La diplomacia coercitiva consiste en la amenaza y, en ocasiones, el empleo limitado de la fuerza militar con el propósito de que un actor interrumpa una línea de acción y/o vuelva a la situación previa a la alteración del statu quo. La diplomacia coercitiva es un concepto relacionado con la disuasión porque ambas son formas de ejercer el poder y porque normalmente se recurre a la diplomacia coercitiva cuando fracasa la disuasión. Que un Estado cese su apoyo a un grupo terrorista, desmantele un programa de fabricación de armas de destrucción masiva, o devuelva una conquista territorial son ejemplos de líneas de actuación objeto de la diplomacia coercitiva.
El carácter específico de la diplomacia coercitiva radica en su adjetivo. En la diplomacia convencional priman la negociación y los medios pacíficos; la amenaza explícita o el uso de la fuerza son opciones remotas. Por el contrario, en la ‘diplomacia coercitiva’ el factor militar constituye un elemento fundamental del proceso.
El grado de coerción varía según los casos. Puede ir desde la amenaza formal, la demostración de fuerza desplegando efectivos militares en las proximidades de la frontera, hasta el ataque limitado contra determinados objetivos estratégicos, pasando por el bloqueo naval, y complementado todo ello con la imposición de sanciones económicas y otras medidas de presión no militares. Pero, aunque el umbral de violencia puede llegar a ser puntualmente alto, la diplomacia coercitiva se distingue conceptualmente de la guerra abierta porque:
- No trata de imponer condiciones tras infligir al actor objetivo un daño severo continuado, algo que sería más bien propio de una estrategia de coerción dentro de un conflicto armado. Por ejemplo, las campañas de bombardeo estratégico Linebacker y Linebacker II en 1972 fueron acciones coercitivas en el contexto de la guerra de Vietnam, no diplomacia coercitiva. La diplomacia coercitiva tampoco pretende imponer sus dictados mediante la derrota de las fuerzas armadas del adversario, algo propio no de una estrategia coercitiva, sino una estrategia de control, o de lo que Thomas Schelling (1966: 2-3) denominó ‘fuerza bruta’.
- De entrada, pretende evitar el conflicto armado y, en caso de recurrir a la fuerza, procura que las acciones tengan un carácter muy limitado y no escalen, desembocando propiamente en una guerra . Por ejemplo, el envío de la task force británica a los pocos días de la invasión de las islas Malvinas por parte de Argentina en abril de 1982 fue en sí misma una acción propia de la diplomacia coercitiva. Sin embargo, la negativa argentina a retirar las tropas y la persistencia británica a no aceptar el hecho consumado terminó dando lugar a un conflicto armado.
- Deja margen al adversario para una salida pacífica y puede intentar persuadirle ofreciendo incentivos: poner fin a las sanciones, cooperación económica, rehabilitación en foros internacionales, etc.
La diplomacia coercitiva tiene éxito cuando consigue que el actor sobre el que se ejerce se detenga y dé marcha atrás en la acción política que motivó la crisis. El fracaso de la diplomacia coercitiva puede materializarse en dos posibles escenarios:
- Que el actor objeto de la diplomacia coercitiva no ceda en su empeño y se acabe aceptando de facto la alteración del statu quo
- Que la negativa desemboque en un conflicto armado abierto
Por tanto, el grado de éxito o fracaso se mide en función de los resultados políticos obtenidos y de la magnitud de fuerza empleada. El proceso tendrá menos de diplomacia coercitiva y más de conflicto armado abierto cuanto mayor sea el nivel de violencia. Pero las opciones finales no se reducen a un triunfo o un fiasco absoluto. A lo largo del proceso los actores pueden modificar sus respectivas demandas, alcanzando acuerdos intermedios que eviten un enfrentamiento, y que satisfagan en mayor o menor medida a las partes implicadas.
