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Explicando los procesos de cambio en las organizaciones militares: la respuesta de Estados Unidos después del 11-S como caso de estudio

https://global-strategy.org/explicando-los-procesos-de-cambio-en-las-organizaciones-militares-la-respuesta-de-estados-unidos-despues-del-11-s-como-caso-de-estudio/ Explicando los procesos de cambio en las organizaciones militares: la respuesta de Estados Unidos después del 11-S como caso de estudio 2017-06-07 12:20:51 Javier Jordán Blog post Política de Defensa Estados Unidos Innovación militar
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Es habitual que las organizaciones ofrezcan resistencia a los grandes cambios y los ejércitos no son una excepción al respecto. Es más, algunas de sus notas distintivas como la jerarquía, la disciplina y la tradición ponen freno a las innovaciones de gran calado. Pero, sin embargo, la experiencia nos muestra que los ejércitos evolucionan, y que a veces se transforman de un modo revolucionario (Krepinevich, 1994; Murray 1997; Horowitz y Rosen, 2005). Lo que nos lleva a preguntarnos por qué y cómo.

La respuesta a ambos interrogantes ha dado cuerpo a una línea de investigación sobre innovación militar dentro de los estudios estratégicos. Este artículo tiene como finalidad ofrecer un modelo que integre los principales elementos de las teorías que hasta el momento han tratado de explicar los procesos de innovación militar, aplicando dicho modelo a un caso de estudio de particular interés y relevancia. Se trata del proceso de transformación que ha experimentado el Mando Conjunto de Operaciones Especiales de las fuerzas armadas norteamericanas (JSOC en sus iniciales en inglés) con el fin de adaptarse a la lucha contra Al Qaeda y otros grupos afines tras los atentados del 11 de septiembre de 2001.

Para ello el artículo se estructura del siguiente modo. En primer lugar se delimita el concepto de innovación militar y se exponen las diversas explicaciones que la literatura especializada ha ofrecido hasta el momento sobre el origen de los procesos de innovación. Seguidamente, se presenta nuestra propuesta de modelo integrador, que trata de ofrecer un marco coherente y compartido basado en explicaciones previas. A continuación se aplica el modelo al caso de estudio, describiendo en primer lugar los cambios experimentados por el JSOC desde el 11-S hasta la actualidad, y realizando acto seguido un análisis explicativo de dicho proceso a la luz del modelo propuesto.

Hace más de quince años los historiadores militares Williamson Murray y Allan R. Millet (1999: 4) negaban la existencia de una gran teoría que diera cuenta de los procesos de innovación militar. Trabajos más recientes constatan la pluralidad de visiones que a menudo se presentan como contrapuestas (Grissom, 2007). Sin embargo, este artículo defiende la existencia de aspectos complementarios en dichas teorías y la posibilidad de entender mejor los procesos de innovación a través de un modelo que integre elementos procedentes de todas ellas.

Qué son y cómo se explican los procesos de innovación militar

En la literatura especializada se pueden encontrar diversas definiciones de la innovación militar. En un trabajo de revisión y síntesis, Adam Grissom (2007: 907) destaca tres elementos característicos de este concepto:

  • Es un cambio en el modo de operar de las fuerzas militares. Lo cual excluye las reformas de carácter administrativo, a no ser que tengan un efecto claro sobre la praxis operacional.
  • Su impacto y alcance es significativo. Las reformas menores o aquellas cuya efectividad real es ambigua no constituyen una auténtica innovación
  • De manera tácita se entiende que toda innovación conlleva un incremento sustancial en la eficacia de las fuerzas militares. Sólo las reformas que mejoran el modo de combatir son estudiadas como innovaciones, ya que pocos prestarán atención a cambios que resultan contraproducentes.

La propuesta de Grissom se ha convertido en una referencia común en las publicaciones académicas sobre innovación militar, y será la que utilicemos este trabajo. En el mismo artículo Adam Grissom (2007: 908-924) ofrece un estado del arte sobre las diversas teorías que han tratado de explicar el por qué y cómo de las innovaciones militares. En las siguientes líneas nos basaremos en ese trabajo, al que añadiremos aportaciones de otros autores.

Una primera explicación de los procesos de innovación militar es la que propuso Barry R. Posen (1984: 16) en su libro The Sources of Military Doctrine: France, Britain, and Germany between the World Wars. La premisa de Posen es que la doctrina militar ha de ser coherente con los objetivos de la ‘gran estrategia’ del Estado. De lo contrario los ejércitos perderían su utilidad en la acción exterior de los gobiernos.

La necesidad de esa sintonía exige que la doctrina se ajuste a los cambios del entorno estratégico. Dichos transformaciones, que a su vez afectan a la estrategia exterior del Estado, pueden derivarse de alteraciones en la distribución de poder en el sistema (declive y aparición de nuevas potencias), mejora de las capacidades militares de los adversarios, u oportunidades derivadas de ciertos avances tecnológicos. Esos cambios, y la intervención de los responsables políticos civiles exigiendo la adaptación de los ejércitos a ellos, serían los factores determinantes de la innovación militar.

Por tanto, según Posen, el motor de la innovación se encontraría situado fuera de la organización militar. El empuje principal provendría del nivel político. Y la innovación, o la falta de ella, sería resultado de dinámicas entre actores civiles y militares (de ahí que este modelo explicativo se conozca como relaciones civiles-militares). La influencia ejercida por los políticos y técnicos civiles podría ser directa –exigiendo cambios a la cúpula militar– o indirecta, a través de militares convencidos de la necesidad de la innovación. Posen denomina a estos militares ‘mavericks’ (un término inglés para referirse a personas que se conducen con iniciativa e independencia). Los oficiales ‘mavericks’ actuarían como aliados de los responsables civiles, les proporcionarían asesoramiento técnico, e impulsarían directa o indirectamente el cambio dentro de la institución militar.

Una segunda corriente es la de quienes explican la innovación a partir de la rivalidad entre los ejércitos que componen las fuerzas armadas de un determinado país. Se basan en la idea de que la escasez de recursos impulsa a competir y, en consecuencia, a innovar. Por ello centran su estudio en cómo los ejércitos aceptan y promueven el cambio con el fin de mantener –y en la medida de lo posible aumentar– su asignación presupuestaria. Es decir, según esta corriente los ejércitos innovan por iniciativa propia, sin necesidad de recibir presiones por parte del poder político.

Al disputar por el trozo de tarta presupuestaria, los ejércitos se mantienen atentos a la aparición de nuevas necesidades y misiones. Y, una vez identificadas, tratan de asumirlas desarrollando capacidades que requieren innovación. Otras veces, el nicho a ocupar no es completamente novedoso, sino el replanteamiento de una antigua misión que sale de nuevo ‘a concurso’. En cualquier caso, el resultado es el mismo: los ejércitos compiten por hacerse con ella y de camino surge la innovación (Cote, 1996: 77-78; Davis, 1967: 21). Según esta perspectiva, la inercia institucional, que en circunstancias normales ralentiza o impide los procesos de innovación, disminuye cuando los ejércitos se enzarzan en batallas burocráticas por el reparto presupuestario.

