Introducción a la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE: claves institucionales pasadas y futuras

Alberto Bueno

hace 3 años

https://global-strategy.org/introduccion-a-la-politica-comun-de-seguridad-y-defensa-de-la-ue-claves-institucionales-pasadas-y-futuras/ Introducción a la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE: claves institucionales pasadas y futuras 2023-09-23 12:06:22 Alberto Bueno Blog post Global Strategy Reports Política de Defensa Europa

Global Strategy Report, 19/2023

Para citar como referencia: Bueno, Alberto(2023), «Introducción a la Política Común de Seguridad y Defensa de la UE: claves institucionales pasadas y futuras», Global Strategy Report, 19/2023.

La crisis política que afronta la Unión Europea a partir de la agresión militar rusa contra Ucrania —en febrero de 2022— acrecienta el interés, tanto de especialistas como de un público más general, por comprender cómo funciona el subsistema político de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y cuáles son las claves de muchos de los cambios y debates institucionales que se pueden observar. Por consiguiente, este artículo quiere ofrecer una primera aproximación básica a la evolución, instituciones, instrumentos e hitos fundamentales de la Política Exterior y de Seguridad Común, en particular en la PCSD. Parte de su desarrollo histórico para finalizar con algunos de los hitos más significativos en la actualidad, deteniéndose especialmente en las instituciones que intervienen en la conformación de esta política. El artículo sirve como buena síntesis para quien pretenda profundizar en estas cuestiones por fines docentes o de investigación.

Así, el primer epígrafe introduce los puntos esenciales para comprender el “marco mental” sobre el que se asienta esta política europea. El siguiente epígrafe expone la evolución de esta política, desde sus inicios tras el final de la Segunda Guerra Mundial hasta la aprobación del Tratado de Lisboa (2009). El epígrafe tercero está dedicado a las instituciones europeas y a su papel en el marco de la PESC y de la PCSD, partiendo de la premisa de que es un área de políticas públicas de funcionamiento intergubernamental. A continuación, se describen las instituciones más relevantes de la PCSD, deteniéndose también en las misiones civiles y militares desplegadas por la UE. Por último, se cierra con unas conclusiones a modo de síntesis.

1. Introducción

Rastrear los orígenes de la Unión Europea[1] es hallar en los anhelos de paz un motto esencial. El proyecto europeo surgió como respuesta a la guerra; no para defenderse de un enemigo foráneo, sino para ahuyentar a los propios demonios tras los devastadores conflictos bélicos de la primera mitad del siglo XX. Fue, antes de nada, un intento por reconducir la coexistencia entre las dos potencias continentales, Francia y Alemania. Esta génesis no impide apreciar que, dado el contexto y condicionantes de la Guerra Fría, pronto en Europa occidental se empezó a pensar en términos militares frente a la amenaza de esa otra gran potencia de la época, la Unión Soviética. Fueron un debate y un desarrollo marcados por las relaciones transatlánticas y, en particular, el vínculo con la gran potencia aliada: los Estados Unidos, líder de la OTAN; un aliado que se necesitó para garantizar esa defensa frente a Rusia y el Pacto de Varsovia.

Si bien, los Estados miembros siempre miraron la agenda de seguridad de forma más amplia, más allá del tangible peligro soviético; muy especialmente tras su colapso y el fin de la Guerra Fría. Esta situación y el deseo comunitario de tener mayor protagonismo en la política internacional, así reflejado en los sucesivos tratados, explican que fundamentalmente a partir de los años noventa la Unión Europea comenzase a construir una estructura de políticas públicas en asuntos exteriores, seguridad y defensa. Unos avances mediatizados por los intentos de los Estados por mantener un equilibrio entre sus intereses nacionales y sus preferencias más o menos europeístas.

Esta tesitura refleja un debate más profundo (también académico) acerca de qué es la Unión Europea (UE, en adelante) y cuál ha de ser, entonces, su papel como actor internacional. Bajo el marco de la teoría realista de las relaciones internacionales, se interpreta que esta organización sui generis y sus instituciones constituye un instrumento de los Estados para la persecución de sus objetivos políticos (Tovar, 2021). Por el contrario, otros autores sugieren que la evolución de la política exterior de la UE —y, en particular, su política de seguridad y defensa— la sitúa como una fase superior dentro del proceso de integración europea (Bickerton, 2011).

El subsistema político —término que se justificará en el epígrafe tercero— de la política exterior comunitaria está compuesto por dos dimensiones: por una parte, un marco específico para la cooperación en política exterior, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que integra la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y, por otra parte, las tradicionales relaciones exteriores sujetas al método comunitario, que comprenden la política comercial y la cooperación al desarrollo, así como la dimensión externa de las políticas interiores (como en el caso de las políticas medioambientales o energéticas (Barbé, 2022: 225). Es esa primera dimensión la que constituye el objeto de este texto, que pretende sentar unas bases elementales para aproximarse a esta política pública tan relevante de la Unión Europea y esencial para España.

Los objetivos de la política exterior de la Unión Europea se desarrollan en el artículo 21.2 del Tratado de la Unión Europea (TUE), centrados en el fomento de la paz y la seguridad internacional, la cooperación al desarrollo, los derechos humanos y el estado de derecho, así como la respuesta a las emergencias humanitarias y climáticas. Por tanto, la política exterior tiene un espacio propio, diferente al de las relaciones exteriores, referido éste a la dimensión exterior de las distintas políticas comunes de la UE. Así, la Política Exterior y de Seguridad común abarca tanto los ámbitos de la política exterior y todos los asuntos relativos a la seguridad, “incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común” (art. 24.1. TUE). Esta lógica permite comprender que el desarrollo de la PCSD ha marcado de manera determinante el avance y configuración de aquella (Ruiz Díaz, 2020).[2]

El actual Alto Representante de la Unión Europea, el español Josep Borrell, ha llamado a que “Europa”, ese metonímico de Unión Europea, aprenda a hablar el “lenguaje del poder”, a que se comporte como un actor relevante en la escena internacional. La política exterior común de la Unión Europea, según se concibió y estructuró durante el largo mandato de Javier Solana como Alto Representante (1999-2009), ha mostrado durante los últimos años sus insuficiencias conceptuales y sus límites prácticos; ante los grandes problemas de nuestro tiempo, los europeos nos hemos debatido con frecuencia entre la irrelevancia y el seguidismo (que, a la postre, es otra forma de irrelevancia) (Palacios, 2022). La UE no tuvo ningún papel en la disuasión militar cuando Rusia amenazaba con invadir Ucrania. De hecho, Putin nunca la consideró como una interlocutora válida a tales efectos, lo que señalaría una de las debilidades de la UE, que está lejos de cumplir con los estándares propios de un actor estratégico (Baqués, 2022: 34). Esta es la coyuntura abierta que suscita un debate apasionante sobre esta política, sobre sus instrumentos y sobre el futuro de la UE —y sus Estados— como actor.

