Este documento didáctico tiene por objeto varios conceptos fundamentales de los estudios estratégicos relacionados con el dilema de seguridad y los instrumentos orientados a prevenirlo y disiparlo: los regímenes y comunidades de seguridad, las medidas de fomento de la confianza y seguridad militar, y el control armamentos.
Comenzamos por definir qué es, y qué no, el dilema de seguridad.
El dilema de seguridad
El dilema de seguridad es la situación que se produce cuando un actor, tratando de mejorar su seguridad, adopta medidas que sin pretenderlo son consideradas como amenazantes por otro actor que, al reaccionar, perjudica la seguridad del primero. Hay dos definiciones clásicas del dilema que conviene recordar:
Es una situación donde los esfuerzos de los Estados por mejorar su seguridad tienden, de manera no intencionada, a aumentar la inseguridad de otros, ya que cada uno interpreta como defensivas sus propias acciones y como potencialmente amenazantes las de los otros (Herlz, 1950: 157).
Es una situación que se produce cuando las acciones de un Estado que pretende mejorar su seguridad (por ejemplo, con el incremento de su poder militar o estableciendo alianzas), lleva a que otro Estado, o Estados, respondan de manera similar, generando tensiones y conflictos a pesar de que ninguno de ellos lo pretenda (Jervis, 1976: 58)
En el origen del dilema de seguridad convergen tres factores (Tang, 2009):
- Anarquía internacional. La inexistencia de un gobierno mundial obliga a que los Estados sean los garantes últimos de su seguridad. La anarquía y la autotutela acentúan el miedo y la incertidumbre ante otros actores percibidos como amenazantes.
- Ausencia real de intenciones hostiles en los actores afectados por el dilema. No existe un auténtico dilema de seguridad si uno de los actores se comporta según los principios del realismo ofensivo o si se propone alterar el statu quo de manera intencionadamente amenazante, aunque lo justifique por razones de seguridad. Por ejemplo, las tensiones de la Alemania de Hitler con Francia y Reino Unido en los años previos a la Segunda Guerra Mundial no tuvieron su origen en un dilema de seguridad.
- Acumulación de poder y de capacidades militares. El dilema de seguridad no es sólo un problema de percepciones. La desconfianza puede tener también un fundamento material. Booth y Wheeler (2008) llaman la atención sobre el simbolismo ambiguo de las armas; es decir, la dificultad –e incluso imposibilidad– de distinguir entre sistemas de armamento puramente ofensivos y defensivos, ya que dicho carácter dependerá la mayoría de las veces del empleo que se haga de ellos. Por ejemplo, un escudo antimisiles –que en principio parece responder a una finalidad exclusivamente defensiva– puede formar parte de una estrategia ofensiva que trate de proteger de la respuesta a un primer golpe nuclear.
De estos tres factores hay dos (la anarquía y la acumulación de poder) que en mayor o menor grado son permanentes en las relaciones internacionales; lo cual convierte la ausencia de intenciones amenazantes en el elemento clave para determinar la existencia de un genuino dilema de seguridad.
Aplicando la teoría realista de las relaciones internacionales, el resultado es el siguiente: si los Estados afectados por el supuesto dilema siguen una política de seguridad acorde con realismo defensivo se trataría de un auténtico dilema de seguridad. Por el contrario, si al menos uno de ellos se rige por una política propia al realismo ofensivo, estaríamos ante una espiral ofensiva (no un dilema de seguridad genuino). Esta distinción es fundamental ya que las estrategias para afrontar un dilema de seguridad y una espiral ofensiva son completamente diferentes.
La situación puede evolucionar de uno a otro y viceversa. La interacción entre Estados que se perciben mutuamente como rivales puede responder en determinados momentos a la lógica del dilema de seguridad y en otros al de la espiral ofensiva. Si en una primera etapa, ninguno de los dos albergaba intenciones hostiles, posteriormente (por ejemplo, como consecuencia de un cambio en las élites gobernantes) uno de ellos puede adoptar una política de seguridad acorde con los principios del realismo ofensivo. A partir de entonces, el deterioro de las relaciones –y en último término de la seguridad de ambos– no se produciría en un contexto de dilema de seguridad, sino de espiral ofensiva. Las medidas orientadas a gestionar esta situación irían desde el endurecimiento de la política defensiva con el fin de reforzar la disuasión frente al potencial agresor, a iniciativas políticas destinadas a modificar la estrategia y los objetivos de las elites del país amenazante o, en casos extremos, a favorecer el cambio de régimen.
