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¿Qué es la gran estrategia?

https://global-strategy.org/que-es-gran-estrategia/ ¿Qué es la gran estrategia? 2021-09-10 16:02:42 Javier Jordán Blog post Análisis y Estrategia Estrategia
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Global Strategy Report, 37/2021

Resumen: A primera vista, una gran estrategia sería el resultado de articular los recursos de un país para garantizar sus intereses nacionales. La realidad es sin embargo más compleja. Aunque la gran estrategia posee una serie de elementos comunes, hay tres modos diferentes de entender el concepto: plan, principio organizador y patrón de conducta. Por otro lado, la gran estrategia no es patrimonio exclusivo de las grandes potencias, aunque ello no significa que todos los países cuenten con ella.


Introducción

La estrategia consiste en la articulación (modos) de determinados recursos (medios) para alcanzar ciertos objetivos últimos (fines). Ahora bien, ¿tiene sentido diferenciar entre estrategia –a secas– y gran estrategia? ¿Existe la gran estrategia o es un cliché grandilocuente? ¿Su objeto se limita a la seguridad y acción exterior del Estado? ¿Solo cuentan con ella las grandes potencias? Voy a intentar responder a estas y otras cuestiones de manera didáctica.

El concepto gran estrategia ha evolucionado durante más de un siglo de existencia. El significado inicial, aportado por autores como Julian Corbett, John Fuller y Liddell Hart en el primer tercio del siglo XX, tenía como idea central la coordinación de todos los recursos de la nación para la conducción de la guerra (Layton, 2012: 56-57). La gran estrategia estaba esencialmente ligada al fenómeno bélico. Posteriormente el concepto se amplió abarcando la acción exterior en tiempos de paz. Dicho desarrollo fue consecuencia de la revitalización del término por historiadores de las relaciones internacionales como Paul Kennedy, John Lewis Gaddis y Michael Howard. A raíz de sus trabajos la gran estrategia migró desde la historia militar al área de los estudios internacionales (Baracuchy, 2011: 149). La finalidad de la gran estrategia dejó de ser la victoria en la guerra para convertirse en la materialización de una determinada visión del propio país en el mundo.

La gran estrategia continúa siendo relevante en el siglo XXI gracias a esta ampliación semántica. La movilización de los recursos nacionales en un escenario tipo Primera o Segunda Guerra Mundial resulta –por el momento– poco plausible. Las definiciones actuales de gran estrategia son más genéricas, casi imprecisas. Colin S. Gray (2011: 3) por ejemplo, entiende la gran estrategia como: “the direction and use made of any or all of the assets of a security community, including its military instrument, for the purposes of policy as decided by politics”. Esta manera de conceptualizar la gran estrategia se ajusta mejor a un mundo poliédrico y complejo. Responder a la competición internacional –pacífica o en la zona gris–, a las amenazas transnacionales y a los desafíos globales requiere múltiples instrumentos de poder, incluyendo el militar pero sin que éste sea ya el eje vertebrador.

Tres enfoques para entender la gran estrategia

Al igual que ocurre con otros muchos términos, no contamos con una definición autorizada de gran estrategia. Más allá de los matices que aportan los distintos autores, el concepto resulta escurridizo porque se aplica a realidades complementarias y a la vez distintas. Según Nina Silove (2018), las distintas acepciones presentes en la literatura se pueden agrupar en tres: la gran estrategia como gran plan, como gran principio organizador y como patrón de conducta.

Gran estrategia como ‘gran plan’

Desde esta perspectiva, la gran estrategia sería resultado de un esfuerzo consciente por traducir los intereses nacionales en metas específicas a largo plazo y en orden de prioridad. A lo que se sumaría el examen de todos los ámbitos de gobierno (diplomático, económico, militar, etc.) para identificar medios con los que alcanzar esas metas siguiendo una determinada hoja de ruta. Por el nivel de detalle que entraña es habitual –aunque no imprescindible– que el proceso se plasme en uno o varios documentos estratégicos.  Ejemplos históricos comúnmente citados son el ‘telegrama largo’ de George Kennan (1946), el Informe al Consejo de Seguridad Nacional (NSC–68) de 1950 durante la presidencia de Truman y los resultados del Project Solarium impulsado por Eisenhower; los tres como fundamento de la doctrina norteamericana de contención frente a la URSS.