Una tercera explicación es la que ofrece Stephen P. Rosen (1991) y que se suele denominar de competición intra-servicio (es decir, intra-ejército). Rosen cuestiona la importancia que Barry Posen otorga al nivel político, pues considera que las innovaciones impulsadas desde la esfera civil suelen fracasar. También rebaja la importancia dada por Posen a los militares ‘mavericks’. Éstos, por su carácter independiente, tienen escasa influencia corporativa. En opinión de Rosen (1991: 18-22), las dinámicas que acaban generando la innovación se producen más bien entre las ramas, departamentos, o especializaciones de un mismo ejército (siendo este, por ejemplo, el de tierra, mar, o aire). Para Rosen el proceso de innovación se encuentra marcado por dos etapas.

En la primera, algunos oficiales de alta graduación se percatan de la existencia de nuevas necesidades generadas por alteraciones en el entorno estratégico que requerirían a su vez cambios dentro de su propio ejército. El mecanismo sería en cierto modo similar al de la adecuación entre los objetivos de acción exterior del Estado y la doctrina militar de la que habla Posen en el modelo civil-militar. Sin embargo, en la explicación de Rosen la iniciativa surge dentro de las fuerzas armadas. En esta primera fase esos oficiales senior, apoyados también por cuadros intermedios, desarrollan una explicación de las necesidades que se plantearán en la siguiente guerra y cómo deberá combatirse para vencer en ella. Esa teoría deberá traducirse en nuevas tareas y misiones críticas a realizar, tanto en tiempo de paz como de guerra. Y dichos cometidos serán los que afecten realmente al modo como se conduce la organización militar (Rosen, 1991: 20). En esta primera fase, además de elaborarse la teoría que sustenta el cambio, es probable que se produzca un debate intelectual dentro del propio ejército. A través de la reflexión colectiva los promotores del cambio buscan aliados y recursos para conseguir la aceptación de su propuesta y su consiguiente implementación.

La segunda etapa suele ponerse en marcha durante el debate intelectual. Consiste en crear vías orgánicas que aseguren la continuidad del cambio operado por la innovación. Según Rosen (1991: 20-21), un aspecto clave a la hora de ejercer influencia dentro de las organizaciones militares es el sistema de ascensos. Durante el debate, los oficiales senior promotores del cambio tratan de ganar para su causa a oficiales brillantes de las siguientes generaciones. Conforme éstos abrazan la nueva teoría, los oficiales senior van preparando itinerarios específicos para promocionar a los oficiales más jóvenes. Esas trayectorias profesionales están relacionadas con el cambio que entraña la innovación e incluso pueden llegar a suponer la creación de una nueva rama dentro del ejército (como fue en su día la aviación naval o las unidades de helicópteros de las fuerzas terrestres). Además de conducir a los oficiales jóvenes a posiciones de responsabilidad según se vaya produciendo el relevo generacional, esas trayectorias garantizan la consolidación del cambio. 

En muchos casos la creación de los itinerarios no seguirá un camino expedito y los oficiales senior tendrán que librar arduas batallas burocráticas para vencer las resistencias e inercias institucionales. La viabilidad última de la innovación dependerá del resultado de dichas lides.

La cuarta explicación se centra en los factores de índole cultural que afectan a los procesos de innovación. Según Theo Farrell y Terry Terriff (2002: 7-10), la cultura –entendida como un conjunto de creencias subjetivas sobre el mundo social y natural que define los actores, la situación de éstos y las posibilidades de acción– es un factor clave a la hora de entender los objetivos, estrategias y modos de operar de un determinado ejército. Es decir, la cultura influye –a menudo de manera implícita– en la dirección que adoptará la innovación. Por ello, las transformaciones culturales, tanto de la cultura estratégica de la sociedad y sus élites, como la cultura organizacional de la institución militar, pueden convertirse en un potente motor de innovación en los ejércitos.

Otra autora que destaca el potencial explicativo de los factores culturales es Elizabeth Kier, quien rechaza la importancia que tanto Posen como Rosen atribuyen a los cambios en el entorno estratégico como impulsores externos de la innovación. En opinión de Kier (1997: 144-145) la variable más relevante a la hora de explicar la innovación es la cultura de las organizaciones militares. Kier escribe desde la Ciencia Política, pero su tesis coincide con la del historiador militar Williamson Murray (2002: 16-18), que también concede una notable importancia a la cultura de las instituciones militares en los procesos de cambio.

La importancia de los factores culturales nos lleva a la quinta explicación que pone el énfasis en el aprendizaje organizacional, entendido como un proceso mediante el cual una organización militar utiliza nuevos conocimientos adquiridos a través de la experiencia o del estudio de la realidad con el fin de ajustar sus normas institucionales, su doctrina y procedimientos de un modo que le permitan minimizar errores previos y maximizar su futura eficacia (Downie, 1998: 22). Aunque la cultura organizacional desempeña un rol significativo en el aprendizaje organizacional, también contribuyen otros factores como la creación de instituciones dentro del propio ejército orientadas a la extracción, interpretación y difusión de lecciones aprendidas, así como a la puesta en marcha de procesos de aprendizaje (Davidson, 2010: 20).

Una sexta explicación atiende a los procesos de innovación horizontal y abajo-arriba. Se trata de una perspectiva apenas desarrollada desde el punto de vista teórico. De hecho, todavía no puede decirse que sea una escuela consolidada en el estudio de la innovación militar. Adam Grissom (2007: 920-924) rompe una lanza a favor de ella, al advertir la existencia de anomalías empíricas que un enfoque top-down en el diseño e implementación de los procesos de innovación no permite explicar. Tal como apunta Grissom, la historia militar ofrece numerosos ejemplos de innovaciones que han seguido una dirección abajo-arriba y horizontal. Uno de ellos es el que detecta Robert T. Foley (2012) en su estudio sobre las innovaciones del ejército alemán en el frente occidental entre los años 1916-1918, que se plasmaron en la defensa en profundidad y en otras mejoras continuas de su sistema defensivo. Fueron cambios desarrollados por las propias unidades tácticas; y se diseminaron entre ellas, sin esperar la aprobación de instancias superiores.

Siguiendo con nuestra revisión podríamos hablar de una séptima explicación cuya ausencia dejaría en precario la comprensión de los procesos de innovación. Se trata de los avances tecnológicos. Más que una teoría, es un factor explicativo muchas veces esencial. Martin Van Creveld (1991: 1) en un trabajo que analiza la relación entre tecnología y guerra desde el segundo mileno antes de Cristo hasta la actualidad, afirma que la tecnología afecta además de a las capacidades, a la organización y doctrina de los ejércitos. Van Creveld (1991: 319) distingue entre innovación tecnológica e innovación militar, siendo la segunda la que confiere auténtica ventaja competitiva. No es el arma más avanzada la que otorga superioridad sino su interacción contra otros sistemas mediante nuevos desarrollos doctrinales (y a veces también orgánicos). Esta idea, ampliamente compartida en los estudios sobre innovación militar, también ha sido aplicada a lo que hace algunos años se llamó la Revolución en los Asuntos Militares (Rosen, 2010).