El proceso se puede desarrollar también en sentido inverso: de espiral ofensiva a dilema de seguridad. En este caso, aunque los síntomas externos fuesen relativamente similares, las causas profundas de la tensión requerirían soluciones orientadas al fomento de la confianza y, en principio, serían más fácilmente abordables. Un ejemplo de evolución de espiral ofensiva a dilema de seguridad puede encontrarse en las relaciones entre Estados Unidos y la URSS durante las primeras etapas de la Guerra Fría. Nada más terminar la Segunda Guerra Mundial, Stalin adoptó un enfoque ofensivo imponiendo regímenes comunistas en los países que acabaron formando el Pacto de Varsovia con el fin de garantizar la seguridad de la URSS frente a nuevas agresiones procedentes del oeste. Tras la muerte de Stalin en 1953, Nikita Kruschev repudió la política de su predecesor. A partir de entonces es posible que la situación derivase a un dilema de seguridad. Eso sí, un dilema de seguridad intenso que –al haber estado antecedido por una espiral ofensiva– dificultó las relaciones entre Kruschev y la Administración de Eisenhower y, más tarde, la de Kennedy. La perspectiva gradual y de continuum tanto del dilema de seguridad como de la espiral hostil lleva a preguntarse no si la Guerra Fría respondió a un modelo u otro, sino en qué momentos la tensión entre bloques fue consecuencia de un dilema de seguridad o de una espiral hostil. Lo mismo cabría plantearse sobre ejemplos de relaciones problemáticas más recientes en el tiempo: India-Pakistán, Irán-Estados Unidos, las dos Coreas, etc.
La dificultad a la hora de discernir el carácter benigno o, por el contrario, agresivo de las intenciones de un determinado gobierno se encuentra íntimamente relacionado con lo que Booth y Wheeler (2008) denominan el problema de la mente de los otros. Si en ocasiones nos resulta difícil saber qué pasa por la cabeza de personas cercanas, la incógnita es mucho mayor cuando los decisores políticos tratan de conocer la mentalidad, las motivaciones y las intenciones de homólogos de culturas distintas, que persiguen sus propios intereses o los de sus respectivos grupos y Estados, y que lo hacen además en un contexto internacional anárquico donde coexisten dinámicas de competencia y cooperación.
El problema de la mente de los otros se agrava en materia de seguridad nacional. Por un lado, es un ámbito donde la información sensible –y, a menudo, las intenciones reales– se protegen con el secreto. Por otro, los errores en materia de seguridad se pueden pagar muy caros: desprestigio político, inversión equivocada de grandes sumas de dinero, derrota en un conflicto militar, muerte de seres humanos y, en situaciones extremas, pérdida de soberanía y de territorio. La gravedad de las decisiones a adoptar obliga a tomarse en serio los escenarios de peor situación, y esa estimación al alza de la potencial hostilidad del otro Estado abre la puerta al dilema.
Una vez delimitado conceptualmente el dilema de seguridad, vamos a examinar tres herramientas complementarias orientadas a su prevención y resolución: 1) creación de regímenes y comunidades de seguridad, 2) medidas de fomento de la confianza y seguridad militar, y 3) desarme y control de armamentos.
Régimen y comunidad de seguridad
Como acabamos de ver, en el dilema de seguridad convergen tres factores: anarquía internacional, ausencia de intenciones hostiles y acumulación de capacidades militares. Como consecuencia, las respuestas al dilema de seguridad requieren:
- Moderación de los efectos de la anarquía
- Medidas que fomenten la transparencia y la confianza mutua
- Limitación de las capacidades militares
La anarquía es una condición estructural de las relaciones internacionales. No obstante, la existencia de regímenes y comunidades de seguridad contribuye a atemperar sus efectos y, por tanto, a evitar o reducir el dilema de seguridad. Veamos ambos conceptos:
Régimen de seguridad
Según Robert Jervis (1982: 357), el régimen de seguridad consta de principios, reglas y normas que moderan la conducta de los Estados al confiar que el resto de miembros actuará de forma similar. Pero no se trata sólo de normas y expectativas que favorecen la cooperación, sino también de un proceso de cooperación a largo plazo.