2. Un sucinto recorrido histórico-institucional por la PESC-PCSD

No es posible entender los debates actuales sobre el estado de la Política Exterior y de Seguridad Común, y la Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea ni sobre el potencial desarrollo de sus instituciones si no se comprende su origen y evolución. Por tanto, este epígrafe está dedicado a exponer el desarrollo histórico-institucional de estas políticas de la Unión Europea, desde su concepción en el Tratado de Bruselas de 1948 hasta su incorporación en el Tratado de Lisboa de 2009; el período que abarca de ese hito en adelante ya es considerado como parte del actual sistema político. Este recorrido no tiene pretensión ni de sistematización ni de exhaustividad, en cuanto que su fin es el de contextualizar.[3]

La Comunidad Económica del Carbón y del Acero, y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, primeras organizaciones comunitarias fundadas en 1952 y 1958, respectivamente, tenían como objetivo establecer la cooperación internacional para el control de tres materiales esenciales para el esfuerzo bélico. Sin embargo, ni estas primeras comunidades ni los tratados siguientes en el ecuador de la Guerra Fría consideraban realmente la posibilidad de avanzar en política exterior europea (más allá del comercio), ni aún menos de defensa. El proyecto europeo se concebía como una unión política —en el mejor de los casos— sin brazo armado, no planteado ni siquiera en su fundación.

Fue la Guerra de Corea (1950-1953) la que llevó a un replanteamiento de la opción inicial. De hecho, los primeros intentos en este sentido se desarrollarían fuera de las instituciones comunitarias. En 1948 se propuso la creación de una Comunidad Europea de Defensa, que tendría la tarea de organizar la defensa colectiva de los países miembros de la UE, creando una organización militar europea unificada que pudiera defenderse de una posible amenaza soviética. La CED se habría integrado en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y habría puesto a las fuerzas militares europeas bajo un solo mando. Sin embargo, Francia se opuso y bloqueó la creación de la CED por varias razones: una de ellas fue la cuestión de la soberanía nacional. Francia temía que la CED, al poner las fuerzas militares europeas bajo un solo mando, redujera su capacidad para tomar decisiones de defensa independientes. Además, algunos políticos franceses también estaban preocupados por la influencia de Alemania en la CED y temían que esto afectara el equilibrio de poder en Europa. Otra razón por la que Francia se opuso a la CED fue el temor a la creación de un ejército europeo que pudiera rivalizar con el ejército francés. En este sentido, algunos líderes franceses vieron la CED como una amenaza a su poder y control militar.

Finalmente, en 1954, Francia retiró su apoyo a la CED y el proyecto se desvaneció. En su lugar, se creó la Unión Europea Occidental (UEO), una organización intergubernamental, como mecanismo de cooperación en materia de defensa entre los países europeos occidentales. La UEO se centró en la cooperación militar en lugar de la integración completa de las fuerzas militares europeas bajo un solo mando, como se había propuesto con la CED. Por consiguiente, tanto la UEO como la OTAN son hijas del mismo período histórico, con el objetivo común de proporcionar seguridad a sus miembros. Sin embargo, la OTAN, establecida bajo el Tratado de Washington —firmado ya en 1949—, fue la principal herramienta occidental, como alianza militar defensiva, para enfrentarse a la amenaza soviética después de la Segunda Guerra Mundial.

En efecto, la UEO fue pensada con la intención de ser una organización de defensa europea independiente que pudiera complementar y, en algunos casos, actuar en cooperación con la OTAN. El Tratado de Bruselas de 1948, que estableció la base legal para la UEO, también determinó que los miembros de la UEO igualmente serían signatarios del Tratado de Washington de la OTAN. Sin embargo, aunque la UEO y la OTAN tenían objetivos comunes, había algunas diferencias importantes en su enfoque hacia la defensa y la seguridad en Europa. La OTAN se centró principalmente en la defensa militar contra la amenaza soviética, mientras que la UEO tenía una perspectiva más amplia de la seguridad, que incluía la seguridad económica, política y social, además de la defensa militar. A pesar de estas diferencias, la UEO y la OTAN cooperaron en materia de seguridad y defensa en Europa durante la Guerra Fría, aunque siempre la primera a la sombra de la segunda.

Durante los años ochenta se reavivó el debate acerca de la necesidad de reforzar la política europea de seguridad y defensa. Si bien, las divergencias entre los socios europeos en torno a los intereses y orientaciones estratégicas obstaculizaron siempre su avance. No obstante, esas discusiones fueron el preludio de los desarrollos producidos a partir de los años noventa, una vez que la amenaza soviética había colapsado y los países vecinos, otrora en el lado oriental del “Telón de acero”, pensaban en su integración en el “club comunitario”. Se formuló así la “identidad europea de seguridad y defensa” y el llamado “segundo pilar” del Tratado de Maastricht (1992).

Dicho “segundo pilar” de Maastricht, el referido a la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea, estableció las bases para una política común en asuntos exteriores y de seguridad de los países miembros de la UE. El objetivo principal de este segundo pilar era facilitar que la UE hablase con una sola voz en el escenario internacional y que sus países miembros pudiesen coordinar sus políticas exteriores y de seguridad en cuestiones de interés común. La PESC está basada en la cooperación intergubernamental entre los Estados miembros de la UE, pero no en la toma de decisiones comunitarias. Por su parte, la “identidad europea de seguridad y defensa” —cuyos primeros esbozos se pueden trazar, efectivamente, una década antes— se refiere a la capacidad de la UE para desarrollar y llevar a cabo operaciones de seguridad y defensa en todo el mundo, de manera independiente respecto de la OTAN y otros aliados internacionales.