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El balance de la diplomacia coercitiva durante la Guerra Fría y los años inmediatamente posteriores revela la dificultad de su puesta en práctica. Según la obra colectiva coordinada por Alexander L. George y William E. Simons (1994), de siete casos de diplomacia coercitiva comprendidos entre la Segunda Guerra Mundial y la Guerra del Golfo de 1991, sólo dos tuvieron éxito: la diplomacia ejercida por la Administración Kennedy durante la crisis interna de Laos en 1961-1962, y la crisis de los misiles de Cuba en octubre de 1962. En este último caso, la diplomacia coercitiva resultó eficaz porque los objetivos eran limitados (retirada de los misiles soviéticos con capacidad nuclear de la isla), existía asimetría de intereses a favor de Estados Unidos, y porque las amenazas fueron acompañadas por incentivos (retirada de los misiles Júpiter norteamericanos de Turquía).
En un trabajo similar editado por Robert J. Art y Patrick M. Cronin (2003), que analiza varios episodios ocurridos en el periodo posterior a la Guerra Fría la proporción de éxitos se eleva a un tercio. Por otra parte, en el análisis realizado por Peter Viggo Jakobsen (2007) sobre treinta y seis casos entre los años 1990 y 2001, tres se resolvieron de manera pacífica, y en total sólo seis cosecharon un éxito duradero. Un caso posterior a ambos estudios, y donde la diplomacia coercitiva resultó eficaz, fue la respuesta española a la ocupación del islote de Perejil por parte de Marruecos en julio de 2002. Aunque el islote en sí no tiene valor económico o estratégico alguno, la acción suponía una vulneración del statu quo que podía tener como finalidad testear la determinación de la disuasión española sobre las ciudades y peñones del norte de África. La respuesta diplomática y militar puso fin a la crisis y permitió el regreso al statu quo sin que se produjera una escalada.
Sin embargo, otro ejemplo más reciente donde la diplomacia coercitiva no resultó eficaz fue el intento de evitar que el régimen de Bashar Al Assad utilizara armas químicas durante la guerra civil en Siria a lo largo de la década de 2010. La Administración Obama estableció como línea roja el empleo de armas químicas, amenazando con represalias militares. Amenaza que finalmente no cumplió, a pesar de que en agosto de 2013 un ataque con gas sarín por parte de las fuerzas del régimen sirio se cobró la vida de cientos de civiles en Damasco. Años más tarde, la Administración Trump ordenó el lanzamiento de misiles de crucero contra instalaciones militares del régimen sirio a principios de 2017 como represalia a un nuevo ataque con armas químicas. Sin embargo, las fuerzas de Al Assad continuaron empleando este tipo de sustancias hasta al menos 2019 (Arms Control Association, 2022). También hay otros casos donde ni siquiera se intentó la diplomacia coercitiva. Así, ocurrió con la anexión de Crimea por parte de Rusia en 2014, que fue seguida de sanciones económicas y condenas diplomáticas por parte de Estados Unidos y la Unión Europea pero donde no se contempló ningún tipo opción militar, debido a los enormes riesgos que entraña un conflicto armado directo con Rusia.
La eficacia de la diplomacia coercitiva no depende de reglas fijas, pues se encuentra sujeta -entre otros factores- al valor de lo que se exige y a la aversión del otro actor a aceptar las demandas, circunstancias que varían según los casos. En general, la diplomacia coercitiva es más difícil que la disuasión porque, si tiene éxito, resulta evidente que se han planteado demandas y que la otra parte ha cedido, con la humillación y los costes políticos que ello entraña pare quien es objeto de dicha diplomacia. La disuasión es sin embargo mucho más discreta y menos humillante para quien resulta disuadido (Freedman & Raghavan, 2018: 193).
