• Buscar

Reflexiones sobre la Directiva de Defensa Nacional española de 2020

El pasado 11 de junio, el presidente del gobierno promulgó la Directiva de Defensa Nacional 2020 (DDN 2020). Este documento establece las líneas maestras y directrices de actuación del gobierno en materia de Defensa para la legislatura y sirve para que el titular de Defensa elabore la Directiva de Política de Defensa, que contiene las directrices precisas para el planeamiento de la Defensa. Esta DDN reemplaza al documento que el gobierno de Mariano Rajoy elaboró en 2012 y que, de una forma u otra, ha establecido el marco general de la Defensa para estos ocho años.

Las siguientes líneas no pretenden realizar un análisis en profundidad de este documento sino plantear algunos comentarios al texto atendiendo a las restricciones de este formato. Más adelante deberá realizarse un trabajo académico sobre los planteamientos de esta directiva tanto para exponer con detalle sus objetivos y limitaciones, como para compararlo con documentos similares de países de nuestro entorno.

En este sentido, esta DDN plasma y amplia las líneas trazadas por la ministra de Defensa en sus comparecencias públicas (la Defensa como política de Estado, las condiciones laborales, la integración de la mujer en la milicia o el gasto de Defensa como un gasto social y militar). Sin embargo, este documento programático tiene varias limitaciones básicas. Entre ellas podrían mencionarse su escasa coherencia interna (de la caracterización del escenario estratégico difícilmente pueden derivarse las líneas generales y directrices de actuación), la generalidad de las exposiciones o la dificultad de trazar objetivos, medios y modos.

También debe mencionarse una caracterización del entorno estratégico que parece abrir un debate ya cerrado en la década de 1990 (la seguridad como algo multidimensional y no vinculado exclusivamente con la seguridad militar) y otro que debería haberse cerrado con la creación del Sistema Nacional de Seguridad (la necesidad de un enfoque integral a la seguridad basado en una concepción amplia de la misma). Este tipo de afirmaciones proporcionan argumentos legítimos a aquellos que se dedican a los estudios de seguridad cuando critican la securitización de la agenda del Ministerio de Defensa. Y es que esta DDN (especialmente cuando uno observa las líneas generales de actuación) parece incidir más en los asuntos de seguridad que en los asuntos de Defensa (seguridad militar), por lo que es fundamental diferenciar claramente cuáles son las funciones militares y la contribución específica del elemento militar en la provisión de seguridad. Finalmente, también debe mencionarse la falta de realismo en algunas de las propuestas, especialmente aquellas relacionadas con el gasto militar.

Sin ánimo de ser exhaustivo, aunque podrían realizarse numerosos comentarios sobre la caracterización del entorno de seguridad del 2020 o el añadido obligado del COVID-19, la DDN empieza afirmando que la Defensa es servicio público. De hecho, es algo más: no sólo es una obligación de todo gobierno, tal y como sostiene este documento, sino que la Defensa constituye un bien público puro y una función básica de cualquier Estado. Lo que sí choca es que la DDN vincule el arranque de la nueva legislatura con el inicio de un nuevo ciclo de planeamiento “…enraizado en la Ley de Seguridad Nacional de 2015 y la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017”. Aunque la Orden Ministerial 60/2015 que regula el proceso de planeamiento de la Defensa asume que la emisión de una nueva DDN pueda motivar el arranque de un nuevo ciclo, esta norma también se planteó para calendarizar su inicio, para mantener la coherencia con los ciclos aliados y europeos y para desligarla de los vaivenes políticos. Además, también es importante comentar que la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 no cambia sustancialmente los supuestos de planeamiento, de la misma manera que la traslación de los principios de esta DDN en la Directiva de Política de Defensa tampoco los variará notablemente.

Esta afirmación, en consecuencia, solo nos puede sugerir una realidad: que el ciclo 2016-22 se ha cerrado en falso con todo lo que ello implica. Ahora, el nuevo ciclo que debería dilatarse hasta 2026 también se fundamentará en el mismo error de base que el anterior (en aquel caso basado en un ilusorio presupuesto de Defensa del 1,53% del Producto Interior Bruto): la imposibilidad de programar los recursos porque ni existe ningún escenario presupuestario claro, la DDN no plantea ninguna opción financiera realista y parece obviar los efectos del COVID-19 sobre la hacienda pública. Por lo tanto, las directrices de actuación que asumen el desarrollo de capacidades o la inversión en Defensa no pueden garantizarse sin que exista una mínima estabilidad presupuestaria. Además, las cuentas del Ministerio están hipotecadas por su misma estructura de gastos, por las cuentas pendientes del ciclo modernizador 1996-2008 y del ciclo que arrancó en 2018. Y no sólo esto, sino que cuando plantea la posibilidad de incrementar los esfuerzos en un 50% en los despliegues si la situación lo requiere, si bien ello no debería generar problemas de financiación (ello se financia por vía parlamentaria y los remanentes se utilizan para otros asuntos), sí genera problemas en el alistamiento de la fuerza y sus ciclos de generación.