Ese “segundo pilar”, junto con el primer pilar (la Comunidad Europea) y el tercero (la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior) del Tratado, dejaban conformada la estructura institucional de la UE. Entre las principales áreas de actuación de la PESC se fijaron la prevención y gestión de conflictos, la lucha contra el terrorismo, el control de armas, el fomento de la democracia y los derechos humanos, la cooperación en materia de comercio y desarrollo, y la defensa común.

La PCSD se definió de forma más clara en la “Declaración de Petersberg de 1992”, que concretó las misiones de la UE en materia de seguridad y defensa. Esta declaración es un documento adoptado en una reunión de ministros de defensa de la UE celebrada en esa ciudad alemana. La Declaración estableció un conjunto de tareas y misiones militares que la UE podría llevar a cabo en el ámbito de la gestión de crisis y la prevención de conflictos en todo el mundo, divididas en tres categorías principales:

Operaciones de mantenimiento de la paz, que tienen como objetivo mantener la paz y la estabilidad en un área específica a través de la presencia de fuerzas militares de la UE.
Operaciones de gestión de crisis, cuyo objetivo es prevenir, controlar y resolver conflictos violentos que amenazan la paz y la estabilidad regionales o internacionales.
Operaciones de ayuda humanitaria, que tienen como objetivo proporcionar asistencia humanitaria en situaciones de crisis, como desastres naturales o conflictos armados.

Las “misiones Petersberg” serían llevadas a cabo por las fuerzas militares de los Estados miembros de la UE, bajo el mandato y el liderazgo político de la UE. Estas misiones han sido desplegadas en varios lugares del mundo, incluyendo la región de los Balcanes, África y Asia, reflejando el compromiso de la UE de contribuir a la seguridad y la estabilidad global.

Otro hito político se halla en la Cumbre de Saint-Malo, celebrada en diciembre de 1998 entre los líderes de Francia y Reino Unido. En esta cumbre se acordó la creación de una capacidad militar europea autónoma para actuar en misiones de mantenimiento de la paz y de gestión de crisis en Europa y en sus alrededores. Esto significó un cambio importante en la política de seguridad europea: condujo a la creación de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) en 1999, que facilitaba a la UE el planificar y ejecutar misiones militares y civiles en todo el mundo. También se creó un Comité Político y de Seguridad para supervisar la PESD y un Comité Militar de la UE para dirigir las operaciones militares. Estos pasos supusieron la progresiva desaparición de la UEO: el “segundo pilar” venía a adquirir las competencias que hubiera podido tener una organización siempre solapada con la OTAN.

Se podría afirmar que la Cumbre de Saint-Malo marcó el comienzo de la autonomía de la UE en materia de seguridad y defensa dentro de la política exterior; al menos en cuanto al establecimiento de instituciones clave en los años siguientes. Una de esas figuras fue la del llamado periodísticamente y en círculos diplomáticos como “Mr. PESC”, esto es, el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que es el jefe de la diplomacia de la UE y quien lidera la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE. En efecto, la figura del Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad fue creada en 1999 en virtud del Tratado de Ámsterdam. Antes de la creación de este cargo, la PESC era coordinada por un “troika” compuesta tenían tres figuras: el ministro de Asuntos Exteriores del Estado miembro que detentara en cada momento la presidencia semestral del Consejo de la Unión Europea, el comisario europeo de Relaciones Exteriores y Alto Representante del Consejo para la Política Exterior y de Seguridad Común.

Otros pasos significativos se iniciaron en 2003, con el lanzamiento de la primera operación militar de la UE en Macedonia, o en 2004, con la creación de la Agencia Europea de Defensa, que proporciona apoyo técnico y tecnológico a la PCSD. El Tratado de Lisboa, en 2009, vino a fortalecer muchos de estos actores e instituciones, como la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad; o a crear otras nuevas, como la Cooperación Estructurada Permanente. En 2011 la UEO fue liquidada.

3. El subsistema político de la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea

El funcionamiento de las instituciones comunitarias en el marco de la PESC y, de manera aún más acentuada, de la PCSD[4] está regido por la actuación e intereses de los distintos gobiernos nacionales y sus respectivos ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa.[5] En consecuencia, el intergubernamentalismo es el enfoque que mejor explica, tanto de forma teórica como analítico-descriptiva, la articulación de estas políticas de la Unión Europea y de sus Estados miembros.[6]

Desde la conformación de la Unión Europea y la erección del segundo pilar —como se ha explicado en el epígrafe anterior—, pero fundamentalmente a partir del Tratado de Lisboa, se puede afirmar que la PESC conforma un subsistema político dentro del más amplio sistema político de la UE. Forman parte del mismo las instituciones comunes, pero también instituciones singulares, relaciones y mecánicas propias entre los actores —en su dimensión legal-procedimental, “reglas y procedimientos específicos” (artículo 24 TUE)—, así como insumos y potenciales resultados característicos del mismo. En consecuencia, la PESC conforma una política central de la Unión Europea, pero igualmente conforma un subsistema político.

El enfoque intergubernamental en la PESC y la PCSD

Los procesos de toma de decisiones dentro de la PESC obedecen a dinámicas intergubernamentales, es decir, a aquellas donde los gobiernos de cada país miembro de la UE son los actores protagónicos, en detrimento de las instituciones comunitarias. Son los Estados quienes conforman de manera directa la “voluntad europea”; o dicho de otro modo, la voluntad europea es la voluntad de sus Estados. Por esta razón, la PESC y la PCSD son ámbitos de políticas fuertemente politizados (Blockmans & Crosson, 2021), como espacios por antonomasia de high politics y de confrontación de las distintas visiones nacionales. Por ello, tanto la PESC como la PCSD son políticas públicas “poco susceptibles de europeización” (Müller et al., 2021: 530).

Por este motivo, este espacio político se tiene que entender, respecto de los inputs del sistema y la toma de decisiones, como una arena donde los distintos intereses nacionales de los veintisiete convergen o colisionan, y donde las instituciones de la UE desempeñan en primer lugar un papel de coordinación. Los productos y resultados de las políticas serán, por consiguiente, reflejo de esos equilibrios, alianzas y/o desencuentros entre ellos, lo que implica que los éxitos o fracasos de estas son antes de los Estados miembros que de la UE como actor geopolítico.