Durante la década de 1990 y hasta mediados de la década de 2010 (antes del deterioro severo de las relaciones entre los países OTAN/UE y Rusia), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) se ajustaba a este concepto. El régimen de seguridad crea un entorno regulado, donde los Estados abandonan los comportamientos radicalmente individualistas. Implica tanto normas y expectativas proclives a la cooperación, como actitudes que superen la búsqueda del interés a corto plazo.
Para que exista un régimen de seguridad se precisan varias condiciones (Jervis, 1982: 360-362):
- Que las grandes potencias quieran establecerlo porque se encuentran relativamente satisfechas con el statu quo. Si una de ellas es revisionista, el régimen no fraguará
- Que cada uno de sus miembros considere que el resto valora la seguridad y la cooperación mutua. El problema de la mente de los otros dificulta en ocasiones esta condición
- Que todos sus miembros compartan una visión propia del realismo defensivo; es decir, que la seguridad se logra mediante políticas de cooperación y autocontención, y no maximizando el poder relativo propio a costa de otros
- Que la guerra y la búsqueda unilateral de la seguridad sean consideradas contraproducentes. Si alguno de los integrantes del régimen se muestra inclinado a la confrontación y a la carrera de armamentos (por réditos económicos, de legitimidad interna en una sociedad fuertemente nacionalista, o por otro tipo de razones), el resto de Estados difícilmente aceptarán un régimen de seguridad –aunque lo deseen– por la sospecha que inspira el potencial agresor.
Comunidad de seguridad
Aunque comparte rasgos con el régimen de seguridad, la comunidad de seguridad va varios pasos más allá porque el primero se comprende bien desde la teoría realista defensiva y el liberalismo institucional. La comunidad de seguridad incluye elementos propios de las corrientes constructivistas, como son las identidades, percepciones y significados compartidos.
Una comunidad de seguridad es un grupo de personas o pueblos que han logrado integrarse. Por integración se entiende un sentido de comunidad basado en instituciones y prácticas lo suficientemente fuertes como para garantizar que los procesos de cambio y resolución de conflictos se dan de manera pacífica (Deutsch et alii, 1957). Por tanto, dentro de una comunidad de seguridad entre Estados existe la garantía real de que sus miembros no emplean la violencia al gestionar sus diferencias. Según Deutsch, las condiciones para que los países de una región del planeta formen una comunidad de estas características serían:
- Que exista un sentido de ‘responsabilidad compartida’, siendo sensibles a las necesidades, mensajes y acciones de los otros miembros, respondiendo de manera rápida, adecuada y no violenta (la pertenencia a instituciones internacionales comunes favorece, aunque no garantiza, ese sentido de responsabilidad).
- Que exista compatibilidad entre los principios y valores de los miembros de la comunidad.
- Que exista un proceso continuo de aprendizaje y de intercambio de información.
- Que no se preparen para hacer la guerra entre ellos. En ese sentido, la abolición de controles y fuerzas fronterizas es síntoma de la existencia de una comunidad de seguridad.
La Unión Europea constituye un ejemplo de comunidad de seguridad. Igual sucede con las relaciones entre Estados Unidos y Canadá, o entre los países nórdicos (Noruega, Suecia, Dinamarca y Finlandia). Aunque en ocasiones el debate político entre esos Estados puede ser acalorado -al igual que sucede en la política doméstica-, sus miembros descartan el empleo de la fuerza entre ellos.
Medidas de fomento de confianza y seguridad militar
Una segunda vía complementaria para gestionar el dilema de seguridad son las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad militar, más conocidas por sus iniciales en inglés (CSBM, Confidence and Security Building Measures). Se trata de acciones que pretenden mejorar las percepciones sobre capacidades e intenciones de un potencial adversario.