En consecuencia, sin una revisión profunda de las necesidades, capacidades, objetivos y recursos de la Defensa nacional, difícilmente será posible asumir las directrices de actuación planteadas por esta DDN. Sin embargo, esta DDN no establece ninguna propuesta para ello: ni plantea la conveniencia de elaborar una Ley de Programación Militar (aunque, obviamente, los equilibrios parlamentarios harían difícil su aprobación) que estabilice las inversiones, ni tampoco la conveniencia de iniciar una Revisión Estratégica de la Defensa que permita actualizar los criterios básicos de la Defensa nacional al mundo del siglo XXI (el único trabajo de este tipo culminó en 2003 y fijó un horizonte de aplicación que culminó hace cinco años).

Hay otros aspectos que también merecen comentarios, desde el fomento de la conciencia y cultura de Defensa (un objetivo necesario pero con un enfoque ya obsoleto, tal y como una tesis doctoral que se presentará en breve se ocupará de explicar), la necesidad de mantener la disuasión (un proceso relacional donde la credibilidad se fundamenta en la capacidad, la voluntad y la comunicación) o el hecho que algunas líneas generales parecen extraídas de los hallazgos del Entorno Operativo 2035. También destaca que, entre las múltiples simplificaciones u omisiones de la caracterización del entorno estratégico, no se haga ninguna mención al Mar Mediterráneo (cuando la situación geográfica de nuestro país no ha variado, el Mediterráneo Oriental se está convirtiendo en un avispero y varias dinámicas están empezando a notarse en el Mediterráneo Occidental), ni a los desarrollos militares de los países de nuestro entorno (de hecho, ha vuelto a desaparecer el manido concepto de “amenaza no-compartida”).

También parece que los principales riesgos a la seguridad nacional no son de naturaleza estrictamente militar, como los ciberataques o las campañas de desinformación. No está de más recordar que lo ciber y lo informativo pueden utilizarse en la zona gris (y, en este caso, la función de Defensa sería secundaria) o en el marco de un conflicto abierto, donde lo ciber se integra plenamente en los ámbitos terrestre, naval y aeroespacial. De hecho, choca que en un documento que debe marcar las líneas de la política de Defensa para la presente legislatura y servir para orientar el ciclo de planeamiento, apenas informe sobre las grandes áreas de capacidad a desarrollar. En cualquier caso, se agradece que plasme las áreas prioritarias geográficas de actuación y que reflexione (aunque los contenidos de la reflexión deberían plantearse en otros trabajos) sobre la participación española en la OTAN, la UE o en las iniciativas militar-industriales europeas.

En definitiva, es de celebrar que, tras un parón de ocho años, el gobierno haya tenido a bien de elaborar una Directiva de Defensa Nacional que establezca las grandes líneas programáticas de la Defensa nacional. Sin embargo, su falta de concreción y de realismo dificultará el establecimiento de líneas estratégicas que orienten realmente el planeamiento de la Defensa y comprometerá la programación de los recursos al carecer de escenarios económicos mínimamente estables. Y ante la falta de una revisión estratégica suficientemente amplia que permita fijar unos objetivos de la Defensa futura y sirva como plantilla para el desarrollo de capacidades militares, este documento tendrá una validez muy limitada. Si, tal y como sostiene la ministra, la Defensa es una política de Estado, sería conveniente intentar lograr un consenso de mínimos sobre cuál debe de ser la Defensa del futuro. Y ello solo puede lograrse mediante una revisión estratégica que establezca un marco básico de la Defensa y la organización militar, un ejecutivo con una visión clara de cuál es la aportación de la Defensa y un legislativo responsable que realice la función de control de la política de Defensa. En un mundo cada vez más inestable y con ciertos asuntos que no pueden darse por supuestos, es necesario disponer de una Defensa moderna, creíble, sostenible y adecuada a la situación del país.

Avatar
Guillem Colom

Profesor de Ciencia Política en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla y co-director de Thiber - The Cybersecurity Think-Tank

Ver todos los artículos
Avatar Guillem Colom