Una última explicación de los procesos de innovación militar radica en la emulación de las innovaciones adoptadas por los ejércitos de otros países. La emulación puede estar justificada por un cálculo racional en la medida en que se trata de asumir un cambio que ya ha sido desarrollado y experimentado con éxito por fuerzas armadas extranjeras. Desde esa perspectiva la emulación es una estrategia eficiente, pues ahorra los costes que conlleva todo proceso de ensayo y error. Al mismo tiempo, es racional si la innovación importada resulta necesaria y se dispone de recursos suficientes para asumirla. La generalización de las emulaciones da lugar a procesos de difusión militar. Según Michael C. Horowitz (2010), la difusión militar se produce cuando un proceso de innovación alcanza un grado de maduración que le permite ‘debutar’ o demostrar su efectividad tanto en la guerra como en tiempo de paz. Es en ese momento cuando el resto de actores cuentan con información suficiente para comprender el significado de esa innovación concreta y, en consecuencia, algunos de ellos se sienten impulsados a emularla. Otros, sin embargo, no lo hacen porque no lo necesitan, no cuentan con los recursos necesarios para ello o porque las barreras internas de sus organizaciones militares impiden el cambio.

Hacia un modelo explicativo integrador de los procesos de innovación militar

Una vez expuestas las principales teorías sobre el origen de los procesos de innovación militar, ofrecemos un modelo explicativo que aspira a reformular y superar las teorías precedentes. El modelo toma de esas teorías diversos aspectos que a nuestro juicio explican correctamente el inicio de la innovación y los integra en una nueva propuesta de carácter más comprehensivo. La figura 1 ilustra los componentes de dicho modelo explicativo.

Según este modelo, la innovación militar es una respuesta a los cambios que se producen en el entorno de la organización en su sentido más amplio, incluyendo desde el contexto internacional, hasta las circunstancias políticas, sociales, económicas, tecnológicas y culturales del país en cuestión, pasando por las características peculiares del teatro de operaciones en el que actúa el ejército susceptible de experimentar el proceso de innovación.

Sin embargo, las dos variables independientes del modelo no se refieren tanto los cambios en el entorno per se, como al impulso que genera la percepción de dichos cambios por parte de los responsables políticos y por parte de determinados militares. Esos militares pueden ser oficiales de alta graduación (tal como señalan Posen y Rosen) o profesionales de las armas situados en niveles inferiores del escalafón pero con un contacto directo con las operaciones sobre el terreno (según las aproximaciones de innovación abajo-arriba y horizontal identificadas por Grissom). La reducción de las variables independientes a las dos señaladas, en lugar de las decenas de variables que podríamos identificar en el entorno externo de la organización militar, simplifica y hace manejable el modelo propuesto.

Figura 1. Modelo explicativo sobre el origen de los procesos de innovación militar

Fuente: elaboración propia

Las dos variables nos parecen necesarias, pues aunque, según Rosen (1991), el protagonismo del proceso lo tenga el impulso militar, también es posible constatar en la historia militar casos de innovaciones promovidas por las autoridades civiles (Posen, 1984; Pierce, 2004). Y si bien existen casos –como los que identifica Rosen en sus trabajos– donde la iniciativa es fundamentalmente militar, lo cierto es que resulta cuestionable que la innovación hubiera podido realizarse sin la aprobación al menos tácita de las autoridades políticas. Por ejemplo, la innovación norteamericana en el periodo de entreguerras en materia de doctrina anfibia o de empleo de portaviones entrañó cambios doctrinales que habrían podido pasar inadvertidos a un control civil no demasiado atento, pero también nuevas y grandes inversiones materiales que sin duda debieron contar con el beneplácito de las instancias civiles.

Al mismo tiempo, tanto el impulso político como la promoción del cambio por parte de algunos militares no garantizan el éxito del proceso de innovación. Por ello, el modelo propuesto incluye cinco variables intervinientes que proceden de elementos presentes en las teorías expuestas en el epígrafe anterior, pero que incluimos en nuestro modelo de un modo integrador.

La primera de ellas es la coalición pro-innovación de la que nos habla Stephen P. Rosen en su teoría. La coalición está formada por oficiales de alta graduación, que suman a su causa a oficiales jóvenes, y que tratan de hacer valer su visión dentro de la organización militar. El éxito o fracaso de esa batalla burocrática constituye una variable interviniente clave. A ello contribuyen otras dos variables intervinientes extraídas de propuestas de otros autores (cuarta y quinta explicaciones del epígrafe anterior). Se trata de una cultura organizativa favorable a la innovación y de la existencia de sistemas de aprendizaje organizacional efectivos que contribuyan a detectar e interpretar correctamente los cambios en el entorno con el fin de promover la adaptación a ellos. La inclusión de estas dos variables intervinientes ayuda a explicar tanto los procesos de innovación top-down, como bottom-up y horizontales. También los procesos de emulación, pues como señala el estudio de Horowitz (2010) sobre la difusión militar, los ejércitos aprenden de las experiencias y logros de otras fuerzas armadas.

La disponibilidad de recursos y de avances tecnológicos que permitan materializar los cambios doctrinales –núcleo de la innovación– también cumple un rol fundamental como variable interviniente. A falta de medios, los conceptos doctrinales quedarían estancados en la etapa ideacional del proceso de innovación. Por último, la variable interviniente ‘competencia con otras ramas organizativas del aparato estatal de seguridad y defensa’ se hace eco de la teoría de la rivalidad entre ejércitos de un mismo país, pero se distingue de ella al ampliar esa competencia con otras ramas organizativas, ya sea dentro del árbol institucional del mismo ejército (artillería, caballería, diversos tipos de infantería, o como sucede en el caso de estudio elegido para este artículo, unidades de operaciones especiales), en el seno de las fuerzas armadas (entre ejércitos), o con otras ramas de la administración relacionadas con la seguridad y defensa del Estado, con las que pueda competir a la hora de asumir nuevas misiones: servicios de inteligencia, fuerzas policiales, de respuesta a catástrofes, etc.

Al mismo tiempo, conviene señalar que la competencia burocrática en el seno de las fuerzas armadas es compatible con la cooperación entre los ejércitos que las componen en el desarrollo de las operaciones militares. La mayoría de las fuerzas armadas actuales reconocen el valor de lo conjunto, jointness, (actuación coordinada de las fuerzas de tierra, mar y aire, más la dimensión cibernética y espacio exterior). Lo cual, como decimos, no impide que pervivan las dinámicas competitivas y las batallas burocráticas entre los diversos ejércitos (Weitz, 2004).