Esta realidad se debe a que tanto la política exterior como las políticas de seguridad y defensa se corresponden con el núcleo duro de soberanía de los Estados. De manera lógica, fruto de la geografía, la historia, la cultura y la economía, las prioridades y culturas estratégicas de cada uno de los Estados son diferentes (Biehl et al., 2013). Retienen los instrumentos de poder para la persecución de los intereses nacionales; de ahí, las reticencias de estos a perder competencias o márgenes de decisión.

La consecuencia práctica inmediata de esta realidad es que instituciones como el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea tienen un mayor protagonismo en los procesos decisorios, frente a la Comisión —que incluye a un actor clave en esta política, como es la figura del Alto Representante—, el Parlamento Europeo o el Tribunal de Justicia de la Unión Europea —sin ninguna competencia en este apartado de decisiones políticas—. En este sentido, el método comunitario no tiene cabida en este ámbito, mientras que rige la regla de la unanimidad —con algunas excepciones, como la moción constructiva—; esto es, se necesita el acuerdo de todos los Estados miembros para adoptar una decisión.

Sin embargo, es interesante anotar que las diferentes conmociones estratégicas acaecidas desde 2014, desde la anexión de Crimea hasta la invasión de Ucrania, pasando por el Brexit o las tensiones con Estados Unidos, han provocado: por un lado, la activación y/o aceleración de diversos mecanismos y políticas vinculados esencialmente a la PCSD que permanecían sin valorarse su pertinencia/utilidad o sin desarrollarse; por otro, y aún más relevante a los efectos aquí tratados, es que algunos de esos mecanismos suponen un rol más activo de instituciones comunitarias, y en lógica comunitaria, como la Comisión y el Alto Representante. No suponen estas circunstancias que el método intergubernamental haya dejado de presidir la PESC, pero sí abre un horizonte en el que podría cederse mayor protagonismo a fórmulas supranacionales.

Las instituciones de la PESC

El Consejo Europeo y el Consejo

La preeminencia de los Estados miembro en el ámbito de la PESC sitúa al Consejo Europeo y al Consejo de la Unión Europea en el centro de estas políticas y del subsistema. Estas dos instituciones intergubernamentales tienen un papel protagónico, reflejando, en fin, los intereses nacionales y postura de los estados miembros.

Dentro del subsistema, el Consejo Europeo es clave, puesto que es el organismo que define tanto los enfoques comunes de la PESC como los objetivos estratégicos e intereses de la UE. Asimismo, el Consejo Europeo recomendará la adopción de una “defensa común” a los Estados miembros, como fórmula de avance hacia una política de defensa de la Unión Europea.

Por su parte, el Consejo, en cuanto que representación de los gobiernos nacionales a través de los ministros correspondientes, define y aplica la PESC. Junto con el Consejo Europeo, define los enfoques comunes. Igualmente, es responsable de la conformación de los proyectos y programas de acción de la PESC que son propuestos al Consejo Europeo, aunque actuando bajo las líneas estratégicas y orientaciones definidas previamente por el este.

El Consejo también tiene la competencia sobre la celebración de tratados internacionales, la adopción de sanciones, la organización y funcionamiento del Servicio Europea de Acción Exterior, la disposición de los gastos financieros de la PESC, la designación de los representantes especiales, así como dar respuesta a las propuestas, preguntas o dictámenes sobre la PESC. En este sentido, su trabajo es más operativo, dejando las funciones de alta política para el Consejo Europeo.

El Consejo de Asuntos Exteriores, una institución interna, es el encargado de elaborar esa acción exterior de la UE, atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y vigilando la coherencia de las acciones de la Unión (Muñoz Cervantes, 2012). Se reúne una vez al mes, integrando de manera habitual a los ministros de esta competencia, pero, en función de los asuntos a tratar, a los de defensa, de desarrollo (política de cooperación al desarrollo) o a los de comercio (para la política comercial).

Si bien, en el ámbito de la PESC y la PCSD tanto en el Consejo Europeo como en el Consejo de la Unión Europea la adopción de decisiones se toma de manera habitual por este procedimiento. Esta fórmula para tratar de preservar el interés nacional de los Estados frente a potenciales decisiones lesivas supranacionales. Sobre esta cuestión, hay un interesante debate abierto acerca de la posibilidad de suprimir la regla de la unanimidad (Schuette, 2019). La guerra contra Ucrania ha precipitado incluso aún más esta posición, con figuras como la actual presidenta de la Comisión Europea, Ursula Von der Leyen o el Alto Representante, Josep Borrell, que apoyan la revisión de este mecanismo desde la posición que la necesidad de conseguir tales apoyos retrasan y debilitan los procesos de toma de decisiones en el seno de la Unión.

Se contempla la posibilidad de adopción de acuerdos mediante mayoría cualificada en algunos casos, respecto a medidas de aplicación de la PESC o la acción o toma de posición sobre una propuesta del AR conforme a una petición del Consejo Europeo; en definitiva, en los casos contemplados por el artículo 31.2 TUE. Sin embargo, esta fórmula es una notabilísima excepción sin apenas empleo. En el ámbito de la PCSD, y con un carácter mucho más técnico, sí se rigen de forma regular por el procedimiento de mayoría cualificada las votaciones relativas a la Agencia Europea de Defensa y a la Cooperación Estructurada Permanente.

Asimismo, existe el procedimiento de la “abstención constructiva” dentro del procedimiento de unanimidad, el cual permite a un Estado abstenerse de la votación. Empero, el adjetivo “constructivo” implica que dicho Estado de emitir una declaración formal en la que acepta que la decisión sea vinculante para la UE, se abstiene de cualquier acción que la obstaculice y, por supuesto, afirma que no será de aplicación para este país.

En definitiva, este marco institucional y de toma de decisiones es específico del modelo de la Unión Europea, que sitúa en el centro de las políticas a las instituciones europeas que representan la voluntad intergubernamental de los Estados miembros y, así, la composición de la “voluntad de la Unión”.