Pero, aunque no exista una estrategia prestablecida, hay una serie de condiciones que favorecen la efectividad de la diplomacia coercitiva (Jakobsen, 2007; Freedman & Raghavan, 2018: 194):
- Disponer y amenazar con una la fuerza militar capaz, si es preciso, de derrotar militarmente al oponente a un coste asumible. Al igual que sucede con la disuasión, para que la amenaza sea creíble debe ir acompañada de capacidades militares y determinación política. Esta primera condición es crucial, hasta el punto de que no se debe recurrir a la diplomacia coercitiva si se descarta por completo la opción de ir a la guerra. Tampoco ha de hacerse si no se cuenta con el control de la escalada; es decir, con la capacidad de disuadir al adversario para que no escale el conflicto y dé lugar a una situación de desventaja militar contra quien ejerce la coerción. Las amenazas y el uso limitado de la fuerza no resultarán convincentes si el actor rival no cree que la diplomacia vaya a ir seguida de acciones militares de mayor envergadura. Si el objetivo de la diplomacia coercitiva es altamente valioso para adversario, éste no dará su brazo a torcer a no ser que los costes asociados a la amenaza resulten igual de elevados y suficientemente creíbles. Es decir, debe existir proporcionalidad entre el alcance y la naturaleza de los objetivos y el grado de presión que se ejerce. Al mismo tiempo, la determinación será también creíble si el tipo de acción militar con la que se amenaza es asumible en términos políticos y cuenta con respaldo legal (por ejemplo, con el respaldo de la población propia, de otros aliados y con la aprobación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas).
- Comunicar las exigencias de manera clara y directa. Las demostraciones de fuerza militar en respaldo de la diplomacia coercitiva pueden ser ambiguas y están sujetas a la interpretación de la otra parte. Por ello tienen que ir complementadas por acciones de comunicación que garanticen la recepción del mensaje, sin alteraciones de contenido.
- Establecer un plazo límite para el cumplimiento. Un ultimátum temporal desactiva tácticas dilatorias, genera sensación de urgencia y hace creíble la amenaza del uso de la fuerza. Su ausencia puede ser interpretada como falta de voluntad política, por lo que la amenaza pasa a ser irrelevante. Las percepciones son importantes porque el coste político de ceder a la coerción incentiva el autoengaño en quienes son objeto de este tipo de diplomacia. Conviene despejar cualquier género de duda.
- Asegurar que no habrá nuevas demandas. Es difícil aceptar las demandas de la diplomacia coercitiva si se considera que ceder abrirá la puerta a nuevas exigencias.
- Ofrecer garantías de que no se empleará la fuerza si las demandas se cumplen. Al igual que ocurre en la disuasión, este tipo de garantías son esenciales para que la otra parte se sienta segura y actúe en consecuencia.
- Ofrecer incentivos a cambio de cumplimiento. Los incentivos reducen la humillación que supone ceder a exigencias y amenazas externas. También ayudan a que la solución de la crisis se interprete en términos de reciprocidad y no en clave de suma cero (es decir, ambos dan algo por algo, en lugar de que una parte gane y la otra pierda). La oferta de incentivos puede ser gradual y equilibrada, evitando ofrecer muy poco demasiado tarde o mucho excesivamente pronto. Es recomendable una estrategia de concesiones condicionadas a la reciprocidad. Sin embargo, en algunas ocasiones los incentivos no son recomendables pues podrían ser interpretados como un premio a la alteración del statu quo.
Las condiciones que se acaban de exponer no garantizan el éxito de la diplomacia coercitiva. Y, además, es frecuente que la puesta en práctica de la coerción tenga que afrontar otros obstáculos (Jakobsen, 2008; Jentleson & Whytoc, 2005/2006):
- La presión exterior puede beneficiar en términos de política doméstica al régimen sobre el que se ejerce la coerción. En tiempos de crisis o de guerra la población suele cerrar filas con sus gobernantes (efecto rally-around-the-flag) aunque hasta ese momento hayan sido impopulares. Si las élites y amplios sectores la sociedad consideran que su gobierno actúa en defensa de intereses legítimos, percibirán la diplomacia coercitiva externa como injustificadamente hostil. Y ese respaldo social aumenta la resistencia del gobierno a los efectos de acciones militares limitadas.