Una vez expuesto el modelo, pasamos a contrastarlo con el caso de estudio de este artículo: los cambios experimentados por el Joint Special Operations Command (JSOC) como parte de la respuesta de Estados Unidos al escenario estratégico abierto por los atentados del 11 de septiembre de 2001. Elegimos un solo caso de estudio porque nos permitirá profundizar en él y observar en detalle cómo entran en juego las variables que componen el modelo. Y seleccionamos este caso concreto por su relevancia. El empleo de unidades de operaciones especiales en la lucha contra el terrorismo ha sido uno de las líneas de actuación más destacadas en la respuesta norteamericana tras los atentados del 11-S, tanto en las Administraciones Bush como en las dos Administraciones Obama (Klaidman, 2012). Al mismo tiempo, los cambios operados en este tipo de fuerzas se han convertido en referente para un elevado número de países aliados de Estados Unidos (Rodríguez Roca y Jordán, 2015).

Presentación del caso de estudio: el desarrollo del JSOC

La creación del Joint Special Operations Command (JSOC) en 1980 fue una innovación militar en el seno de las fuerzas armadas norteamericanas. Una innovación que tiene su origen por un lado en la emulación de las fuerzas de operaciones especiales de otros países (concretamente del SAS británico), y en la respuesta a los cambios producidos en el entorno estratégico y a determinados shock externos, en concreto al fiasco que supuso la operación de rescate de rehenes estadounidenses de la embajada en Irán (McChrystal, 2013). En aquel momento Estados Unidos ya contaba con fuerzas de operaciones especiales. Pero su principal función consistía en instruir y apoyar a las fuerzas –tanto convencionales como irregulares– de países en conflicto donde se encontraban en juego intereses norteamericanos. Estaban especializadas en tácticas de guerra irregular y su cometido exigía la capacidad de empatizar y aliarse con fuerzas autóctonas en escenarios geográficos muy variados, desde Vietnam a Centroamérica.

La creación del JSOC respondió a una necesidad diferente. Se trataba de utilizar a una élite de entre las fuerzas de operaciones especiales para misiones puntuales, muy sensibles y a menudo secretas: rescate de rehenes, reconocimiento estratégico, y captura o muerte de miembros de alto nivel de grupos terroristas, insurgentes o narcotraficantes. Se respondía así a un problema emergente en el escenario de seguridad para el que las fuerzas convencionales no estaban preparadas. Otra novedad fue el carácter conjunto del mando, es decir, integraba orgánicamente a unidades de las fuerzas terrestres, navales y aéreas. Las misiones a desempeñar lo requerían y el desastre de la operación Eagle Claw (el rescate de los rehenes en Irán) puso en evidencia el peligro de emplear esos componentes sin un prolongado entrenamiento previo, ni una cadena de mando clara. Al mismo tiempo, el JSOC se situó fuera de la estructura de mando de los ejércitos, dependiendo del Estado Mayor de las fuerzas armadas y, por tanto, más accesible a misiones asignadas directamente desde la Casa Blanca. La mayoría de las operaciones efectuadas por el JSOC antes del 11-S son secretas. No obstante, ha trascendido su empleo en la invasión de la isla de Granada en 1983, en Honduras a lo largo de la década de 1980, en la búsqueda y muerte del narcotraficante colombiano Pablo Escobar y en la lucha contra el cabecilla insurgente Mohamed Farrah Aidid en Somalia en 1993. En el marco de esta última misión el JSOC protagonizó el episodio Black Hawk Down. Posteriormente el JSOC operó en Balcanes en misiones de búsqueda y captura de criminales de guerra serbios (Ambinder y Grady, 2012).

Las principales unidades de operaciones especiales que componen el JSOC son: el 1st Special Forces Operational Detachment-Delta del US Army, más conocido como Delta Force; el Naval Special Warfare Development Group (DEVGRU) de la US Navy, también conocido como SEAL Team Six; y el 24th Special Tactics Squadron de la USAF cuyos miembros actúan como controladores aéreos de combate y operadores en misiones de rescate. A ellos se añaden otras unidades de apoyo en materia de comunicaciones, inteligencia, entrenamiento, logística y transporte. En los despliegues en zona de operaciones el JSOC integra normalmente al 75th Ranger Regiment y al 160th Special Operations Aviation Regiment del US Army.

El JSOC ha experimentado un crecimiento sustancial en la década posterior a los atentados de Washington y Nueva York, pasando de unos 1.800 efectivos en el momento de producirse el 11-S a cerca de 25.000 diez años después (Priest y Arquin, 2011). Ese incremento es consecuencia del protagonismo adquirido en la lucha contra el terrorismo de inspiración yihadista en diversos lugares del mundo. Los principales escenarios de actuación han sido Afganistán e Irak, y los destacamentos desplegados en ambos países (Task Force 5 en el primero y Task Force 20 en el segundo) se integraron en 2003 en la Task Force 121 por razones logísticas y como respuesta a la conexión existente entre ambos teatros de operaciones.

El JSOC forma parte del US Special Operations Command (US SOCOM), creado en 1987 y del que dependen administrativamente las fuerzas de operaciones especiales de Estados Unidos. Pero, como decimos, el JSOC se distingue por dedicarse fundamentalmente a operaciones de acción directa y de reconocimiento especial (también denominados operaciones negras por su carácter muchas veces confidencial). Entre ellas han destacado la localización y muerte de Abu Musab Al Zarqawi (líder de Al Qaeda en Irak) en junio de 2006 y la operación contra Osama Bin Laden en Abottabad en mayo de 2011. Dos especialmente señaladas entre las, literalmente, miles de acciones similares contra cuadros de nivel alto y medio de organizaciones terroristas e insurgentes efectuadas en Irak, Afganistán, Yemen y Somalia. El JSOC se ha convertido así –junto con la campaña de ataques con drones de la CIA en Pakistán– en una herramienta privilegiada por las Administraciones Bush y Obama a la hora de buscar y capturar/matar a líderes terroristas en diversos lugares del mundo (Klaidman, 2012).

Este hecho diferencia al JSOC de otras fuerzas de operaciones especiales, dependientes también del SOCOM, que han venido desempeñando desde el 11-S un abanico más amplio de cometidos relacionados con la formación y cooperación con ejércitos de otros países en materia de lucha antiterrorista, y con las operaciones de estabilización, como son por ejemplo la reforma del sector de la seguridad y las relaciones CIMIC. Dichas fuerzas han experimentado también un notable incremento de sus efectivos y de su asignación presupuestaria en la década posterior a los atentados de Washington y Nueva York. Sólo en Afganistán ha llegado a haber 17.300 miembros de las fuerzas de operaciones especiales norteamericanas que han contado con el apoyo de otros 17.000 efectivos. Un número sin comparación posible en los conflictos librados por Estados Unidos en el siglo XX (Robinson, 2013: 262-266).