La Comisión y el Alto Representante

Dada esa configuración institucional, el papel de la Comisión Europea, en cuanto que órgano de construcción del “interés comunitario”, ha sido menos relevante en el área de la PESC/PCSD.[7] Así, sus competencias en esta política quedan restringidas a una función de control de la acción exterior de la UE con el fin de garantizar su “coherencia” (art. 21.3 TUE); función que realizará junto con el Consejo de la Unión Europea. Asimismo, controla el desarrollo de las misiones la PCSD (vid. epígrafe 4, Tabla 2) y las medidas urgentes adoptadas por los Estados miembros, amén de las funciones propias de ejecución propias de un órgano de estas características.

Sin embargo, la guerra de Ucrania está sirviendo como ventana de oportunidad a la Comisión Europea para convertirse en un actor con mayor protagonismo en la política de defensa y de seguridad comunitaria. De tal modo, la Comisión busca impulsar la compra conjunta de equipos y sistemas a corto y largo plazo mediante instrumentos financieros y fiscales en torno a una programación común (Arteaga, 2022).[8] Estas iniciativas se unen al lanzamiento en junio de 2021 del Fondo Europeo de Defensa (vid. epígrafe 4).

Si bien, dentro de la Comisión destaca un actor: el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (AR, en adelante). El AR tiene el “doble sombrero” de ser uno de los vicepresidentes de la Comisión y, además en calidad de tal, representar junto al presidente del Consejo Europeo la posición de la Unión Europea. Esto implica que el presidente del Consejo Europeo traslada los acuerdos de los Estados miembros, mientras que el AR presenta una posición genuina desde la Comisión, pero también busca consensos entre los países comunitarios.

Desde 2009 ha habido tres Altos Representantes, recogidos junto con sus principales hitos político-institucionales en la Tabla 1. La Estrategia global para la política exterior y de seguridad de la UE (EUGS) es un documento político-estratégico de máximo nivel; la primera estrategia en sentido pleno formulada por la UE —publicada en un momento de máxima tensión y crisis, justo después de la salida del Reino Unido del “club” tras la celebración del referéndum por el Brexit—, orientada hacia la búsqueda de una autonomía estratégica en su política exterior —esto es, no depender de terceros (fundamentalmente, Estados Unidos y la OTAN) para su implementación— y basada en el fomento de la resiliencia institucional y social europea, así como en un “pragmatismo basado en principios”, una terminología que buscaría encontrar una suerte de punto “justo medio” entre la realpolitik y los valores afirmados como constitutivos y orientativos de la UE. La EUGS representó también el punto de partida para la puesta en marcha de la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), la Revisión Anual Coordinada de Defensa (CARD) y el Fondo Europeo de Defensa

Tabla 1. Altos Representantes de la UE desde 2009 e hitos de sus mandatos

Las funciones del AR son las siguientes:

Coordinar la acción exterior de la UE.
Dirigir y ejecutar la Política Exterior y de Seguridad Común.
Dirigir la Política Común de Seguridad y Defensa.
Presidir el Consejo de Asuntos Exteriores.
Dirigir la Agencia Europea de Defensa y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE).
Coordinar el trabajo de los Representantes Especiales de la UE, quienes promueven los intereses y políticas de la UE en determinadas regiones o en relación a determinadas cuestiones de especial relevancia para la Unión Europea.

En el ejercicio de sus competencias como miembro de la Comisión, está sometido al principio de colegialidad, salvo para las decisiones relativas a la PESC y adoptadas sobre la base de un mandato del Consejo.

El Parlamento Europeo y otras instituciones

El Parlamento ocupa una posición aún menor que la Comisión en lo que concierne a la PESC/PCSD. De hecho, una reivindicación frecuente de los grupos políticos más europeístas en la cámara es la incrementar las funciones de control de la institución en estas políticas con objeto de mejorar la accountability y disminuir el peso de los Estados en las decisiones.

Sus mínimas funciones se refieren a las competencias de control establecidas en el art. 36.2 TUE y el derecho a ser consultado de manera periódica por el AR sobre orientaciones de estas políticas. No tiene tampoco función alguna en lo que concierne a materia presupuestaria de la PESC —salvo la retención de un derecho de consulta previa en lo relativo a la aprobación de procedimientos financieros de urgencia—, lo que demuestra que el Parlamento Europeo está lejos de desempeñar un rol semejante al de los parlamentos nacionales.

Respecto a otras instituciones, el Tribunal de Justicia de la UE tiene asignada la función de control judicial excepcional de la PESC. Por su parte, ni el Banco Central Europeo ni el Tribunal de Cuentas tienen competencias en esta política.

El Servicio Europeo de Acción Exterior

Para desempeñar todas las funciones encomendadas, el AR recibe la asistencia del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que puede considerarse el “cuerpo diplomático” de la UE. El objetivo perseguido con la creación de este organismo —mediante Decisión del Consejo de 26 de julio de 2010, entrando en funcionamiento el 1 de enero de 2011— fue dotar a la UE con una herramienta diplomática común que reúna a diplomáticos de las instituciones europeas (Comisión y Consejo) y de los Estados miembros.

El SEAE es autónomo, en cuanto que independiente de la Comisión y del Consejo. Además, en su creación absorbió los servicios de la Comisión y del Consejo responsables de las relaciones exteriores. El SEAE también tiene autoridad sobre las aproximadamente 140 delegaciones de la UE en terceros países y participa en la programación de los instrumentos de ayuda exterior, aunque es la Comisión la responsable de los mismos. Asimismo, fuera del SEAE se encuentran los servicios de la Comisión encargados del comercio, la ampliación y la ayuda humanitaria, así como los que gestionan los aspectos exteriores de las políticas comunes (energía, medio ambiente, etc.).

Vinculados al SEAE, aunque sin dependencia orgánica, se encuentran las estructuras político-militares de la Unión, como los cuarteles generales militares y civiles, el Departamento de Gestión de Crisis y Planificación (CMPD) y la Capacidad Civil de Planificación y Conducción (CPCC).

4. La Política Común de Seguridad y Defensa

En el análisis político de la PCSD, que amplió el marco y atributos de la Política Europea de Seguridad y Defensa, subyace la discusión acerca de si la Unión Europea supera su visión como “potencia normativa” para convertirse en un actor político decisivo en la política de defensa (Mestres, 2018), avanzando hacia una autonomía estratégica que la convierta en un actor geopolítico. Una posición que se refleja en las reiteradas ocasiones en las que el AR, Josep Borrell, ha llamado a la Unión Europea a aprender a usar el “lenguaje del poder”.