En teoría la National Security Strategy (NSS) estadounidense se corresponde también con esta primera forma de entender la gran estrategia, al menos según lo previsto por el mandato del Congreso: “[The National Security Strategy] must address U.S. interests, goals, and objectives; the policies, worldwide commitments, and capabilities required to meet those objectives; and the use of elements of national power to achieve those goals”. A pesar de ello, son frecuentes los debates dentro de la comunidad estratégica norteamericana sobre si la última NSS se corresponde o no con una gran estrategia (Biddle, 2015: 38; Edelstein & Krebs, 2015: 109-110).

Más dudoso aún es el caso de la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) española. Según la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional: “La Estrategia de Seguridad Nacional es el marco político estratégico de referencia de la Política de Seguridad Nacional. Contiene el análisis del entorno estratégico, concreta los riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España, define las líneas de acción estratégicas en cada ámbito de actuación y promueve la optimización de los recursos existentes”. El hecho de que la Ley no haga referencia a metas y objetivos vinculados a los intereses nacionales corre el riesgo de convertir la ESN en una estrategia, sí de carácter multisectorial, pero reactiva al entorno; distinta por tanto de gran estrategia.

Gran estrategia como ‘gran principio organizador’

Ese gran principio organizador está compuesto por ideas fuerza sobre los objetivos últimos y prioritarios, que se suelen expresar a través de lemas o frases cortas. Esta interpretación es preferida por numerosos autores que no consideran realista la gran estrategia producto de un plan previamente definido. La elevada incertidumbre del entorno, los límites cognitivos y los condicionantes políticos hacen extremadamente difícil el diseño ordenado y la implementación coherente de un gran plan maestro (Betts, 2000; Freedman; 2013: xi; Krebs & Edelstein, 2015).

La gran estrategia como gran principio organizador crea un marco coherente a las decisiones políticas. El contenido de ese gran principio subyace en los acuerdos de las élites, en su comunicación pública y en algunos documentos estratégicos; pero rara vez se encuentra consignado de manera explícita y completa en un único texto. Este modo de entender la gran estrategia coincide con la definición que ofrecen de ella Stephen Brooks y William Wohlforth (2016: 75): “un conjunto de ideas sobre cómo emplear los recursos de una nación para alcanzar sus objetivos en el largo plazo”. En una línea semejante Hal Brands (2014: 3) se refiere a la gran estrategia como “la arquitectura intelectual que da forma y estructura a la política exterior”.

Gran estrategia como ‘patrón de conducta’

Según este tercer planteamiento, la gran estrategia sería una pauta sostenida en la distribución y empleo de recursos diplomáticos, económicos y militares (entre otros) para conseguir determinados fines. Los objetivos a los que se dedican más recursos se entenderían –de hecho– como prioritarios, aunque no hayan sido priorizados previamente en un gran plan o principio organizador. La estrategia sería el propio patrón de conducta, no éste un resultado de aquella.

Esta tercera interpretación no considera relevante la existencia de ‘grandes planes’ o ‘grandes principios’ previos que marquen el camino al desarrollo de la estrategia. La gran estrategia se materializa a partir de la suma de decisiones sobre distintos asuntos y es resultado de la culturas estratégicas y del mayor o menor poder de las coaliciones y actores que influyen en el proceso de decisión.

Componentes de una gran estrategia

Según Nina Silove (2018: 45-47), las tres interpretaciones que acabamos de ver tienen en común una triada de elementos:

  • Atención a (lo que se consideran) principales intereses del Estado: seguridad nacional, integridad territorial, soberanía, prosperidad económica y lugar en el sistema internacional. A los que se pueden sumar otros como la difusión de determinadas ideologías y posicionamientos políticos, o la defensa de distintas causas humanitarias. La identificación y priorización de esos intereses está condicionada por la estructura del sistema internacional y por la política interna del propio Estado. La priorización es ineludible, dado el carácter siempre limitado de los recursos, y depende también del buen juicio de quienes diseñan la estrategia. Inevitablemente habrá trade-offs, ganadores y perdedores. En la política interna conviven perspectivas diferentes sobre cuál debería ser la gran estrategia (Baracuchy, 2011: 151); y es plausible que las voces más poderosas, con tendencia a dominar la discusión estratégica, no coincidan con las que aportan mejores ideas (Edelstein & Krebs, 2015: 110).
  • Es holística. Los modos y medios se sirven de diversas herramientas de poder: diplomático, informacional, económico, militar, político, social, etc. (recogidas en el PMESII, DIME…), que incluyen tanto poder duro como blando. Como condición para el éxito Joseph Nye (2011: 177-186) recomienda el empleo calibrado de ambos en lo que denomina smart power. El pensamiento estratégico es por naturaleza multidisciplinar (Mie & Marshall, 2017: 284-285) y tiene en cuenta las distintas dimensiones que afectan a la gran estrategia de un país. Una de las más obvias por ejemplo es la geografía, fuente de oportunidades y límites en el poder de los Estados (Gray, 1991: 321). Por esta razón, John Lewis Gaddis (2009: 9) entiende la gran estrategia como una disciplina ‘ecológica’ donde se debe prestar atención a todas las partes de un problema, sabiendo que unas están relacionadas con las otras y, por tanto, con la totalidad del sistema. De manera similar Peter Layton (2012: 58) afirma que “la esencia de la gran estrategia es su naturaleza integradora”. Por otra parte, y este otro de sus rasgos distintivos, la gran estrategia no solo debe articular los recursos, también debe favorecer su creación; lo cual entraña una mirada de la gran estrategia hacia el propio país para generar y sostener medios humanos y materiales. Conseguir una correcta ‘síntesis estratégica’ conjugando esa doble cara de la moneda –las exigencias externas y las posibilidades internas– requiere un fino equilibrio por parte de quienes dirigen la gran estrategia (Layton, 2012: 58).
  • A largo plazo. Su horizonte temporal abarca como mínimo varios años y con frecuencia algunas décadas. No alude a la gestión de una crisis, aunque se pueda ver condicionada por ella. Por tanto, su diseño va de la mano de la prospectiva estratégica, mirando por encima de los asuntos del momento para pensar de manera seria y articulada sobre el futuro (Murray, 2011: 76, Brands: 2014: 197; Augier & Marshall, 2017: 275).

Estos tres atributos son necesarios para que una estrategia merezca el calificativo ‘gran’. Como se puede ver, esa ‘grandeza’ afecta más a los fines y a los medios que a los modos.

La magnitud de los intereses a los que sirve sitúa la gran estrategia en el terreno del high politics: tradicionalmente política exterior, de defensa y económica. La amplitud de los desafíos globales –calentamiento global, ciberamenazas, pandemias, etc.– amplía necesariamente el alcance de ese enfoque holístico pero de cualquier manera, los pilares clásicos –diplomacia, economía y defensa– continúan ocupando un lugar central (William, 2020: 77). Por eso, y aludiendo a un ejemplo cercano, si asumimos que la estrategia nacional a largo plazo a la que aspira la iniciativa ‘España 2050’ posee esa vocación de gran estrategia, no deja de ser llamativa la ausencia clamorosa de contenidos sobre seguridad nacional, defensa y acción exterior en su primer documento España 2050, como si su contribución no fuera relevante para el avance integral del país.

Por su naturaleza, la gran estrategia posee un nivel propio, situado en la cúspide de gobierno (presidencia o similar). De ahí que las estrategias de seguridad nacional (que presuntamente tienen ese carácter de gran estrategia) se diseñen y coordinen desde ese nivel. No tendría mucho sentido que una gran estrategia fuese elaborada por un único ministerio o departamento aunque para su implementación contara con otros ministerios. El enfoque holístico de la gran estrategia es arriba-abajo: la gran estrategia sirve como marco para estrategias de nivel inferior, que pueden elaborarse desde el mismo consejo/departamento que redacta la estrategia de seguridad nacional (en el caso de España las de seguridad marítima, energética, contra terrorismo, etc.) o desde los distintos ministerios. En teoría la gran estrategia es (o debería ser) la que define las líneas maestras del resto de estrategias. Pero si fracasa el liderazgo en este máximo nivel acabarán siendo la políticas de nivel inferior las que se impongan sobre la gran estrategia (Martel, 2015: 339). La dispersión del poder en los diferentes ministerios genera dinámicas anti-estratégicas (Betts, 2020: 19).