Aplicación del modelo teórico al origen de las innovaciones experimentadas por el JSOC después de los atentados del 11-S

Acabamos de señalar que el JSOC se creó para satisfacer una necesidad planteada por el entorno estratégico de las décadas de 1970 y 1980 (un aspecto presente en las teorías de Posen y Rosen, y asumido por nuestro modelo), y que en la gestación de alguna de las unidades que lo componen –en concreto la Delta Force creada en 1977– sirvieron como fuente de inspiración los equipos de SAS británicos y australianos (un ejemplo de difusión militar, también contemplado en el modelo). Sin embargo, nuestro estudio se centra exclusivamente en los procesos de cambio experimentados por el JSOC tras el 11 de septiembre de 2001.

Precisamente fue la percepción del cambio de escenario estratégico, palpable tras los atentados de Washington y Nueva York, lo que generó tanto el impulso político como el militar que iniciaron el proceso de cambio en el JSOC. La concepción estratégica de la lucha contra Al Qaeda como una ‘guerra contra el terror’ nada más producirse los atentados dio respaldo político al empleo de las fuerzas armadas contra el terrorismo global. Más en concreto, para el entonces vicepresidente Dick Cheney y para el secretario de Defensa Donald Rumsfeld el JSOC debía convertirse en la principal herramienta a la hora de capturar o matar a los cuadros de Al Qaeda en cualquier lugar del mundo, incluyendo países con los que Estados Unidos no estaba en guerra.

Esa postura contrastaba con la ‘política de los Tomahawk’ de la anterior Administración Clinton, que en efecto había lanzado misiles de crucero como represalia a los atentados de Al Qaeda contra las embajadas norteamericanas de Kenia y Tanzania en agosto de 1998, en un intento de matar a Bin Laden y de dañar sus instalaciones en Afganistán. Según relata Richard A. Clarke (2002: 237), antes de lanzar los misiles se planteó en el Consejo de Seguridad Nacional la posibilidad de utilizar al JSOC contra los líderes de Al Qaeda en Afganistán. Pero la opción quedó descartada de inmediato. El episodio Black Hawk Down pesaba demasiado en los cálculos de la Casa Blanca y del propio Pentágono. Sin embargo, los atentados de Washington y Nueva York provocaron un vuelco estratégico que permitió su uso en términos muy diferentes. De hecho, se llevó al extremo. Veamos cómo.

Hasta aquel momento la Agencia Central de Inteligencia (CIA) había liderado las operaciones encubiertas contra redes terroristas transnacionales. La capacidad paramilitar de la CIA era limitada, por lo que la Agencia pedía al Pentágono operadores de fuerzas especiales para misiones concretas, incluyendo lógicamente efectivos del JSOC. Sin embargo, tras el 11-S Rumsfeld se propuso cambiar radicalmente la situación. Su idea consistía en convertir al JSOC en un instrumento privilegiado en la lucha contra el terrorismo, con capacidad autónoma y dependiente en exclusiva del secretario de Defensa (Scahill, 2013).

Las implicaciones de este nuevo enfoque eran severas desde el punto de vista legal y político. Después del escándalo Irán-Contra en la década de 1980 el Congreso norteamericano ejerció un mayor control sobre las operaciones encubiertas de la CIA. La Intelligence Authorization Act de 1991 obligaba a que todas las acciones encubiertas recibiesen autorización escrita del presidente y a que la Casa Blanca informase sobre ellas a los comités de inteligencia de la Cámara de Representantes y del Senado.

Sin embargo, Cheney y Rumsfeld pretendían actuar con discreción y flexibilidad presentando las actividades de inteligencia del JSOC como Advance Force Operations (AFOs), es decir como operaciones militares realizadas por efectivos que preceden a las fuerzas convencionales en el área de operaciones con el fin de preparar la actuación de éstas. Al tratarse de operaciones militares no estaban sujetas al control de los comités de Inteligencia del Congreso. Se trataba de un subterfugio legal, pues no siempre había planes de despliegue posterior de una fuerza. Y al valerse de él los responsables políticos del Pentágono y de la Casa Blanca podían utilizar al JSOC en cualquier lugar del mundo con el mínimo control, sin transparencia y sin rendición de cuentas. Por otra parte, Rumsfeld pretendía sacar el planeamiento y ejecución de las operaciones de búsqueda y captura/muerte de los procesos convencionales del Pentágono. No confiaba en que fueran lo suficientemente atrevidos y ágiles a la hora de concebir y llevar a cabo tales acciones. Por ello, en julio de 2002 envió una directiva secreta al general Charles Holland, comandante del SOCOM, para que diseñase una ‘caza del hombre’ descentralizada que soslayara la cadena de mando militar convencional (Scahill, 2013).

Como es lógico este proyecto causó malestar en otras ramas de la Administración. En la CIA porque veía a los operadores del JSOC como amateurs en materia de espionaje y porque las actividades de inteligencia del JSOC podían interferir en operaciones de la Agencia en determinados escenarios. En los Mandos militares regionales porque insertaba unas fuerzas en sus respectivos teatros sobre las que no tenían control ni información. Y en el Departamento de Estado porque los equipos de inteligencia del JSOC, que actuaban desde algunas embajadas bajo el inocuo título de Military Liaison Elements, lo hacían sin mantener informado al embajador ni al jefe de estación de la CIA (Mazzetti, 2013). Además, el hecho de que militares vestidos de civil desarrollaran labores de espionaje hacía que perdieran su estatus de combatientes legales de acuerdo con la Convención de Ginebra.

Estas reticencias no frenaron el propósito del secretario de Defensa Rumsfeld. El principal obstáculo fue, sin embargo, que ni el JSOC ni el SOCOM en su conjunto se encontraban por entonces preparados para asumir el proyecto estratégico ideado por los responsables políticos del Pentágono y de la Casa Blanca. El SOCOM era en realidad un Mando ‘administrativo’ cuya función consistía en entrenar a las fuerzas de operaciones especiales, mantenerlas preparadas y enviarlas a los mandos regionales del Pentágono para que actuasen bajo las órdenes de éstos. Por otra parte, los efectivos del JSOC eran fuerzas muy selectas que se insertaban en un determinado escenario con la ayuda logística y operativa de otras unidades de las fuerzas armadas y basándose en inteligencia producida por otros, en muchos casos por la Agencia Central de Inteligencia. Esta limitación se puso de manifiesto nada más producirse el 11-S. Rumsfeld, que confiaba en que el JSOC liderase la persecución contra los líderes de Al Qaeda en Afganistán, se encontró con que sus operadores no podían actuar sin la inteligencia de la CIA. A Rumsfeld le resultaba inconcebible que el JSOC fuese tan dependiente de la inteligencia facilitada por Langley, teniendo en cuenta que cerca del noventa por ciento del presupuesto de inteligencia de Estados Unidos depende del Pentágono, que integra por ejemplo a la Agencia Nacional de Seguridad, NSA, y a la Oficina Nacional de Reconocimiento, que opera los satélites (Mazzetti, 2013).