La PCSD se caracteriza por la absoluta naturaleza gubernamental de sus disposiciones y por la mayor apuesta por la flexibilidad a través de sus diversos instrumentos (Cózar, 2017: 5). En lógica con la posición institucional explicada, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad ocupa una posición central en esta política pública. Por su parte, El Parlamento Europeo supervisa y ejerce autoridad sobre el presupuesto de la PCSD. Al no existir una configuración de defensa del Consejo, la dirección política de la PCSD es responsabilidad del Consejo Europeo y del Consejo de Asuntos Exteriores bajo la presidencia de la Alta Representante.

Por otra parte, la aplicación de la PCSD está garantizada por órganos específicos consagrados en el Tratado de Niza y el Tratado de Lisboa, como el Comité Político y de Seguridad (COPS), que en materia de PESC y PCSD sigue la situación internacional, recomienda enfoques estratégicos y opciones políticas al Consejo, da orientación al Comité Militar, al Grupo Político-Militar y al Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis, y ejerce el control político y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis. Dicho Comité está presidido por los representantes del SEAE y está formado por los embajadores de los Estados miembros en Bruselas.

Entre esos otros órganos, también se destacan el Comité Militar de la Unión Europea (CMUE), compuesto por los Jefes de Estado Mayor de las fuerzas armadas, que es el órgano militar de la Unión; el Comité para los Aspectos Civiles de la Gestión de Crisis (CIVCOM), que es el equivalente del CMUE para el componente civil de la gestión de crisis; y el Estado Mayor de la Unión Europea. También se puede destacar el European Union Institute for Security Studies que, como agencia autónoma, está dedicado al pensamiento estratégico en línea con el desarrollo de la PESC/PCSD.[9]

Dentro de los diversos programas y políticas de la PCSD, se puede destacar la Cooperación Estructurada Permanente (artículo 42.6 TUE) —a la que se le dedica un subepígrafe propio más adelante—, la cláusula de asistencia mutua (art. 42.7 TUE)[10] y la cláusula de solidaridad (artículo 222 TFUE).

La Agencia Europea de Defensa

La Agencia Europea de Defensa (EDA, por sus siglas en inglés) fue creada en el año 2004 por decisión del Consejo Europeo. El objetivo fundamental de la EDA se dirige hacia la industria militar y de defensa, para lo que pretende el desarrollo de capacidades en esos ámbitos para la gestión de crisis, el fomento de la cooperación en materia de armamento, el fortalecimiento de la base tecnológica e industrial de la defensa europea -la conocida como BTID-, la creación de un mercado competitivo tanto dentro de la Unión Europea como hacia el sector exportador y el impulso de la investigación tecnológica.

La EDA pretende, por tanto, armar un “músculo” tecnológico de defensa que convierta los mercados e industrias europeas en un actor europeo que permita competir en el mercado global. Su método de funcionamiento se rige por proyectos multinacionales, los cuales están abiertos a la participación de todos los Estados miembros. Dinamarca constituía la excepción a este principio debido a la cláusula de autoexclusión (opt-out) que se aplicaba; sin embargo, y las tras la invasión de Ucrania en 2022, el país nórdico se halla inmerso en una profunda revisión de su política de defensa, que incluye reconsiderar esta posición histórica —mantenida, principalmente, junto con Reino Unido, hasta el abandono de este último de la Unión— para participar en los programas en marcha o futuros; el gobierno danés eliminó su cláusula de exclusión de la UE de la política de seguridad y defensa a partir el 1 de junio de 2022 tras la consulta a la sociedad vía referéndum, que recibió un 67% de apoyo.

En cuanto a su configuración institucional, la EDA se encuentra bajo la autoridad del Consejo de la Unión Europea. Por su parte, la EDA y la Comisión cooperan en materia relativas a investigación, industria y espacio. En pura lógica con este ámbito de políticas, la EDA es otro ejemplo de intergubernamentalismo: es financiada por los países de la Unión Europea, mientras que sus proyectos militares son financiados por los países participantes por separado.

En cuanto a las funciones de la agencia, y en línea con los objetivos expuestos, se subrayan las siguientes:

Contribuir a definir los objetivos de capacidades militares de los países de la UE y evaluar el respeto de sus compromisos de capacidades;
Fomentar la armonización de las necesidades operativas (por ejemplo, fomentando y coordinando la armonización de las necesidades militares o fomentando una contratación rentable y eficaz mediante la determinación y difusión de las mejores prácticas);
Presentar proyectos destinados a cumplir los objetivos de capacidades militares y coordinar los programas ejecutados por los países de la UE;
Apoyar la investigación sobre tecnología de defensa y coordinar y planificar actividades de investigación conjuntas;
Contribuir a reforzar la base industrial y tecnológica del sector de la defensa de la UE y mejorar la eficacia de los gastos militares;
Tratar de lograr la coherencia con otras políticas de la UE en la medida en que tengan repercusiones en las capacidades de defensa;
Promover una cooperación más estrecha en el ámbito de la defensa entre los países de la UE participantes;
Prestar apoyo a las operaciones en el marco de la PCSD.

Una de las herramientas más importantes implementadas en el seno de la EDA es la Revisión Coordinada Anual de la Defensa (CARD, por sus siglas en inglés). La CARD, partiendo de la EUGS y la Brújula Estratégica, monitoriza los procesos de planeamiento de defensa y adquisición militar de los Estados miembros —excepto, hasta 2022, Dinamarca— para facilitar la cooperación entre ellos a partir de la identificación de oportunidades de colaboración.

Misiones internacionales civiles y militares de la UE

Uno de los outputs más tangibles —también en términos de opinión pública— son las misiones civiles y militares lanzadas en el seno de la UE para promover la paz y la estabilidad internacional. Las misiones de la UE abarcan las operaciones humanitarias y de evacuación, el mantenimiento de la paz, las operaciones de combate para la gestión de crisis, pero también, desde el Tratado de Lisboa, las misiones de prevención de conflictos, de estabilización tras los conflictos y de desarme (art. 43 del TUE). Todo este conjunto de misiones se configura desde las ya mencionadas “Misiones (de) Petersberg”.