- La diplomacia coercitiva está abocada al fracaso si demanda un cambio de régimen. En esas circunstancias los dirigentes tratarán de resistir a toda costa por miedo a perder el poder e incluso su propia seguridad personal (acabando como Slobodan Milosevic, Saddam Hussein o Muamar El Gadafi). La diplomacia coercitiva es una estrategia que utiliza medios limitados y sus objetivos también deben serlo. Las exigencias que afecten a la continuidad del régimen, además de ineficaces, pueden bloquear cambios factibles en la política que se pretende modificar.
- La aplicación correcta de la diplomacia coercitiva debe basarse en inteligencia de calidad sobre el adversario. Al igual que sucede con el dilema de seguridad y la disuasión, el problema de la mente de los otros impide conocer con exactitud las motivaciones e intereses de los decisores rivales. Del mismo modo, también se requiere inteligencia operativa sobre los objetivos a atacar (que sean valiosos para el adversario), de modo que una aplicación limitada de la fuerza sea capaz de doblegar su voluntad o de abortar su línea de acción política.
- Que el adversario ofrezca escasos objetivos susceptibles de ser atacados (por ejemplo, que no posea centros de mando y control militares, infraestructuras críticas para la economía del país, instalaciones para la fabricación de armas de destrucción masiva, etc.), algo que puede no ocurrir cuando la coerción se ejerce sobre países muy poco desarrollados, como fue el caso del régimen talibán de Afganistán tras los atentados del 11 de septiembre de 2001.
- La diplomacia coercitiva se encuentra con mayores dificultades cuando se lleva a cabo en un contexto de conflicto armado interno, con el fin de que las partes acaten un alto el fuego e inicien un proceso de paz. La pluralidad de actores con intereses contrapuestos reduce la capacidad de coerción eficaz (sobre todo si ésta se limita al poder aéreo y a bombardeos con misiles de crucero) y complica los esfuerzos diplomáticos.
- Dificultad a la hora de verificar el grado de cumplimiento de lo que se exige como, por ejemplo, dejar de apoyar a grupos terroristas o el desarrollo clandestino de programas de armas de destrucción masiva.
Por tanto, aunque la diplomacia coercitiva parezca una opción rentable en términos de coste-beneficio (resultados políticos sustanciales a través de la amenaza o un empleo limitado de la fuerza) y como una alternativa a la guerra, en la práctica constituye una estrategia arriesgada y difícil de aplicar con éxito. Si el actor objeto de la coerción se niega a ceder, quien ejerce la diplomacia coercitiva se encontrará ante el dilema de aceptar la política de su oponente (normalizando ‘hechos consumados’), o seguir adelante con la escalada hasta alcanzar la victoria militar. Es comprensible que los gobiernos elijan otras opciones (desde mostrar “profunda preocupación” retórica, hasta imponer sanciones económicas de efectividad dudosa) antes que asumir los riesgos de la diplomacia coercitiva.
Referencias:
Arms Control Association (2022), “Timeline of Syrian Chemical Weapons Activity, 2012-2022”, Disponible en: https://www.armscontrol.org/factsheets/Timeline-of-Syrian-Chemical-Weapons-Activity
Freedman, Lawrence & Raghavan, Srinath (2018), “Coercion”, Williams, Paul D. & McDonald, Matt (ed.), Security Studies. An Introduction, London & New York, Routledge, pp. 196-205.
George, Alexander L. & Simons, William E. (eds.) (1994), The Limits of Coercive Diplomacy, Boulder, Westview.
Jakobsen, Peter V. (1998), Western Use of Coercive Diplomacy after the Cold War: A Challenge for Theory and Practice, London, Macmillan.
Jakobsen, Peter V. (2007), “Coercive Diplomacy”, Collins, Alan (ed.), Contemporary Security Studies, Oxford, Oxford University Press, pp. 225-247.
Jentleson, Bruce W. & Whytock, Christopher A. (2005/2006), “Who Won in Libya”, International Security, Vol. 30, No. 3, pp. 47-68.
Schelling, Thomas C. (1966), Arms and Influence, New Haven: Yale University Press.