El pasado 22 y 23 de septiembre, en la sede central de Naciones Unidas en Nueva York, se celebró la ‘Cumbre del Futuro: Soluciones multilaterales para un mañana mejor’, un encuentro orientado a abordar los retos comunes de la humanidad, impulsando el cumplimiento de los acuerdos ya alcanzados y proponiendo otros nuevos, como la reforma de algunos órganos de Naciones Unidas, de la Arquitectura Financiera Internacional o la regulación de la Inteligencia Artificial y los Sistemas de Armas Autónomos Letales.
El resultado principal de la cumbre propuesta por el Secretario General, António Guterres, en el informe-agenda ‘Nueva Agenda Común’ de 2021, ha sido el ‘Pacto para el Futuro’ y sus documentos anexos: la ‘Declaración sobre las Generaciones Futuras’ y el ‘Pacto Digital Mundial’. Se trata de un acuerdo sin vinculación jurídica en el que los 193 Estados de Naciones Unidas se comprometen políticamente a llevar a cabo 56 ‘acciones’, más o menos concretas, en cinco áreas clave: el desarrollo sostenible, la paz y seguridad internacionales, la ciencia, la tecnología y la innovación, la juventud y las generaciones futuras y la transformación de la gobernanza global.
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— Global Strategy (@GStrategy_es) December 10, 2023
Dentro de la sección dedicada a la paz y seguridad internacionales, se encuentra la ‘acción’ 23 orientada a ‘procurar lograr un futuro sin terrorismo’, entre las dedicadas a las amenazas a la seguridad marítima y la delincuencia organizada transnacional. La acción se compone de un párrafo inicial que recoge el acervo acumulado a lo largo de décadas de declaraciones, acuerdos, planes y estrategias sobre la cuestión, seguido de tres compromisos específicos.
La acción 23 del Pacto para el Futuro
El Pacto, tras repetir el consenso alcanzado allá por 1985 relativo a la condena general a toda clase de terrorismo, independientemente de las variables que presente, constata la relevancia de establecer medidas para contrarrestar la propaganda terrorista, la financiación y el flujo de medios materiales orientados a actividades terroristas y las actividades de reclutamiento, aspectos de la lucha contra el terrorismo en los que el Consejo de Seguridad viene trabajando desde hace años.
A continuación, una vez incluida la aseveración habitual en la que se desvincula el terrorismo de toda religión, civilización, grupo étnico o nacionalidad, se recoge un compromiso genérico de abordar las causas subyacentes del terrorismo, una cuestión que ha ido dando vueltas desde la creación de la Comisión Especial sobre terrorismo internacional de la Asamblea General de 1972 hasta que se concretó en el primer pilar de la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo de 2006. Tal y como muestran las revisiones de la Estrategia Global y la propia práctica internacional, es, de lejos, el aspecto de la lucha contra el terrorismo más marginado. No hay lugar a duda de que invertir en el desarrollo de los Estados donde el terrorismo es un mal endémico, asegurando los derechos económicos y sociales de sus poblaciones, es tremendamente más complejo que las acciones policiales y militares, pero, como bien reconocen los Estados en la misma Estrategia Global, sin abordar las condiciones estructurales que lo propician, este fenómeno seguirá reproduciéndose.
El párrafo concluye con una aseveración que se ha repetido hasta la saciedad en las últimas resoluciones del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General sobre la cuestión: la promoción y protección del derecho internacional, incluyendo el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el respeto de los derechos humanos de todas las personas y del Estado de derecho son la ‘base fundamental’ de la lucha antiterrorista. A este respecto, resulta notable la omisión del Derecho internacional de las personas refugiadas, el tercer ámbito jurídico que suele reafirmarse cuando se alude a la necesidad de respetar el derecho internacional en la prevención y represión del terrorismo. En esta línea, el Relator Especial sobre la lucha contra el terrorismo y los derechos humanos, Ben Saul, ha hecho notar la ausencia de referencias a la rendición de cuentas de los violadores de derechos humanos en la lucha contra el terrorismo y a los derechos de las víctimas del terrorismo, aspecto que sí fue incluido en textos similares, como la Declaración Final de la Cumbre de 2005. En todo caso, lo más grave no son estos ‘olvidos’ en la formulación del texto, sino que no es más que pura retórica; los Estados rara vez establecen medidas efectivas para cumplir con las obligaciones emanadas de estas ramas del derecho internacional. Como apunta Saul, en un contexto en el que los derechos humanos se socavan cada vez más, el desafío es adoptar acciones significativas coherentes con estas afirmaciones.