La producción de inteligencia al margen de la CIA se convirtió en un motor añadido de la innovación y enlaza con una de las variables intervinientes del modelo teórico: la competencia en la distribución de funciones con otras ramas del aparato estatal de seguridad y defensa. Como ya se ha señalado, y a diferencia de las teorías previas (Davis, 1967; Cote, 1996), nuestro modelo no se limita a la rivalidad entre ejércitos de un mismo país sino que amplía la eventual competitividad a todo el sistema de seguridad del Estado, dentro del cual la unidad militar susceptible de innovar puede entrar en competencia con otro organismo de carácter no militar. En nuestro caso de estudio es la CIA, pero también podría aplicarse a otras agencias como la gendarmería, los servicios civiles de salvamento marítimo, los de respuesta a catástrofes, etc.  

Volviendo al relato, Rumsfeld trató de mejorar drásticamente las capacidades de inteligencia del JSOC sobre todo a través de dos medidas. En primer lugar logrando que en julio de 2002 el presidente Bush firmase la orden que transfería el control de una unidad de inteligencia del US Army denominada Gray Fox al US SOCOM (Hersh, 2005). En segundo lugar, mediante la creación del puesto de subsecretario de Defensa para Inteligencia en diciembre de 2002. Cargo que pasó a ocupar Stephen Cambone, un hombre de confianza de Rumsfeld que a partir de entonces ejerció una supervisión directa de los sistemas de inteligencia del Pentágono, incluido Gray Fox. Dicho nombramiento provocó también malestar dentro de las fuerzas armadas pues Rumsfeld no ocultó la desconfianza que sentía sobre la gestión de la inteligencia por parte de los militares (Mazzetti, 2013).

En términos de recursos, el SOCOM –y más en concreto el JSOC– se vio premiado al asumir la innovación impulsada por el nivel político y –como veremos a continuación– por la propia comunidad de operaciones especiales norteamericana. En 2001, el US SOCOM recibió 2.300 millones de dólares y en 2012 casi lo había multiplicado por cinco, alcanzado la cifra de 10.500 millones. Aunque se sigue tratando de una cantidad discreta en el conjunto de los presupuestos militares norteamericanos, ese aumento se ha traducido en una mayor cuota de poder relativo dentro de las fuerzas armadas norteamericanas (Robinson, 2012: 110). Tradicionalmente las fuerzas convencionales norteamericanas han mirado con recelo las fuerzas de operaciones especiales, y a esos prejuicios se unía una reputación dañada por episodios como el de Eagle Claw (McChrystal, 2013). Es de suponer que ese factor agudizó aún más el deseo de destacar del SOCOM y del JSOC, y que favoreció la apertura a la innovación.

La mayor disponibilidad de recursos, además de ser en este caso una prueba tangible de que destacar en la competición burocrática rinde enteros, constituye otra de las variables intervinientes del modelo teórico propuesto. La innovación en el caso que estamos estudiando se vio favorecida por el incremento sustancial del presupuesto de Defensa norteamericano tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. Y el JSOC, al situarse además como decimos en la vanguardia del repertorio de herramientas del Pentágono, dispuso de medios suficientes para iniciar y completar el proceso de innovación. Los incrementos presupuestarios permitieron ampliar las capacidades logísticas, de transporte, y de mando y control. El JSOC dejó de ser una fuerza diseñada para operaciones concretas y se convirtió en una unidad militar capaz de actuar de manera permanente y simultánea en varios teatros de operaciones.

El impulso de Rumsfeld obtuvo un importante respaldo cuando en el verano de 2004 la Comisión que redactó el informe sobre el 11-S recomendó que se desmantelase la estructura paramilitar de la CIA y que esa función pasara a depender del Pentágono (The National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, 2004: 415). Ese mismo año Rumsfeld firmó una directiva secreta conocida dentro del Pentágono como “Al Qaeda Network Execute Order”. Con ella ampliaba la autorización de los operadores especiales del SOCOM, y más en concreto del JSOC, para llevar a cabo operaciones clandestinas de inteligencia, y de búsqueda y neutralización de cuadros de Al Qaeda y organizaciones yihadistas afines en más de una docena de países, desde el norte de África hasta Filipinas (Mazzetti, 2013). Una de esas operaciones consistió en el asesinato en Madagascar, en enero de 2007, de Mohammed Jamal Khalifa, facilitador financiero de Al Qaeda y cuñado de Osama Bin Laden (Ambinder y Grady, 2012).

Pero según contempla nuestra propuesta de modelo teórico, la variable independiente ‘impulso/autorización política’ (que en este caso de estudio tiene un rol particularmente activo), no es la única que pone en marcha el proceso. A ella se une el impulso militar. En este caso por parte de oficiales de alta graduación pues se trata de un cambio con una clara orientación top-down. El impulso militar contribuyó a los dos cambios de gran calado que experimentó el JSOC en los años posteriores al 11 de septiembre de 2001. Por un lado, el desarrollo de capacidades para actuar de manera autónoma y prolongada en diversos lugares del mundo. Particularmente en Irak y Afganistán, a través de la Task Force 714 (anteriormente denominada Task Force 121), cambio que como acabamos de ver también fue impulsado desde el nivel político.

A esa primera innovación se suma otra cuyo impulso fue fundamentalmente militar contando, eso sí, con la aprobación del nivel político, que permitió el desarrollo del proceso de cambio (tal como recoge el modelo teórico). Dicha innovación consistió en transformar el sistema de producción y difusión de inteligencia del JSOC, poniéndolo al servicio de sus propias operaciones, y a la vez, en vincular sus acciones sobre el terreno con la producción de nueva inteligencia.

La idea que subyacía tras esta innovación era la siguiente. Las organizaciones terroristas vinculadas o inspiradas por Al Qaeda se benefician de una estructura en red con elevadas dosis de descentralización que hacen compatible la coordinación en materia de operaciones, logística y propaganda, con la improvisación y rápida adaptación a los cambios del entorno por parte de las unidades locales y de los combatientes de base. A la hora de enfrentarse a este tipo de redes, las fuerzas militares convencionales se ven lastradas por procesos de toma de decisiones lentos y por sistemas de producción de inteligencia compartimentalizados que dificultan ‘conectar los puntos’. La diferencia en ambos modos de operar da ventaja competitiva a las redes terroristas.

El general Stanley McChrystal (2011), que detentó el mando del JSOC entre septiembre de 2003 y febrero de 2006 resume en los siguientes párrafos cómo evolucionó su comprensión de Al Qaeda en Irak:

By habit, we started mapping the organization in a traditional military structure, with tiers and rows. At the top was Zarqawi, below him a cascade of lieutenants and foot soldiers.