Existen diversas clasificaciones de CSBM. Una tipología útil a efectos didácticos es la siguiente:
a) Medidas de información. Consisten en el intercambio de datos relativos al volumen, características, despliegue de las fuerzas militares y ejercicios que implican un número considerable de efectivos. Con el intercambio de información se pretende reducir la incertidumbre relativa al poder y empleo de la fuerza militar por parte del otro Estado.
b) Medidas de comunicación. Tienen por objeto favorecer la comunicación formal e informal entre decisores políticos, asesores y miembros de las fuerzas armadas. Incluyen la creación de líneas de comunicación directas, que permitan una comunicación ágil en situaciones de crisis, así como actividades de intercambio. Por ejemplo: visitas a bases, demostraciones de nuevos sistemas de armas, organización de seminarios, intercambios de alumnos de academias militares, etc.
c) Medidas de verificación. Están dirigidas a contrastar los datos recibidos a través de las CSBM de información y, en su caso, de los acuerdos alcanzados en tratados de desarme o de limitación de armamentos. También contemplan la observación de maniobras militares de cierta envergadura, la inspección desde el aire o in situ de instalaciones militares, avisando con escasa antelación, la evaluación de las condiciones operativas y del equipo de unidades militares del otro país, etc.
d) Medidas de limitación. Se trata de acciones que pretenden reducir el temor al ataque sorpresa estableciendo, por ejemplo, techos en los efectivos que participan en ejercicios militares o demarcando espacios territoriales libres de determinados despliegues militares, como contempló el Tratado sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (CFE Treaty en inglés), que fue un buen ejemplo a la hora de visualizar las CSBMs y el control de armamentos en un contexto de régimen de seguridad.
La puesta en práctica de CSBM entre dos o varios Estados contribuye a evitar o, en su caso, disminuir la intensidad del dilema de seguridad. Las CSBM tienen como propósito demostrar las intenciones no amenazantes de las actividades militares y de la postura de defensa. Al favorecer la comunicación y el intercambio formal e informal, las CSBM ayudan de manera progresiva a generar empatía, disipar recelos, y comprender mejor la mentalidad de los militares y élites políticas de países potencialmente rivales.
Sin embargo, y al igual que sucede con la limitación de armamentos, las CSBM no van a la raíz de los conflictos y resultan futiles si el dilema de seguridad no es genuino (es decir, si se trata de una espiral ofensiva). Por otra parte, para que sean eficaces requieren un cumplimiento escrupuloso de las medidas acordadas, así como de una actitud favorable a la creación de confianza. Una aplicación imperfecta, o que manipule la naturaleza de las actividades (por ejemplo, aprovechando las actividades de comunicación y verificación para realizar acciones de espionaje que traicionen la confianza ofrecida) resulta contraproducente.
Desarme y control de armamentos
Otra vía para disipar el dilema de seguridad es la que ofrecen los procesos de desarme y de limitación de armamentos. El desarme se refiere a la prohibición y eliminación completa de un determinado tipo de armamento en el arsenal militar de un país (por ejemplo, armas de destrucción masiva, minas antipersona, municiones de racimo, bombas de napalm, fósforo blanco, combustión de aire, etc.). Por su parte, la limitación o control de armamentos consiste en el establecimiento de techos y, en su caso, la reducción de inventarios de ciertas categorías de armas convencionales y no convencionales. Ambos procesos pueden tener un carácter unilateral, bilateral o multilateral, pueden realizarse con mecanismos de verificación o sin ellos, y pueden ser parciales o comprehensivos (en función de que se apliquen sobre una gama más o menos amplia de armamentos).