¿La gran estrategia es solo nacional o puede ser compartida? Las definiciones clásicas admiten una perspectiva multinacional. Liddell Hart (1967: 322) por ejemplo afirma que el propósito de la gran estrategia es “to coordinate and direct all the resources of a nation, or band of nations, towards the attainment of the political object of the war” (las negritas son mías). Sin embargo, los fines de los actores políticos rara vez coinciden de modo pleno. Los aliados pueden compartir algunos fines genéricos pero lo más común es que difieran sobre objetivos específicos y sobre la manera de alcanzarlos (Biddle, 2015: 32). Por ello, los Conceptos Estratégicos de OTAN no son gran estrategia; y, a no ser que se convierta en un Estado Federal, la Unión Europea tampoco debería aspirar a que sus Estrategias Globales adquieran la naturaleza de gran estrategia.

Pasando de lo imprescindible desde el punto de vista conceptual a lo recomendable desde una perspectiva práctica, una gran estrategia debe ser coherente y equilibrada. Que una estrategia esté mal concebida no significa no sea una estrategia (Silove, 2018: 48). De lo contrario sería difícil encontrar ejemplos de gran estrategia a lo largo de la Historia, que en palabras de Murray (2010: 78) se asemeja a un “catálogo de crímenes, estupidez y errores egregios”. No voy a detenerme en la efectividad estratégica porque lo haré con algo más de detalle en una próxima publicación. Simplemente señalo ahora que la coherencia requiere un análisis del entorno externo y del propio país para a partir de ese análisis identificar amenazas y oportunidades para sus intereses. Como Murray afirma en otro lugar (2011: 3), la gran estrategia debe descansar sobre una valoración y comprensión realista del oponente y de uno mismo. La coherencia interna también exige una priorización de esos intereses, amenazas y oportunidades, así como de los objetivos de planificación que se deriven de dicho análisis. Por su parte, el equilibrio consiste en la adecuación de fines-modos-medios, evitando tanto la falta de ambición (fines por debajo de las capacidades) como –más frecuentemente– la sobreextensión (capacidades por debajo de los fines).

Flexibilidad estratégica: entre el enfoque emergente y la ausencia de gran estrategia

¿Cuentan todos los Estados con una gran estrategia? Algunos autores, como Williamson Murray (2010: 75), opinan que la gran estrategia es un atributo exclusivo de las grandes potencias. De hecho, la práctica totalidad de los estudios históricos tienen a grandes potencias como protagonistas. Sin embargo, la mayor parte de la literatura teórica no comparte ese parecer. Las tres perspectivas analizadas por Nina Silove (2018) son aplicables a potencias medias y menores; y acudiendo a un argumento pragmático, son precisamente ellas las más necesitadas de una gran estrategia que optimice el empleo eficaz y eficiente de sus limitados medios.

Ahora bien, que determinados patrones de conducta en la acción exterior permitan inferir la existencia de una estrategia –sin necesidad de que esta se explicite en documentos formales–, no equivale a que todos los Estados dispongan de ella. Para clarificar este punto conviene detenerse brevemente en el concepto de estrategia emergente y diferenciarlo de la ausencia de estrategia.

La estrategia emergente es una propuesta de Henry Mintzberg (1978: 945-948) aplicada al ámbito empresarial. En contraposición a la idea de la estrategia como plan maestro que guía todo el proceso de implementación, la estrategia emergente pone el acento en la flexibilidad, la adaptación y el aprendizaje. La estrategia no sería resultado de un diseño detallado previo sino de un proceso ininterrumpido que se va acomodando de manera proactiva a las circunstancias cambiantes, que va aprendiendo con la práctica y cuya flexibilidad afecta incluso a los objetivos.

