¿Qué puede fallar en el proceso estratégico asociado a la Seguridad Nacional?

Raphael S. Cohen afirma que las estrategias suelen decepcionar a las audiencias a las que van dirigidas por tres factores: ser poco precisas, mostrarse poco incisivas y carecer de verdadera importancia para el desarrollo de la política de seguridad nacional. ¡No es un mal punto de partida! Veamos de forma somera como pueden hacer fracasar cada uno de estos elementos al pensamiento estratégico en el marco de la seguridad nacional.

La inexactitud en la precisión suele devenir de una falta de definición de los valores propios y los intereses nacionales o también de un exceso de consenso durante su desarrollo.

Y, aunque resulte evidente, es preciso aclarar que una estrategia de seguridad nacional trata de interrelacionar fines y medios sirviendo a los objetivos políticos del país. Consecuentemente, solo puede desarrollarse un proceso de planeamiento estratégico una vez que se ha producido una clara política de seguridad nacional.

Esa política de seguridad nacional deberá determinar los valores e intereses nacionales, factores que se encuentran directamente relacionados. Los valores de un país determinan el tipo de sociedad que se quiere construir y preservar, esa definición condicionará el tipo de sociedad a proteger y, por lo tanto, sus intereses, así como el elenco de herramientas que el Estado está dispuesto a utilizar.

Henry Kissinger, en su obra Orden Mundial. Reflexiones sobre el carácter de los países y el curso de la historia, presenta algunas cuestiones que pueden ayudar a definir los intereses nacionales: ¿Qué queremos prevenir, no importa cómo sea, y sólo si es necesario? La repuesta definirá la condición mínima de la supervivencia de la sociedad. ¿Qué queremos lograr, incluso sin contar con ningún apoyo multilateral? Estas metas ayudarán a definir los objetivos mínimos de la estrategia de seguridad nacional. ¿Qué queremos lograr, o prevenir, solo si contamos con el apoyo de una alianza? Las respuestas definirán los límites externos de las aspiraciones estratégicas del país como parte de un sistema global. ¿En qué no deberíamos involucrarnos, aunque un grupo multilateral o una alianza nos urgieran a hacerlo? Así se definirán los límites de la participación del país en el orden mundial. Finalmente, ¿Cuál es la naturaleza de los valores que queremos difundir? ¿Qué influencia tienen las circunstancias del entorno?

Lo que resulta evidente es que sin el previo establecimiento de una política de seguridad nacional y sin la clara definición de los valores propios e intereses nacionales, la estrategia desarrollada estará abocada al fracaso, ya que es muy posible que no sólo no consiga sincronizar sus tres elementos nucleares -objetivos, fines y medios-, sino que incluso llegue a producir desconexiones e incoherencias entre ellos.

Pero la falta de precisión también puede provenir, en muchas ocasiones, de la inexistencia de una clara priorización. Sin prioridades, nunca se llega a ningún sitio porque sin ellas todo parece urgente e importante. Hoy en día, esta falta de priorización está motivada normalmente por una falta de liderazgo al más alto nivel que incapacita la priorización ante el riesgo a equivocarse.

De esta forma, el proceso queda normalmente delegado en un órgano de trabajo permanente que carece del poder institucional necesario para imponer a todos los actores concernidos dos o tres ideas fuerza que proporcionen la guía al resto del documento y orienten la priorización de los recursos y de las amenazas que enfrenta la seguridad nacional que, tal y como afirma Joan Prat i Amorós, deberían estar comprendidas entre cinco y siete.

Así, vemos que el gran problema no radica en el proceso del planeamiento estratégico, sino en la aversión a tomar elecciones decisivas y quizás irrevocables. Sin embargo, la ausencia de una clara definición de prioridades es uno de los errores más graves que se pueden cometer en el desarrollo de una estrategia de seguridad nacional, ya que provoca la falta de asignación de recursos y herramientas, lo que resulta en dificultades a la hora de implementar la estrategia.

