En julio de 2020 explicamos aquí la situación de los submarinos rusos que cruzaban los Estrechos Turcos en aplicación a la Convención de Montreux de 1936 sobre el régimen de los Estrechos Turcos[1], uno de los tratados internacionales más antiguos en vigor[2]. Esta vez vamos a hablar de los barcos de dos países beligerantes, ambos ribereños al mar Negro y su derecho al paso inocente o no.
El preámbulo de la Convención de Montreux sitúa los intereses de seguridad de Turquía y el mar Negro en el centro de la implementación de la Convención:
«Deseando regular el tránsito y la navegación en los Estrechos de los Dardanelos, el Mar de Mármara y el Bósforo comprendidos bajo el término general Estrechos, de tal manera que salvaguarden, en el marco de la seguridad turca y de la seguridad, en el Negro Mar, de los Estados ribereños, el principio consagrado en el artículo 23 del Tratado de Paz firmado en Lausana el 24 de julio de 1923 […]».
Este tratado que había permanecido casi olvidado hasta los recientes acontecimientos de Georgia y Crimea, vuelve a ser clave en el actual conflicto de Ucrania, al limitar también la entrada de los buques de la OTAN al mar Negro y regular la de los países ribereños. El propósito del tratado fue regular el tránsito de los Estrechos Turcos, tanto para proteger la seguridad de estos como, más importante todavía, la seguridad del mar Negro.
Este tratado, que reemplaza al de Lausana de 1923, consta de 29 artículos, cuatro anexos y un protocolo. La libertad del tránsito y la navegación en los Estrechos es regulada sobre la base de la discriminación entre mercantes, buques de guerra, y aeronaves.
El pasado 24 de febrero de 2022, el presidente ucraniano Volodymyr Oleksandrovych Zelensky solicitó al gobierno turco que cerrara los Estrechos Turcos para el paso de buques militares rusos en virtud de la Convención Montreux. El 27 de febrero, el ministro de Exteriores turco, Mevlut Çavusoglu anunció que Turquía implementaría la Convención de Montreux, confundiendo a muchos medios occidentales que entendían cerraba el Estrecho a los buques de guerra rusos[3].
“Ya no se trata de un par de bombardeos aéreos, la situación en Ucrania es oficialmente una guerra […] Implementaremos la Convención de Montreux”.
La confusión se produjo posteriormente cuando el presidente Zelensky en un mensaje de Twitter expresó su profundo agradecimiento al presidente Recep Tayyip Erdoğan y al pueblo turco por la decisión de cerrar el Bósforo, los Dardanelos y el mar de Mármara, los Estrechos Turcos, en virtud de la Convención de Montreux[4].
Después, Turquía negaría haber cerrado los Estrechos, aclarando que, tras preguntarle la Federación Rusa por la situación, los turcos habían contestado que se utilizaría la Convención de Montreux[5].
En tiempo de paz, los mercantes se benefician de la completa libertad de tránsito, de día y noche, sin importar el pabellón bajo el que naveguen ni la carga que lleven, sin estar sujetos a procedimiento alguno excepto a las inspecciones médicas reguladas por leyes turcas en conformidad con las reglas internacionales.
En tiempo de guerra, si Turquía no es beligerante se regula el paso por el Artículo 4; en este caso los mercantes siguen estando autorizados al libre tránsito idénticamente igual que en tiempo de paz. Si Turquía es un país beligerante, los mercantes que pertenezcan a un Estado en conflicto con Turquía no podrán pasar por los estrechos. El resto de buques mercantes tienen libertad de tránsito, siempre que no estén prestando ayuda a un enemigo de Turquía.
Si Turquía se considera en peligro de entrar en guerra, los buques mercantes podrán pasar por los Estrechos como en tiempo de paz, pero deberán entrar de día y seguir las rutas que les especifiquen las autoridades turcas.
En el caso de los buques de guerra en tiempo de paz, deberán cursar previamente vía diplomática una notificación a las autoridades turcas. La notificación debe especificar el destino, nombre de la unidad, numeral, motivo, junto con la fecha de entrada y la salida prevista. Se deberá entrar de día y el comandante de la fuerza naval está obligado a identificarse en las estaciones de control de Çanakkale y Estambul. Tanto el desplazamiento como el número de buques de guerra están limitados conforme al artículo 14, que dice:
«El tonelaje total máximo de todas las unidades navales extranjeras que pueden estar en tránsito por los Estrechos no excederá las 15.000 toneladas, y no incluirá más de nueve embarcaciones… Si se encontrasen de visita en uno de los puertos del estrecho, o si fueran dañados durante el paso no se incluiría en este tonelaje.»
Las condiciones y las limitaciones relacionadas con el tonelaje y la clase de embarcaciones no son aplicables para el tránsito de buques bajo pabellón ribereño del mar Negro. Asimismo, los submarinos de estos países tienen derecho a transitar después de notificarlo al gobierno turco, en superficie, de día y de forma individual.
