado la capacidad de reacción en tiempo oportuno ante la necesidad de gestionar una situación de crisis. Pero mayores sombras se ciernen aún sobre la consecución de este objetico si se analiza la limitada actuación del Comité Especializado de Situación, único organismo responsable de la gestión de situaciones de crisis, durante los casi dos años de pandemia del Covid-19, uno de los ámbitos de la hasta hace unos días vigente Estrategia de Seguridad Nacional.

El segundo objetivo, que se embarca dentro del ámbito de actuación frente a situaciones de crisis, es la creación de una Reserva Estratégica basada en capacidades nacionales de producción industrial, un objetivo que indudablemente debe enmarcarse en el desarrollo, aún pendiente, del Título IV de la Ley de Seguridad Nacional en la que se regula la contribución de recursos a la Seguridad. Su impulso requerirá un gran esfuerzo de diálogo para alcanzar los niveles de colaboración público-privada necesarios en diversos ámbitos y así garantizar la resiliencia.

Una resiliencia país que es nombrada de forma general en repetidas ocasiones en la Estrategia sin llegar a concretarse y que consideramos debe orientarse a tres ámbitos fundamentales: la continuidad de la acción del Gobierno en sus diferentes niveles, la provisión de servicios esenciales donde se considere necesario y, no menos importante, el mantenimiento de un entorno seguro durante la gestión de cualquier situación de crisis.

Riesgos, amenazas y ámbitos de actuación

La principal novedad al referirnos a la clasificación de los riesgos y amenazas a los que se enfrenta la Seguridad Nacional, más allá de la taxonomía utilizada y la forma de nombrar a alguno de ellos, es la introducción de las campañas de desinformación como un riesgo que se materializa en el ámbito cognitivo y que no solo suponen una amenaza para los procesos electorales, sino que también pueden llegar a minar la confianza en las instituciones.

Sin embargo, nos llama la atención que al hablar del riesgo que supone la tensión estratégica y regional, la amenaza cambiante de los conflictos se circunscriba a los dominios terrestre, naval, aéreo, ultraterrestre y del ciberespacio, obviando el ámbito cognitivo. Una interpretación poco omnicomprensiva de las actuales estrategias de conflicto desarrolladas en lo que se denomina “Zona Gris” y donde el entorno cognitivo adquiere una importancia cada vez mayor. Las campañas de desinformación son solo una herramienta para alcanzar objetivos geopolíticos y no un fin en sí mismas.

Por otra parte, en el marco de la utilización de herramientas poco ortodoxas en el ámbito de la tensión estratégica y regional, se echa de menos alguna referencia a la utilización de los flujos migratorios irregulares como herramienta geopolítica. Una realidad insoslayable a la que no solo Europa, sino también España, se ha visto sometida en los últimos años.

Quizás la mayor novedad en los ámbitos de actuación de la Estrategia la encontramos en que, por primera vez desde la Estrategia de Seguridad Nacional de 2013, no todos los riesgos y amenazas tienen una correspondencia directa con un ámbito de actuación. Así, en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2021 la actuación frente a situaciones de crisis engloba los riesgos provocados por las epidemias y pandemias, las amenazas a las infraestructuras críticas o las emergencias y catástrofes. De igual manera, los riesgos provocados por el espionaje e injerencias desde el exterior y las campañas de desinformación se integran en el ámbito de contrainteligencia, lucha contra las campañas de desinformación y acción frente a las injerencias del exterior. Y finalmente, el riesgo de proliferación de armas de destrucción masiva será abordado en el seno del ámbito del multilateralismo reforzado. Situación que dará lugar a la existencia, por primera vez, de un Comité Especializado no directamente vinculado a un ámbito de actuación, sino a un riesgo o amenaza. Una nueva realidad que abre las puertas a una reconfiguración de los órganos de apoyo al Consejo de Seguridad Nacional desde una perspectiva diferente a la que había predominado hasta la fecha.

De una transición incompleta a un futuro apasionante

En aras a una necesaria transparencia, creemos que hubiese sido necesario cerrar el ciclo estratégico abierto con la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 con una rendición de cuentas más concreta que la que se realiza anualmente con la presentación de los informes anuales de seguridad nacional.

Y si bien es cierto que una rendición de cuentas detallada debe contar con cierto grado de confidencialidad, no es menos cierto que con la apertura de este nuevo ciclo estratégico quedan diversas cuestiones sin cerrar: ¿Por qué es necesario reiterar el objetivo de desarrollar un modelo integral de gestión de crisis? ¿Cuáles son los rendimientos obtenidos de los objetivos de promoción de la cultura de la Seguridad Nacional o el fortalecimiento de la proyección internacional de Españas? ¿Por qué se considera necesario eliminar el ámbito de protección de las infraestructuras críticas en la Seguridad Nacional o del de Proliferación de Armas de Destrucción Masiva?

Una explicación entre la transición de ciclos estratégicos que hubiese sido no solo un ejercicio de transparencia, sino que también hubiese contribuido al carácter didáctico de estos procesos, en un país donde el pensamiento estratégico en el marco de la Seguridad Nacional aún tiene un amplio campo de mejora en lo que respecta a su necesaria acción transversal en todas las instituciones de la Administración General del Estado.

Pero mucho más relevante es el apasionante futuro que abre esta nueva Estrategia de Seguridad Nacional, que deberá pasar de las musas al teatro y abordar, en tan solo dos años, un gran número compromisos adquiridos que permitirán reforzar el Sistema de Seguridad Nacional.

Además, aunque apenas se haya hecho mención en su contenido, deberá contribuir a gestionar un entorno geopolítico cada vez más incierto y con importantes desafíos en el vecindario cercano como la crónica inestabilidad en Libia y la creciente tensión entre Marruecos y Argelia que perdura en el tiempo acompañada de una carrera armamentística que amenaza con desestabilizar los equilibrios existentes hasta la fecha.

Tampoco es descartable enfrentarnos a acciones desarrolladas en el marco de la “Zona Gris” y que utilizarán herramientas poco ortodoxas como la utilización de los flujos migratorios no regulares como herramienta geopolítica acompañada de campañas de desinformación. Acciones en las que la verdadera dificultad se centra en la detección temprana de su propia existencia y en proporcionar una respuesta sincronizada y priorizada de todos los poderes del Estado.

Este es el apasionante futuro que abre la publicación de la Estrategia de Seguridad Nacional de 2021: el paso a la acción para avanzar definitivamente en la construcción del Sistema de Seguridad Nacional.  Un futuro, que la propia Estrategia ha situado en el horizonte cercano.  

Samuel Morales

Samuel Morales es Teniente Coronel de Infantería de Marina (DEM) de la Armada Española y antiguo alumno del Máster on-line en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional de la Universidad de Granada

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