Este tipo de estrategia es propia de entornos muy fluidos e inciertos, y de contextos políticos polarizados donde es difícil alcanzar consensos. La estrategia emergente es ‘estrategia’ porque contiene fines (visión estratégica, estado final deseado) y pensamiento estratégico que proporciona lo que Silove (2018) denomina principio organizador. Utilizando una expresión castiza, quien opta por la estrategia emergente no actúa como ‘pollo sin cabeza’ sino que adapta los objetivos y cursos de acción a los obstáculos, desafíos y oportunidades que se van presentando. Tiene claro dónde quiere llegar pero no establece una hoja de ruta minuciosa, a sabiendas de que se verá superada ante una realidad dinámica y frente actores inteligentes (aliados, neutrales o adversarios) que irán adaptando sus respectivos cursos de acción.

Un aspecto distintivo de la estrategia emergente es que su flexibilidad no se limita al modo de articular los medios, sino también a los propios fines (no solo los objetivos intermedios, sino incluso el estado final deseado, a partir de un nuevo contexto). Por ello es mejor hablar de estrategia emergente como enfoque antes que como un tipo concreto de estrategia. Richard Betts (2020: 10) señala con acierto que cuando la adaptación es de gran magnitud la estrategia se convierte en algo nuevo (una nueva estrategia), diferente de la anterior.

El enfoque de la estrategia emergente se apoya en la evaluación continua (incluyendo técnicas como la construcción de escenarios o el red teaming), el aprendizaje rápido de los propios errores y la adaptación ágil a los cambios inesperados del entorno (Popescu, 2017). Aunque como he señalado la teorización de la estrategia emergente procede del ámbito de los negocios, no es difícil observar este enfoque en la política internacional; por ejemplo, en la adaptabilidad de la diplomacia de Bismark (Kissinger, 2010: 103-138) o en los reajustes en política exterior de las administraciones Nixon y Reagan hacia China y hacia el bloque soviético respectivamente (Wilson, 2014: 4-6; Betts, 2020: 18).

Volviendo a la pregunta de si todos los Estados poseen gran estrategia, a diferencia del adagio “la no decisión es una decisión”, la no estrategia no es estrategia: es ausencia de estrategia, con lo que ello entraña. Dejar de lado la estrategia –incluida la estrategia emergente– supone entrar en el terreno del oportunismo (adaptación a las circunstancias sin un fin claro) y en la simple gestión de daños; daños que quizás se habrían prevenido o mitigado de contar con una estrategia (Layton, 2012: 56).

Por tanto, se puede responder negativamente a la pregunta. Todos los Estados cuentan con políticas (en el sentido de policy) y algunas estrategias, pero no todos disponen de gran estrategia. Por eso, la interpretación de gran estrategia como patrón de conducta –la tercera de las expuestas por Nina Silove– es a mi juicio problemática porque permitiría blanquear su ausencia real y dotar de una lógica ex post facto a decisiones no conectadas. Hay Estados que descuidan su acción exterior y sustituyen la gran estrategia por la agregación de actuaciones políticas más o menos bien hilvanadas en estrategias sectoriales que apenas dialogan entre sí (y siempre que estas estrategias existan). Esa dinámica puede llegar a convertirse en un patrón reconocible, pero no en gran estrategia.

Referencias

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Baracuhy, Braz (2011), “The Art of Grand Strategy”, Survival, Vol. 53, No 1, pp. 147-152.

Betts, Richard (2000), “Is strategy an illusion?”, International Security, Vol. 25, No 2, pp. 5-50.

Biddle, Tami Davis (2015), Strategy and Grand Strategy: What Students and Practitioners Need to Know, Carlisle, PA: U.S. Army War College Press.

Brands, Hal (2014), What Good Is Grand Strategy? Power and Purpose in American Statecraft from Harry S. Truman to George W. Bush, Ithaca NY: Cornell University Press.

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Edelstein, David M. & Krebs, Ronald R. (2015), “Delusions of Grand Strategy”, Foreign Affairs, Vol. 94, No 6, pp. 109-116.

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Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937

Javier Jordán

Profesor Titular de Ciencia Política en la Universidad de Granada y Director de Global Strategy

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