But the closer we looked, the more the model didn’t hold. Al Qaeda in Iraq’s lieutenants did not wait for memos from their superiors, much less orders from bin Laden. Decisions were not centralized, but were made quickly and communicated laterally across the organization. Zarqawi’s fighters were adapted to the areas they haunted, like Fallujah and Qaim in Iraq’s western Anbar province, and yet through modern technology were closely linked to the rest of the province and country. Money, propaganda, and information flowed at alarming rates, allowing for powerful, nimble coordination. We would watch their tactics change (from rocket attacks to suicide bombings, for example) nearly simultaneously in disparate cities. It was a deadly choreography achieved with a constantly changing, often unrecognizable structure.

Over time, it became increasingly clear — often from intercepted communications or the accounts of insurgents we had captured — that our enemy was a constellation of fighters organized not by rank but on the basis of relationships and acquaintances, reputation and fame.

A partir de ese diagnóstico McChrystal y sus colaboradores, entre quienes destacó el jefe de inteligencia (J2) de su estado mayor, el entonces coronel Michael T. Flynn, dieron forma a una coalición pro-innovación (otra de las variables intervinientes del modelo) con el fin de que el JSOC efectuara operaciones basadas en inteligencia contra los líderes y cuadros de organizaciones terroristas o insurgentes. Acciones que a su vez generarían inteligencia para realizar nuevas operaciones contra otros cuadros relevantes, y todo ello a un ritmo superior al del adversario. La secuencia se esquematizó como Find, Fix, Finish, Exploit, and Analyze (F3EA), concebida como un bucle ininterrumpido y extremadamente ágil.

Para tener éxito, la propia Task Force 714, cuyo núcleo central estaba compuesto por unidades del JSOC (de modo que McChrystal era a la vez comandante de ambos) tenía que realizar ella misma el ciclo F3EA. Debía hacerlo además de manera reticular y descentralizada. Antes del cambio cada paso dependía, de manera estanca, de una parte distinta del JSOC o incluso de agencias de seguridad diferentes. Ello ralentizaba enormemente el proceso y provocaba que se perdiera o contaminara la información.

Figura 2. Modelo teórico aplicado al caso de estudio

Fuente: elaboración propia

Para lograr esa nueva estructura y modus operandi era preciso realizar cambios en la doctrina, en la orgánica, en el adiestramiento y en los materiales (por eso señalamos que esta segunda innovación fue de mayor calado que la primera). Exigía aplanar la estructura del JSOC (y en particular de la Task Force 714) y crear centros de fusión inter-agencias en los que además de los analistas del JSOC se integrasen expertos de otras unidades militares –tanto de operaciones especiales como de fuerzas convencionales– y de organismos civiles (incluyendo la CIA, los Departamentos de Estado y del Tesoro, y el FBI). La integración entre agencias dio lugar a la creación de los Joint Interagency Task Force (JIATF) de Afganistán (JIATF-East, con base en Bagram) e Irak (JIATF-West, con base en Balad y puesto en marcha en 2005), que fueron un paso más en la evolución de la Task Force 714. Como afirmó McChrystal (2011), se trataba de crear una red para derrotar a otra red, una idea que ya habían anticipado algunos años antes los investigadores de la RAND Corporation John Arquilla y David Ronfeldt (1997) al teorizar sobre el concepto de netwar.

En la misma línea se procuró que los operadores –centrados hasta ese momento en la fase ejecutiva– contribuyesen aún más a la producción de inteligencia. Esto se potenció mediante la instrucción en técnicas forenses de cara a los registros, y en su participación junto con los analistas de inteligencia en la búsqueda de objetivos humanos y en el estudio de su conducta antes de realizar ellos mismos la operación (McChrystal, 2013). De este modo, se sumó al proceso a los operadores especiales, integrando en la planificación a los analistas y a quienes iban a ejecutar las acciones directas (Ambinder y Grady, 2012). Incluso la propia ubicación del centro de fusión en la base aérea de Balad (base de operaciones de la JIATF y de la Task Force 714 del JSOC en Irak) permitía que los analistas escuchasen el ruido de los helicópteros al partir para misiones basadas en la inteligencia elaborada por ellos. Ese factor, a pesar de parecer circunstancial, contribuía a que los profesionales de inteligencia se comprometiesen aún más en el diseño de las operaciones y en la explotación de la inteligencia resultante (McChrystal, 2013).

La puesta en práctica de esta innovación se tradujo en un incremento sustancial de la efectividad del JSOC, y específicamente de la Task Force 714 (Rose, 2013: 3). Al mismo tiempo, el ritmo de las operaciones se multiplicó, pasando de realizar una acción cada semana y media en 2003 a más de una decena en una misma noche en los momentos más intensos de su actividad en Irak y Afganistán entre los años 2006 y 2008 (Robinson, 2012: 110-111). La celeridad en la planificación, decisión y ejecución se convirtió en un elemento clave del ciclo F3EA. Para McChrystal (2013) adaptarse a la ‘velocidad de la guerra’ era un imperativo si se quería desconcertar y derrotar al adversario. Los ataques periódicos pero espaciados en el tiempo contra una red insurgente, permitían que ésta se regenerara y aprendiera de sus errores y de las tácticas norteamericanas –por lo que se volvía más fuerte. Sin embargo, atacarla en diversos lugares de manera simultánea dificultaba su recuperación (Rose, 2013: 4).

El JSOC desarrolló esta innovación a través de un proceso de aprendizaje y de explotación de lecciones aprendidas (otra de las variables intervinientes del modelo). El general McChrystal (2011) explica cómo convertirse en una red exigió un duro periodo de estudio, experimentación y ajustes: “As we learned to build an effective network, we also learned that leading that network –a diverse collection of organizations, personalities, and cultures– is a daunting challenge in itself”.

Lo cual nos lleva a otro aspecto reseñable del proceso que consistió en la incorporación de la CIA a la red que se pretendía crear. Una cooperación que es compatible con el modelo teórico, pues al presentarlo ya hemos señalado que aunque la rivalidad entre diferentes organizaciones de la administración es una de las variables intervinientes que impulsan la innovación, no impide que dichas organizaciones cooperen entre sí en operaciones conjuntas. Para facilitar esa cooperación, que era uno de los elementos esenciales de la innovación del JSOC, durante su despliegue en Irak el general McChrystal insistió en que un miembro senior de la Agencia se sentase junto a él en las reuniones de actualización que se celebraban cada mañana (Mazzetti, 2013). Y conforme se amplió el teatro de operaciones al Cuerno de África (Somalia, y cruzando al otro Continente, Yemen), McChrystal organizó regularmente videoconferencias donde participaban jefes de estación de la CIA, embajadores e incluso decisores políticos de Washington (Ambinder y Grady, 2012). Con el tiempo la relación entre la CIA y el JSOC a nivel operativo se fue volviendo aún más estrecha. Según McChrystal (2013), a ello contribuyó el trabajo conjunto del personal de la Agencia y del JSOC desplegado en la zona de operaciones. Allí, a diferencia de los que trabajan en Estados Unidos, se encontraban más libres de las presiones institucionales contrarias a la cooperación.