Aunque se trata de conceptos relacionados, las teorías que subyacen tras el desarme completo y el control de armamentos (que incluye el desarme parcial) responden a enfoques distintos. El desarme completo parte de la premisa de que la acumulación de equipo militar es una de las principales causas de la guerra, y aspira por tanto a la abolición progresiva de los arsenales y a la transformación de las relaciones entre Estados. Por su parte, los teóricos del control de armamentos (limitación y eliminación parcial de ciertas armas) reconocen que las carreras armamentísticas agravan las tensiones entre Estados y agudizan el dilema de seguridad, pero consideran que la principal razón de los conflictos armados se encuentra en las tensiones políticas derivadas de una incompatibilidad de intereses, real o percibida. Son síntomas, no causas. A diferencia de los partidarios del desarme completo, la teoría del control de armamentos contempla los arsenales militares como una condición necesaria para preservar la disuasión y la estabilidad estratégica, siempre que se gestionen adecuadamente. Como es fácil suponer, el enfoque del desarme completo predomina en la investigación por la paz, mientras que el de control de armamentos lo hace en los estudios estratégicos.
Una vez aclarada la diferencia, abordamos la finalidad del desarme parcial y de la limitación de armamentos desde una perspectiva propia del realismo defensivo. Tanto desarme parcial como limitación tendrían por objeto:
a) Reducir la percepción de amenaza. Como ya hemos visto, la mejora de los arsenales es uno de los factores que alimenta el dilema de seguridad. El simbolismo ambiguo de las armas dificulta la distinción neta entre sistemas ofensivos y defensivos. No obstante, disponer de grandes cantidades de armamento con evidente poder ofensivo (por ejemplo, carros de combate, vehículos de combate de infantería, artillería de largo alcance, etc.) puede intimidar a los países vecinos. La limitación de armamentos establece números máximos en ese tipo de equipos, manteniendo la capacidad defensiva pero reduciendo al mismo tiempo la percepción de amenaza.
b) Limitar daños. En un entorno tan destructivo e inhumano como es la guerra, hay armas con efectos particularmente horribles (por ejemplo, las bombas incendiarias de napalm o de fósforo blanco). En otros casos se trata de artefactos que permanecen activos después de la finalización del conflicto y que al encontrarse dispersos provocan víctimas civiles durante años (por ejemplo, las minas antipersona o las submuniciones de racimo). La mayor parte de los éxitos alcanzados en materia de desarme parcial se refieren a la prohibición y eliminación de esta clase de armas.
c) Evitar inversiones económicas cuantiosas e innecesarias. Las carreras de armamento desangran los presupuestos estatales y resultan desestabilizadoras cuando la espiral está impulsada por un genuino dilema de seguridad. En los países pobres lastran el desarrollo social y económico y se convierten en una causa de debilidad –antes que de fortaleza– del Estado.
La conveniencia de aceptar e implementar procesos de desarme parcial y de limitación de armamentos, que eviten una carrera de armamentos y que a la vez no menoscaben la capacidad defensiva, depende de al menos cuatro factores (Glaser, 2004: 50-60):
a) Grado de certeza sobre las intenciones no amenazantes de potenciales adversarios. Es difícil que la disuasión resulte creíble si no está respaldada por capacidades militares suficientes. Cuando las tensiones se producen en un marco de espiral ofensiva (una de las partes implicadas se conduce de acuerdo con el realismo ofensivo), el desequilibrio militar a favor del Estado agresivo disminuye la seguridad de sus potenciales víctimas y hace peligrosos los procesos de desarme y control de armamentos, a no ser que el Estado que se considera una amenaza esté dispuesto a sujetarse a ellos mediante mecanismos de verificación fiables. En sentido contrario, la convicción de que los otros Estados se conducen de acuerdo con el realismo defensivo y, más aún, la participación en un régimen de seguridad constituye un incentivo poderoso a la hora de aceptar el control de armamentos.