Según el artículo 10 de la convención, los buques de guerra con pabellón no ribereños podrán pasar por los Estrechos si se trata de buques de superficie ligeros o auxiliares. Para que estos sean considerado ligeros, se establece una clasificación en el Anexo II del tratado, donde impone un límite entre 8.000 y 10.000 toneladas, artillería menor de ocho pulgadas y que no se trate de portaaeronaves ni submarinos.
El artículo 18 también restringe el paso en relación con el tonelaje total de la flota y el tiempo que tenga previsto permanecer en el mar Negro. El tonelaje total para los países no ribereños no podrá ser superior a las 30.000 toneladas (ver artículo 18.1). Este se incrementa en la práctica a las 45.000, siempre por debajo de los dos tercios de la Armada más potente ribereña al mar Negro, en este caso la rusa; para ello los países ribereños informarán a las autoridades turcas de las modificaciones de sus fuerzas en el mar Negro cada primero de enero/julio.
El tratado establece una excepción para esta limitación de tonelaje total y parcial, ya que en el caso de que la fuerza naval enviada sea por propósitos humanitarios se podrán superar las 45.000 toneladas totales e individuales, así como el tiempo de aviso a las autoridades turcas. Esto viene regulado por el artículo 18 párrafo 1, las autoridades turcas tienen la obligación de notificarlo al resto de países ribereños del mar Negro.
En tiempo de guerra, el artículo 19 de la Convención de Montreux regula el caso de los buques de guerra; cuando Turquía no es beligerante, los buques de guerra disfrutan de los derechos de paso previstos en los artículos 10 a 18 (estos establecen la obligación notificación y limitación de tonelaje, tipo de buque, y otros requisitos como condiciones previas para el paso por los estrechos).
Sin embargo, el artículo 19 párrafo 2 deniega el paso en el caso de buques de guerra pertenecientes a las Potencias beligerantes:
«Los buques de guerra pertenecientes a las Potencias beligerantes no podrán, sin embargo, atravesar los Estrechos, excepto en los casos derivados de la aplicación del artículo 25 de la presente Convención, y en los casos de asistencia prestada a un Estado víctima de agresión en virtud de un tratado de asistencia mutua vinculante para Turquía, celebrado en el marco del Pacto de la Sociedad de las Naciones, y registrado y publicado de conformidad con las disposiciones del artículo 18 del citado Pacto […]».
Hay una salvedad y es cuando estos buques beligerantes traten de regresar a sus bases:
«A pesar de la prohibición de paso establecida en el párrafo 2 anterior, los buques de guerra pertenecientes a Potencias beligerantes, ya sean Potencias del mar Negro o no, que se hayan separado de sus bases, pueden regresar a ellas[…]».
Erdoğan dijo que Turquía usaría toda la autoridad otorgada por el pacto de la Convención de Montreux de 1936 para evitar que la guerra entre Rusia y Ucrania se intensificara. Turquía está pidiendo a todas las partes en la crisis de Ucrania que respeten un pacto internacional sobre el paso a través del estrecho turco hacia el mar Negro. En este sentido, el ministro de Defensa turco, Hulusi Akar, más tarde diría que:
“Erosionar Montreux o alterar el statu quo de cualquier manera no beneficia a nadie. Vemos un beneficio en la preservación de Montreux. Les decimos a todas las partes que sería beneficioso cumplir con Montreux”.
La pregunta actual es si, a la luz de la invasión rusa de Ucrania, el gobierno turco debería tratar a la Federación Rusa como una potencia beligerante en virtud de la Convención y cerrar el Estrecho a los buques militares rusos en virtud del artículo 20.
«En tiempo de guerra, siendo Turquía beligerante, no serán aplicables las disposiciones de los artículos 10 a 18; el paso de los buques de guerra se dejará enteramente a discreción del Gobierno turco».
En tiempos de paz, se reconoce el derecho de paso a través del Estrecho para todos los buques militares, pero sujeto a restricciones sobre el tipo de buque, tonelaje total, modo de paso, uso de aeronaves durante el paso, requisitos de notificación y duración para los buques no ribereños.
Está claro que la Federación Rusa, al participar en un ataque militar armado contra la integridad territorial de Ucrania, es un beligerante a los efectos de la Convención de Montreux. La Convención no proporciona una definición de beligerante y no requiere ninguna declaración de guerra preliminar.
También podría invocar el artículo 21, si Turquía se encontrase en peligro inminente y aunque no estuviera declarada la guerra.
«Si Turquía se considera amenazada con un peligro inminente de guerra, tendrá derecho a aplicar las disposiciones del artículo 20 de la presente Convención[…]».
En otras palabras, Turquía tiene el derecho discrecional de prohibir el paso a todos aquellos países que supongan un peligro. Bajo tales circunstancias, está obligada a informar al secretario general de la Liga de Naciones, órgano extinto y cuya función ha sido asumida por la Organización de Naciones Unidas. Se establecía asimismo que sería sometido a votación y en el caso de que los dos tercios del consejo de la Liga de Naciones decidiesen que la reacción estuviese injustificada, Turquía estaría obligada a reabrir el paso de los estrechos.