Al referirse a la recientemente publicada Revisión Estratégica de la defensa y seguridad nacional francesa, Félix Arteaga resume perfectamente estos factores al afirmar que su presidente está decidido a mantener al país entre las grandes potencias a través de la acomodación de los recursos al pensamiento estratégico en lugar de acomodar las estrategias a los fondos disponibles como tienen que hacer las potencias medianas y pequeñas. Esta aproximación, continúa, es posible no solo por el ambiente de inseguridad existente, sino porque existe un presidente con visión y voluntad de liderazgo y una sociedad con una cultura de seguridad que le respalda.

Es evidente, que para los Estados débiles o de tamaño medio, contar con una correcta estrategia de seguridad nacional resulta aún más relevante al tener que priorizar los recursos para obtener los máximos beneficios. Sobre todo después de la crisis económica de 2008, a raíz de la cual el gasto del Estado se ve sometido a un mayor escrutinio por parte de la sociedad. Obrando de esta manera, se obtiene un mayor grado de cohesión en la implementación de la política de seguridad nacional, incrementándose las posibilidades de alcanzar los objetivos planteados.

Pero no podemos obviar que la priorización de recursos suele crear problemas en el entorno tanto de los actores concernidos en la aplicación de la política de seguridad nacional como en el de los restantes grupos políticos, puesto que difícilmente complace a todos los sectores implicados. La evitación de estos problemas suele conducir a un exceso de consenso y a la burocratización del proceso, lo que reduce, tal y como se ha indicado, la eficacia de una estrategia.

No obstante, la participación del resto de fuerzas políticas es necesaria en el desarrollo de una estrategia de seguridad nacional, ya que precisamente esta participación provee de legitimidad y aceptación sobre la base de la aprobación pública. Y si bien no debemos olvidar que el pensamiento estratégico está vinculado con la cultura estratégica, tampoco debemos obviar que las soluciones deben estar adaptadas a la realidad y madurez política propias en el ámbito de la seguridad nacional.

En otro orden de cosas, para poder establecer una priorización y las acciones críticas a desarrollar, es necesario que durante el proceso de desarrollo de un documento estratégico se realicen las preguntas adecuadas para llegar a descubrir las respuestas correctas. Aaron Basin plantea, en un artículo publicado en The Bridge, algunas cuestiones que sería necesario hacerse durante ese proceso: ¿Cuáles son los hechos, las hipótesis adoptadas y las restricciones asumidas? ¿Cuáles son las oportunidades que presenta el entorno? ¿Cuáles son los intereses nacionales concernidos? ¿Cuál es la situación final deseada?

Estas preguntas, correctamente contestadas, nos proporcionarán un documento con una visión a largo plazo, al mismo tiempo que los mecanismos para enfrentar los retos y desafíos más inminentes. Además, y con el objeto de valorar el éxito o fracaso de su implementación, permitirán el desarrollo de mecanismos de revisión y actualización.

Para finalizar, una vez que se ha desarrollado una correcta estrategia de seguridad nacional, será necesario hacer que sea relevante para la política del país. Es necesario tener presente que una vez publicada se enfrentará a las dificultades propias de trasladar sus orientaciones a políticas concretas. Su puesta en práctica, lo más pronto posible dentro de la legislatura, no solo será una muestra de la importancia y la prioridad que la política de seguridad nacional tiene para el Ejecutivo, sino que también permitirá la actuación del conjunto de herramientas del Estado bajo la dirección de la primera autoridad política del país.

La concreta definición de la visión de esa autoridad a medio plazo, convierte a una estrategia de seguridad nacional en un documento de acción y no de reacción. Las acciones derivadas de este documento requieren en su implementación de sincronización y priorización, para ello son necesarios dos elementos: un consejero de seguridad nacional y un órgano permanente de trabajo.

La figura del Consejero de Seguridad Nacional es necesaria, como afirma el general estadounidense McMaster, no solo para gestionar los egos personales de los actores sobre los que recae la responsabilidad de la seguridad nacional de un país, sino también para mantener vivos aquellos procesos que se han iniciado.

Pero el pensamiento estratégico en seguridad nacional no es un proceso cuyo producto final sea la publicación de una estrategia. Su verdadera esencia es facilitar la gestión para alcanzar la visión establecida. La supervisión de la correcta traslación de la visión de la primera autoridad política del país a las actividades diarias del ejecutivo se debe realizar a través de un órgano de trabajo permanente con verdadera capacidad de coordinación y sobre la base de reuniones regulares con todos los actores concernidos.