De esta manera, el primer compromiso concreto apuesta por la aplicación de un ‘enfoque pangubernamental y pansocial’ en toda medida y acción relativa a la prevención y represión del terrorismo, ‘incluso’ al establecer medidas que aborden las causas subyacentes del terrorismo. En este sentido, desde, al menos, 2018, la Asamblea General, en la séptima revisión de la Estrategia Global, y el Consejo de Seguridad en Resoluciones y Declaraciones, como la emitida por el 20 aniversario de la Resolución 1373 (2001), vienen recalcando la relevancia de aplicar estos enfoques orientados a incluir en la lucha antiterrorista a otras entidades no gubernamentales, especialmente la sociedad civil, y la participación de las mujeres y la juventud, en línea con las Agendas ‘mujeres, paz y seguridad’ y ‘jóvenes, paz y seguridad’. Cabe suponer, por tanto, que a partir de ahora se generalizarán esa clase de aseveraciones; no obstante, está por ver si los Estados miembros implementan estos enfoques en sus normas internas y prácticas de prevención y represión del terrorismo internacional.
El segundo compromiso, probablemente el más novedoso, se refiere a la decisión de abordar el uso indebido de las tecnologías nuevas y emergentes, como las tecnologías digitales e instrumentos financieros utilizados para actividades terroristas. En los últimos años, los informes de Naciones Unidas que analizan la evolución de la amenaza terrorista han alertado del creciente uso de estas tecnologías por parte de grupos terroristas para llevar a cabo sus acciones. Si bien el interés principal por esta clase de tecnologías se centra en la adquisición y uso de vehículos aéreos no tripulados (UAVs) con fines terroristas, también se han identificado otras iniciativas, como la de crear una ‘criptomoneda terrorista’ para financiar este tipo de actividades. En este sentido, Naciones Unidas, especialmente el Consejo de Seguridad, se ha ido ocupando puntualmente del asunto, ya sea por medio de talleres de capacitación a Estados miembros en colaboración con diferentes Organizaciones internacionales y entidades de toda clase o con la aprobación de medidas concretas. Por ejemplo, el Comité contra el Terrorismo, basándose en la Declaración de Delhi de 2022, publicó unos Principios rectores para los Estados Miembros sobre la lucha contra el uso de las tecnologías nuevas y emergentes con fines terroristas en el que abordaba la amenaza que plantea el uso de UAVs. Aunque en la lucha antiterrorista en el ámbito ciber estén primando los acuerdos de soft law, mientras las dinámicas de bloqueo del Consejo de Seguridad no alcancen también al tema de las ‘Amenazas a la paz y la seguridad internacionales causadas por actos terroristas’, no es descartable que se aprueben resoluciones en este sentido.
Finalmente, el tercer compromiso apunta a mejorar la coordinación antiterrorista en el seno de Naciones Unidas y a fortalecer la cooperación con otras Organizaciones internacionales regionales. En lo que respecta a la propia organización, la última reforma de entidad se produjo en 2017, con la creación de la Oficina de las Naciones Unidas contra el Terrorismo, orientada a concentrar y ocuparse de todos los mandatos relativos a la lucha antiterrorista encomendados al Secretario General. La cooperación con otras Organizaciones internacionales, por su parte, ha sido una preocupación constante que ha ocupado a los órganos de Naciones Unidas en numerosas ocasiones. Sin ir más lejos, en marzo de 2023 el Consejo de Seguridad, a instancias de la Presidencia de turno, Mozambique, llevo a cabo un debate sobre la cooperación entre Naciones Unidas y las organizaciones y mecanismos regionales, especialmente africanos. En un contexto en el que el eje del terrorismo internacional se ha trasladado de Oriente Próximo a África, especialmente África Occidental, es pertinente que los Estados acuerden estrechar la cooperación en esas zonas.
Anejo a este último compromiso, se incluye una tímida referencia a ‘la posibilidad de revitalizar los esfuerzos’ para finalizar el proyecto de convenio general sobre terrorismo internacional. Este compromiso, ya de por sí muy alejado al de la Declaración Final de 2005 en la que se acordaba ‘hacer todo lo posible para llegar a un acuerdo’, ha sido suavizado en las sucesivas revisiones publicadas del borrador del Pacto. Si bien es cierto que, tras más de una década de bloqueo en las negociaciones para finalizar el proyecto de convenio, la perspectiva no es muy halagüeña, la formulación utilizada parece invitar a pensar que los Estados han renunciado a superar los escollos que impiden su conclusión. Aunque los Estados han sido capaces de hacer avanzar la lucha contra el terrorismo sin una definición jurídica generalmente aceptada, diferentes organizaciones, tanto no gubernamentales como la propia Naciones Unidas, han constatado que las normas estatales de represión del terrorismo son excesivamente amplias, vagas o imprecisas.