b) Equilibrio ofensiva-defensiva. Se refiere a la ratio entre el coste de las fuerzas necesarias para ocupar un territorio y el de las fuerzas requeridas para defenderlo. Cuando la defensa tiene ventaja, lo recomendable es que, una vez que se ha alcanzado un nivel de defensa suficiente, se opte por políticas de autocontención que pueden incluir el control de armamentos con el fin de evitar grandes e innecesarias inversiones económicas. Lo contrario sería propio de un Estado que se conduce de acuerdo con el realismo ofensivo, o de dos realistas defensivos enzarzados en un dilema de seguridad. El problema es que no siempre resulta sencillo determinar el volumen adecuado de fuerzas. Por ejemplo, un Estado puede considerar necesario contar con capacidades de proyección de fuerza (percibidas por otros como amenazantes) para preservar intereses en otras regiones o para defenderse en una guerra en varios frentes. Esto no significa necesariamente que albergue intenciones hostiles pero explicaría su falta de interés por autolimitarse con un acuerdo de control de armamentos. Por el contrario, si la tecnología favorece la ofensiva sobre la defensiva (como ocurrió durante la Guerra Fría con los misiles balísticos con capacidad nuclear), las partes implicadas pueden considerar que la paridad de fuerzas no garantiza su seguridad (por ejemplo, frente a un ataque sorpresa de contrafuerza) y que la manera de garantizarla pasa por contar con una amplia superioridad frente al oponente. Sin embargo, esta tendencia a favor de la carrera de armamentos se puede eludir si ambas partes son realistas defensivas o si una de ellas, siendo realista ofensiva, es consciente de que no cuenta con la base de poder material suficiente para sostener dicha carrera.
c) Disponibilidad de recursos y capacidad para convertir el poder latente en poder militar. Aunque las percepciones mutuas se encuentren enrarecidas y la ratio ofensiva/defensiva se incline a favor de la primera, los países comparativamente débiles o con problemas para traducir su base material de poder en capacidades militares efectivas pueden preferir unos arsenales limitados a embarcarse en una carrera armamentística que en el cualquier caso acabarían perdiendo. Es decir, la desventaja en términos de poder latente puede ser, en esas circunstancias, un incentivo a favor del control de armamentos. Asunto diferente es si la otra potencia estará dispuesta a autolimitarse mediante ese tipo de controles. Si es realista defensiva -y no hay un dilema de seguridad en marcha- lo esperable es que lo haga pero, si es realista ofensiva, es de suponer que aprovechará la ventaja de poder material para afianzar una posición de superioridad.
d) Que la transparencia que entraña el control de armamentos -por las medidas de verificación- no ponga en peligro la seguridad propia (Coe & Vaynman, 2019). No es el caso cuando afecta a sistemas de armas difíciles de ocultar y que, por tanto, son un objeto fácil para la inteligencia de la otra parte. Por el contrario, si las inspecciones de verificación pueden ser aprovechadas para obtener información sensible con consecuencias peligrosas, se reducirán los incentivos a favor de la cooperación. Un ejemplo extremo es la negativa de Sadam Hussein a aceptar inspecciones intrusivas sobre su presunto arsenal de armas químicas (a pesar de que en 2003 ya no contaba con ellas) porque la publicidad de su inexistencia ponía en peligro la disuasión del régimen iraquí frente a fuerzas de oposición interna (kurdos y chiíes) y enemigos externos (Estados Unidos y, sobre todo, Irán).
Referencias:
Booth, Ken & Wheeler, Nicholas J. (2008), The Security Dilemma: Fear, Cooperation and Trust in World Politics, Basingstgoke, Palgrave.
Coe, Andrew J. & Vaynman, Jane (2020), “Why Arms Control Is So Rare”, American Political Science Review , Vol. 114 , Issue 2 , pp. 342-355.
Deutsch, Karl W. Burrell, Sidney A. & Kann, Robert A. (1957), Political community and the North Atlantic area; international organization in the light of historical experience. Princeton, Princeton University Press.
Glaser, Charles L. (2004), “When Are Arms Races Dangerous?”, International Security, Vol. 28, No. 4, pp. 44-84.
Herlz, John H. (1950), “Idealist Internationalism and the Security Dilemma”, World Politics, Vol. 2, No. 2, p. 157.
Jervis, Robert (1976), Perception and Misperception in International Politics, Princeton, Princeton University Press.
– (1978), “Cooperation under the Security Dilemma”, World Politics, Vol. 40, No. 1, pp. 167-214.
– (1982), “Security Regimes”, International Organizations, Vol. 36, No. 2, pp. 357-378.
Tang, Shiping (2009), “The Security Dilemma: A Conceptual Analysis”, Security Studies, Vol. 18, No. 3, pp. 587-623.