«En caso de que el Gobierno turco haga uso de las facultades conferidas por el párrafo primero del presente artículo, se dirigirá una notificación a tal efecto a las Altas Partes Contratantes y al Secretario General de la Sociedad de las Naciones.
Si el Consejo de la Sociedad de las Naciones decide por mayoría de dos tercios que las medidas así adoptadas por Turquía no están justificadas, y si tal fuera también la opinión de la mayoría de las Altas Partes Contratantes signatarias del presente Convenio, el Gobierno turco se compromete a suspender las medidas en cuestión, así como cualquier medida que pueda haberse adoptado en virtud del artículo 6 del presente Convenio».
Hasta la fecha, no se ha solicitado el paso a través de los estrechos. Turquía se ha opuesto a las políticas de Moscú en Siria y Libia, así como a su anexión de la Península de Crimea en 2014.
Conclusiones
La Convención de Montreux es un elemento esencial en el contexto de seguridad del mar Negro, cuenta con una serie de normas que son implementadas por el Gobierno turco y ha proporcionado una estabilidad de forma imparcial durante casi ocho décadas.
Turquía ha cumplido estrictamente sus responsabilidades en el marco de las instituciones y alianzas con las que está involucrada, especialmente la ONU, la OTAN y la UE.
La invasión de Rusia a Ucrania ha sido condenada por Turquía, pero mientras no sea beligerante o corra riesgo de entrar en guerra, tiene la obligación de autorizar el paso de unidades rusas en caso de regreso a su base. También está obligada a impedir el acceso de unidades de la OTAN que no cumplan la Convención de Montreux, mucho más limitante para los países no ribereños al mar Negro.
La Convención de Montreux distingue entre las potencias del mar Negro y las que no lo son, reconociendo ciertas ventajas para las primeras. El régimen de paso para los buques de guerra depende de si los tiempos relevantes son tiempos de paz o tiempos de guerra, y si Turquía es no beligerante o beligerante, o se considera amenazada por una guerra inminente.
Turquía conserva total discreción para regular el paso de buques de guerra en dos circunstancias: en tiempos de guerra, si Turquía es un beligerante en aplicación del artículo 20, y si Turquía no es beligerante por el artículo 19, con la salvedad del regreso a sus bases. También puede aplicar el artículo 21 si se siente amenazada por un peligro inminente de guerra.
Desde su entrada en vigor en 1936, la Convención de Montreux ha superado desafíos incluso mayores al actual conflicto, la Segunda Guerra Mundial. Durante la mayor parte de la Segunda Guerra Mundial, Turquía permaneció neutral y los Estrechos estuvieron cerrados a las potencias beligerantes de conformidad con el artículo 19.
Si bien esto impidió que se enviaran buques de guerra al Mediterráneo, los Aliados tampoco pudieron enviar buques de guerra al mar Negro. Es muy probable que la solicitud actual de Ucrania sea la primera desde la Segunda Guerra Mundial que Turquía aplicara el artículo 19.
Durante décadas con conflictos como el de Georgia o Crimea, Turquía ha tenido que implementar de manera dócil y calibrada la Convención de Montreux de 1936 en un contexto de política de Guerra Fría cada vez más caliente con una guerra en Ucrania.
Turquía ha mantenido un escrupuloso equilibrio geoestratégico para evitar una confrontación con Rusia, hasta ahora no ha tenido que activar ninguna medida. Rusia, también interesada en mantener este tratado, no ha necesitado solicitar el paso de ninguna de sus unidades. Para Turquía, la Convención de Montreux es más que un tratado que regula el paso de barcos por el estrecho; constituye un interés estratégico vital.
Esperemos que Ucrania y Rusia puedan llegar a un acuerdo pronto, un acuerdo tan duradero como la Convención de Montreux que puso final a los conflictos en uno de los lugares más complicados del globo.
[1] UN (1936). Convention regarding the Régime of Straits. Registro de tratados de NNUU. Disponible en: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/LON/Volume%20173/v173.pdf (Consulta 2-3-22).
[2] Conte de los Ríos, A. (2015). El Tratado de Montreux y el conflicto de Ucrania. Revista general de marina, 268(1), 43-56.
[3] Mongilio, Heather (28-2-2022). Turkey Closes Bosphorus, Dardanelles Straits to Warships. USNI News. Disponible en: https://news.usni.org/2022/02/28/turkey-closes-bosphorus-dardanelles-straits-to-warships (Consulta 2-3-22).
[4] Joan Baños, Jordi (26-2-2022). Turquía rechaza cerrar el acceso al mar Negro a la Armada rusa. La Vanguardia. Disponible en: https://www.lavanguardia.com/internacional/20220226/8085657/turquia-dice-impedir-paso-buques-guerra-rusos-bosforo.html (Consulta 2-3-22).
[5] Daily Sabah (28-2-2022). Turkey committed to Montreux to prevent escalation in Ukraine: Erdoğan. Disponible en: https://www.dailysabah.com/politics/diplomacy/turkey-committed-to-montreux-to-prevent-escalation-in-ukraine-erdogan (Consulta 2-3-22).