Un plan de acción sin grandes novedades y poco ambicioso
En términos generales, el análisis de las revisiones publicadas de los borradores del Pacto, el propio acuerdo y el contraste con textos similares anteriores evidencia que se trata de una ‘acción’ que parece más una medida para salir del paso que una apuesta innovadora o reformista. Las energías de los negociadores se han enfocado en otros aspectos, como la reforma del Consejo de Seguridad o de la Arquitectura Financiera Internacional o las medidas para revitalizar el desarme. En este sentido, aunque el terrorismo está más extendido que en el momento en el que el Estado Islámico tenía el control efectivo de parte del territorio de Siria e Irak, el interés mediático y de las instituciones internacionales sobre esta cuestión ha disminuido, eclipsado por otras crisis y conflictos.
Además, en línea con lo que sostiene el relator especial, el texto presenta un carácter selectivo muy marcado, que excluye aspectos trabajados en otros documentos anteriores similares y que está centrado exclusivamente en el terrorismo que llevan a cabo los actores no estatales desvinculados de Estados. En este sentido, no solo no se han incluido referencias por el uso indebido de las nuevas tecnologías de los Estados en la lucha contra el terrorismo, como ha ocurrido con la vigilancia digital masiva, listas de vigilancia o el uso de drones e inteligencia artificial, sino que se ha renunciado a incluir aseveraciones habituales, como el deber de todo Estado de abstenerse de organizar, financiar o alentar actividades terroristas. A la vista de los acontecimientos que sufren miles de personas en Oriente Próximo, habría sido conveniente que se hiciera una mención a esta obligación internacional.
Asimismo, tal y como se afirma en el párrafo introductorio y en la Nueva Agenda de Paz, de la que el Pacto toma nota, habría sido deseable ahondar en la eliminación de las causas subyacentes del terrorismo, por ejemplo, incluyendo un compromiso respecto a la financiación de este ámbito de la lucha antiterrorista. En este sentido, como ocurre con otras ‘acciones’ del Pacto, se podría haber invitado a las instituciones financieras internacionales a que se impliquen en la financiación o a lanzar alguna clase de fondo común al que puedan acceder los Estados más afectados.
El acuerdo no tendría por qué haber sido tan poco ambicioso. Siguiendo las recomendaciones que realizara el Secretario General en la Nueva Agenda de Paz, habría sido viable y enormemente positivo incluir un compromiso orientado a la elaboración de estrategias de enjuiciamiento, rehabilitación y reintegración de los responsables de actos terroristas, un aspecto muy trabajado por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito y servir así de reafirmación de la primacía de la lucha judicial sobre la militar. También, podría haberse propuesto la creación de grupos estratégicos que asesoren a los Estados que se vean obligados a desarrollar operaciones militares antiterroristas, con una mención especial a la necesidad de establecer operaciones de imposición de la paz en algunos Estados africanos asolados por el terrorismo. Además, habría sido beneficioso apostar por la creación de un ‘marco mundial’ que regule y refuerce los mecanismos de supervisión de las nuevas tecnologías basadas en datos, un elemento que juzgamos totalmente realizable, o proponer que el Consejo de Seguridad considere la conveniencia de establecer un régimen de sanciones contra el terrorismo motivado por la xenofobia, el racismo y otras formas de intolerancia.
En todo caso, no debemos perder de vista que el impacto de esta clase de acuerdos siempre suele ser desigual. Su cumplimiento depende de la concreción de los compromisos adquiridos, la atención internacional que reciban en ese momento determinado y la existencia de Estados con la voluntad de implementar estas medidas. En este caso, aunque el terrorismo ha perdido protagonismo en las diferentes cumbres y encuentros internacionales, la dinámica de trabajo de la institucionalidad antiterrorista onusiana y de otras organizaciones internacionales, invita a considerar que, sobre el papel, se asumirá el enfoque pangubernamental y pansocial. Si los Estados entienden necesario establecer obligaciones que apliquen todos los Estados, es posible que se lleguen a aprobar resoluciones en el seno del Consejo de Seguridad para limitar el acceso de los grupos terroristas a las tecnologías nuevas y emergentes, como los UAVs con fines terroristas. Asimismo, a tenor del interés mostrado por Mozambique en 2023, es posible que se fomente cierta cooperación regional y subregional con Organizaciones internacionales radicadas en África.
Más allá de la inercia de las instituciones internacionales, la voluntad política de desarrollar estos compromisos dependerá de cómo evolucione la amenaza terrorista. Atendiendo a lo sucedido con los Combatientes Terroristas Extranjeros, de producirse alguna dinámica internacional, es factible que los Estados entiendan necesario ir más allá del contenido de la ‘acción’. Será en septiembre de 2028, momento en el que se revisará el grado de cumplimiento del pacto, cuando conoceremos la profundidad de estos compromisos y hasta qué punto se han materializado.