Si bien, se aprecia una evolución creciente hacia el mayor despliegue de instrumentos militares en dichas misiones, lo que hable la discusión acerca de que la UE esté dejando de ser un poder puramente civil (Smith, 2014); o, al menos, que no recurra únicamente al “poder blando” cómo instrumento de su acción exterior. Sin embargo, Smith (2014: 64) también crítica de forma oportuna cómo la UE sigue siendo renuente desarrollar misiones denominadas ejecutivas —esto es, aquellas donde se aprueba el empleo de la fuerza—, así como las incoherencias que se detectan en su desarrollo (Smith, 2014, p. 64).

Los gastos administrativos y operativos relacionados con la aplicación de la PESC correrán a cargo del presupuesto de la Unión, con excepción de los gastos relativos a la defensa o cuando el Consejo decida otra cosa por unanimidad. Es importante tener en cuenta que mientras las misiones civiles que se desarrollan desde 2003 son financiadas directamente por el presupuesto comunitario, las operaciones militares, las operaciones militares son financiadas por los Estados que participan en las mismas. No obstante, existe un fondo común de financiación, el Athena, a partir de contribuciones nacionales que cubre en torno al 10-15% de los costes de transporte, infraestructura, servicios médicos, alojamiento o combustible. Sin embargo, el nuevo Fondo Europeo de Apoyo a la Paz, aprobado el pasado 22 de marzo de 2021, implica la sustitución de dos instrumentos anteriores: el mecanismo Athena y el African Peace Facility. Este instrumento financiero al margen del propuesto tiene el objetivo de prestar ayuda militar a los países socios y financiar el despliegue de misiones militares de la UE en el extranjero; está presidido por el representante de la presidencia del Consejo y representantes de cada Estado miembro. En un principio, el EPF comenzó a financiar misiones de la Unión Africana y también en Mozambique y Bosnia Herzegovina. Sin embargo, a propósito de la agresión militar contra Rusia, este mecanismo fue empleado para financiar los envíos de armamento a Ucrania.

Por su parte, el artículo 21 TUE sitúa al multilateralismo en el núcleo de la acción exterior de la Unión Europea, por lo que también otros actores pueden participar en las misiones de la PCSD. En este mismo sentido, también se prevé que la UE pueda desarrollar su acción de manera colateral en marcos con las Naciones Unidas, la OTAN o la Unión Africana.

Del estudio comparado de las misiones, se ha visto que diversas debilidades que han ido arrastrando ha sido su escasa planificación previa, la existencia de problemas de coordinación entre los actores desplegados, la imprecisión en la definición del mandato, la importancia del factor de protección de los derechos humanos, la falta de poderes ejecutivos en el mandato o la escasez de personal, que todo ello también influido por las divergencias y diferencias entre los Estados, aunque muchos de estos aspectos se han ido mejorando (Uribe, 2014: 244).

La Tabla 2 detalla todas las misiones civiles y militares lanzadas por la UE desde 2003, dedicadas a apoyar la seguridad, la estabilidad y la construcción de la paz. En algunas de ellas se ha trabajado en colaboración con organizaciones internacionales, como las Naciones Unidas y la OTAN, para llevar a cabo estas misiones. Su despliegue se ha situado, por lo general, en el entorno geográfico de los países de la UE.

Tabla 2. Misiones civiles y militares de la Unión Europea (2003-2022) y su despliegue territorial.

Fuente: Elaboración propia a partir de EEAS (n.d.).

a. En aquel momento, Antigua República Yugoslava de Macedonia (FYROM, por sus siglas en inglés).

b. Esta misión tuvo una primera fase entre 2005 y 2007, donde los enviados europeos se desplegaron en el cruce fronterizo de Rafah

Respecto de las misiones civiles, cabe señalar que en 2018 se firmó el Civilian CSDP Compact, un documento estratégico con veintidós compromisos políticos para reforzar el eje civil de la PCSD.

La Cooperación Estructurada Permanente y el Fondo Europeo de Defensa

Junto con la CARD, el ya mencionado Fondo Europeo de Defensa (EDF, por sus siglas en inglés) y la Cooperación Estructurada Permanente conforman las tres iniciativas más potentes lanzadas en el marco de la PCSD en el último lustro; responsables de que, en estos días, se pueda decir “eppur si muove”. Los tres instrumentos tienen una clara orientación hacia la base industrial y tecnológica de defensa.

El EDF, bajo control de la Comisión Europea y como recurso económico fuera del presupuesto comunitario, es un mecanismo de financiación de proyectos en materia de defensa. Para ello, pretende apoyar proyectos industriales de compañías tecnológicas, pero promoviendo al mismo tiempo la colaboración y el aunar recursos, así como promoviendo específicamente la I+D. Para estas metas, la colaboración con el sector civil se marca como clave. En el ejercicio 2021-2027, el EDF tendrá disponibles 8 mil millones de euros.

En cuanto a la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO, por sus siglas en inglés), este es el proyecto más ambicioso —y exitoso— hasta el momento. Si bien se previó en el Tratado de Lisboa de 2009, no se activó hasta el año 2017:[11] como otras políticas, el cambio de escenario estratégico durante la primera mitad de la segunda mitad y hasta el culmen del Brexit en 2016, precipitó que los ministros de Defensa y Asuntos Exterior de los Estados miembros firmaran el acuerdo para su lanzamiento.

La PESCO es una estructura de gestión liderada por el Consejo de la Unión Europea para facilitar la cooperación tecnológica e industrial en seguridad y defensa, civiles y militares, también como otro modo para avanzar hacia ese mercado único europeo de defensa. Los Estados que participan en la PESCO —todos a excepción de Malta y Dinamarca, aunque éste pretende revisar su posición— se comprometen a aumentar desarrollar capacidades conjuntas y la interoperabilidad mediante proyectos multinacionales y el aumento del gasto en defensa. En su formulación inicial, hubo una discusión entre quienes, como Alemania, defendían métodos más inclusivos de participación y quienes apostaban por geometrías variables, como Francia (Cózar, 2022).