La colaboración se ha materializado además en la campaña de ataques con drones contra Al Qaeda en la Península Arábiga en Yemen a partir de 2011 o en la operación contra Osama Bin Laden en mayo del mismo año. En dicho episodio los operadores del JSOC estuvieron bajo el control de la CIA, pues técnicamente se trató de una acción encubierta de la Agencia bajo el Título 50 del US Code (Mazzetti, 2012). Esta cooperación sobre el terreno no ha impedido que en los niveles superiores de la Agencia siga existiendo recelo a que el JSOC desempeñe funciones asumidas tradicionalmente por la CIA (Ambinder y Grady, 2012).

Volviendo a la teoría, ya hemos visto que el modelo subraya la importancia del impulso militar ante la percepción de cambios en el entorno (una de las dos variables independientes) y de la creación de una coalición pro-innovación compuesta por oficiales de alta graduación y cuadros intermedios (variable interviniente). En lo relatado hasta el momento despuntan las figuras del general McChrystal y del entonces coronel Flynn. Los dos habían trabajado juntos por primera vez en Afganistán, cuando el segundo era responsable de inteligencia del XVIII Cuerpo Aerotransportado y McChrystal se encontraba al frente de la Task Force 180. Tras recibir el mando del JSOC, McChrystal eligió a Flynn como su oficial principal en materia de inteligencia. Flynn aspiraba a integrar inteligencia y combate en tiempo real. En Afganistán ya se habían dado algunos precedentes de centros de fusión pero con resultados modestos porque dependían de la participación voluntaria de las agencias y no tenían mando real (una de las lecciones aprendidas que aplicarían más tarde). La situación cambió cuando ambos (miembros de la coalición pro-innovación) pasaron a ocupar puestos clave en el JSOC.

Pero McChrystal y Flinn no fueron los únicos impulsores y promotores de esta innovación. A ellos hay que sumar la contribución de los miembros de su equipo y de otras figuras como el general Petraeus, que como jefe del CENTCOM (mando regional que supervisaba las operaciones en Afganistán e Irak) entre otoño de 2008 y verano de 2010 respaldó la innovación del JSOC en sus dos principales áreas de operaciones. También el general Bryan Douglas Brown, que como jefe del US SOCOM, favoreció los cambios que se estaban llevando a cabo y, sobre todo, consiguió atraer a su mando a más de un centenar de oficiales de enlace de diversas agencias gubernamentales, convenciendo a éstas de que su rol no sería pasivo (escuchar briefings) sino que tomarían parte en el proceso (Ambinder y Grady, 2012). El general McRaven fue otro de los coaligados a favor de la innovación. Sucedió a McChrystal al frente del JSOC en 2008, y en 2011 pasó a ser jefe del US SOCOM hasta 2014. McRaven asumió las innovaciones y ayudó a consolidarlas desde ambos puestos. Menos conocido, pero también relevante fue el rol desempeñado por el general Bennet S. Sacolick, que estuvo al mando de la Delta Force y a quien McChrystal (2013) atribuye la formulación exacta del ciclo F3EA.

Otra variable interviniente de nuestro modelo teórico, que jugó a favor de la innovación en este caso de estudio, fue la cultura organizativa. La cultura de las fuerzas de operaciones especiales norteamericanas se caracteriza precisamente por la primacía de la eficacia sobre los aspectos formales (lo cual se manifiesta por ejemplo en la uniformidad o en la forma de dirigirse a los superiores jerárquicos). Ello está relacionado con su especialización en modos no convencionales de hacer la guerra, con la adaptación a entornos especialmente inciertos y con la necesidad de crear redes con elementos locales (Hawk, 2014, 1-2).

Por último, los avances tecnológicos también han actuado como facilitadores en el proceso de innovación (otra de las variables intervinientes junto con la disponibilidad de recursos). La tecnología en sí no impulsó el cambio pero sin duda lo favoreció. Desde las videoconferencias, tan apreciadas por el general McChrystal para lograr la cooperación inter-agencias en el nivel estratégico y operaciones, a avances tecnológicos directamente relacionados con la aplicación del ciclo F3EA y con la posibilidad de trabajar en red y en tiempo real a pesar de la dispersión geográfica. Entre ellos se incluyen la proliferación de sistemas aéreos no tripulados –que fueron esenciales en la operación del JSOC contra el entonces líder de Al Qaeda en Irak, Abu Musab Al Zarqawi–, los sistemas de medición biométrica (que permiten identificar a los detenidos enviando sus datos desde el mismo lugar en que son capturados), los sistemas de desencriptación de ordenadores, la interceptación de comunicaciones, el análisis forense in situ de teléfonos móviles, el desarrollo de software para el análisis y gestión de la información obtenida, etc. (McChrystal, 2013; Ambinder y Grady, 2012).

Conclusión

Las Administraciones Bush potenciaron el empleo de fuerzas especiales en la lucha contra el terrorismo yihadista transnacional, y las dos Administraciones Obama han seguido recurriendo a ellas, al encajar adecuadamente en su estrategia de operaciones militares quirúrgicas de perfil bajo. Se trata de un tema complejo y polémico en sus consecuencias, que no ha estado exento de críticas por la violación de la soberanía de otros países, la falta de respeto al Derecho Internacional y el trato dado a los prisioneros, sobre todo en los años inmediatamente posteriores a los atentados del 11-S.

La innovación ha sido eficaz a nivel táctico, capturando o matando a decenas de líderes y cuadros de organizaciones yihadistas –entre los que destacan los casos de Al Zarqawi y Osama Bin Laden. Una práctica que se sigue aplicando a día de hoy en Siria e Irak contra el autoproclamado Estado Islámico. La eficacia de este tipo de acciones de decapitación es objeto de debate académico (Jordan, 2009; Price, 2012). Y, por supuesto, al margen de su eficacia o falta de ella es evidente que la contribución que pueda hacer el JSOC a la lucha contra las organizaciones yihadistas siempre será parcial, requiriéndose una estrategia más amplia que incorpore más herramientas.

Sin embargo, en este artículo hemos soslayado todas esas cuestiones –abordables en otros trabajos– para centrarnos en una faceta particular del fenómeno. En por qué y cómo se ha producido el proceso de innovación dentro de las fuerzas armadas norteamericanas. Este caso de estudio nos ha permitido contrastar un nuevo modelo que integra elementos de teorías que hasta ahora se han presentado como paralelas, y en algunos casos, excluyentes. La aplicación a otros casos de estudio permitirá comprobar el potencial explicativo de este marco teórico integrador.

Artículo publicado por el autor en la Revista de Ciencia Política.

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Javier Jordán

Profesor Titular de Ciencia Política en la Universidad de Granada y Director de Global Strategy

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