Hasta 2022, se han suscrito un total de 60 proyectos grupales a través de “cuatro olas” de lanzamiento de proyectos (en los años 2017, 2018, 2019 y 2021); de estos, 18 estarían alcanzando su fase final de desarrollo. El AR, en consonancia con la EDA, se encarga de presentar un informe anual sobre el estado de implementación de los programas.

El Gráfico 1 recoge el número de proyectos de formación o equipos en el que participa cada país, donde se observa el mayor peso de Alemania, España, Francia e Italia. La naturaleza de los proyectos es muy diversa, desde el Mando Médico Europeo o el programa de movilidad militar, hasta sistemas aéreos remotamente tripulados, sistemas de ciberdefensa, vehículos semiautónomos o sistemas aéreos.

Gráfico 1. Proyectos PESCO según países implicados

El marco legal de la PESCO está abierto a la participación de aliados de la OTAN, como Reino Unido, Canadá, Noruega o Estados Unidos, aún con los retos que ello supone (Cózar, 2021). Así, por ejemplo, estos tres últimos países se han incorporado al proyecto de movilidad militar (Military Mobility), liderado por Países Bajos. Más allá de lo concreto, es ejemplo de cómo no se pretende competir con la OTAN, sino que la “Europa de la Defensa” es complementaria en la alianza transatlántica. Esta dirección del debate y, en definitiva, orientación de la política puede acentuarse aún más si Finlandia y Suecia accediesen finalmente a la OTAN.[12]

5. Conclusiones

La PCSD, como parte de la PESC, es una de las políticas más relevantes de la Unión Europea, con un excepcional desarrollo desde el Tratado de Lisboa de 2009 y una potente discusión acerca de la necesidad de su profundización y la dirección de sus objetivos seno a causa de las diversas crisis políticas y bélicas sucedidas en Europa, desde el Brexit hasta la guerra en Ucrania. La posible “europeización” —entendida como alcanzar mayores cotas de integración— de la PCSD, en su incardinación en la PESC, afronta importantes desafíos debido al propio diseño institucional. Así mismo, la discusión sobre el contenido de esta política habrá de dilucidarse en los próximos años, desde las misiones de tipo “Petersberg” y proyectadas en el exterior, hasta el desarrollo de capacidades puramente defensivas en el propio territorio de la UE. Por supuesto, los retos que se abren en materia de defensa son muy amplios, donde habrá de calibrarse tanto la colaboración con Reino Unido (Colom-Piella y Cózar, 2022), como con la OTAN y el espacio transatlántico.

La PESC conforma un subsistema político marcado por el intergubernamentalismo y la toma de decisiones por unanimidad. Estos factores marcan el peso de la voluntad de los Estados en los procesos de toma de decisiones e, igualmente, el protagonismo de las instituciones más intergubernamentales —el Consejo Europeo o el Consejo— frente a las de un cuño más comunitario, como la Comisión o el Parlamento. Por tanto, el papel de actores como el Alto Representante está caracterizado más por su potencial liderazgo político y de armar consensos y posturas comunes, que por un rol decisivo en el subsistema. Este particular subsistema cuenta además con organismos e instituciones propias, como la Agencia Europea de Defensa o la Cooperación Estructurada Permanente.

Bibliografía recomendada

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Referencias bibliográficas

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[1] Sin obviar los diferentes nombres que ha recibido el proyecto político, desde la creación de la Comunicación Económica del Carbón y del Acero hasta la articulación de las comunidades, en este texto se emplea en todo momento el término “Unión Europea” para referirse a la organización y su sistema político a lo largo de la historia, salvo mención expresa en contrario.

[2] La ayuda al desarrollo, la promoción de los derechos humanos o la política de vecindad de la UE —a través de la cual se busca un acercamiento de las relaciones entre la UE y Estados del mediterráneo y el espacio postsoviético— serían otras áreas de política exterior de posible análisis. Empero, por las razones argüidas en esta introducción, este capítulo ofrece un análisis más detallado de la Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea, además del marco general de la Política Exterior y de Seguridad Común.

[3] Para profundizar en esta historia de la construcción europea, se recomienda la lectura de las obras de Gil Pecharromán (2017) o Guinea Bonillo (2020, 2021).

[4] En este epígrafe siempre se hace referencia a los términos Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) por claridad expositiva, independientemente de cuál fuese su denominación en el pasado.

[5] Entiéndase siempre la mención a cargos políticos como plural genérico.

[6] Siguiendo a Jones et al. (2012), otras posibles perspectivas para el estudio del sistema político y la política de la Unión Europea pueden ser: institucional, neo-funcionalista, gobernanza (supranacional o multinivel), constructivista o sociológica. No obstante, la perspectiva intergubernamental puede verse complementada en determinados aspectos con las teorías realistas de las Relaciones Internacionales —por ejemplo, que la UE es una organización empleada por los Estados miembros para la persecución de sus intereses nacionales, alejada de cualquier veleidad de cesión de soberanía y, por tanto, de la articulación de mecanismos supranacionales— o con la misma corriente neo-funcionalista, gracias a la cual se explicaría la cesión de funciones técnicas que implicasen un bajo contenido político de los Estados miembros a las instituciones europeas.

[7] Este papel secundario en política exterior es el que ha originado un meme recurrente en redes sociales acerca de que la única arma de la Comisión ante crisis internacionales es mostrarse “profundamente preocupada”.

[8] Los denominados European Defence Investment Programme y European Defence Capability Consortia, como instrumentos financieros, y el EU Joint Defence Strategic Programming and Procurement como herramienta de planificación.

[9] Para una visión más completa de estos organismos de seguridad y defensa, se remite a Muñoz Cervantes (2012: 150-157).

[10] La cláusula de asistencia mutua solo ha sido activada una vez, en noviembre de 2015 por Francia, tras los ataques terrorista de tipo yihadista en París.

[11] Ello motivó que el expresidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, la apodara como “la Bella Durmiente”.

[12] Los dos países nórdicos, miembros de la UE desde 1995, habían decidido mantenerse fuera de la OTAN en una política “neutralista” vis-à-vis Rusia, aunque formalmente aliada de los socios occidentales. Tras la agresión rusa contra Ucrania, ambos países decidieron formalizar su solicitud de adhesión a la Alianza Atlántica.

Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937