Una estrategia alemana para el cambio de época

Rusia como amenaza clave y China como un amigo-enemigo en un mundo “multipolar” son algunos de los diagnósticos más significativos de la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de Alemania. En un documento de claro perfil institucional, marcado por la guerra en Ucrania y las dinámicas domésticas, tres cuestiones merecen subrayarse por cuanto avanzan de la política de defensa alemana y su repercusión para la política europea e internacional. Así mismo, con un nivel de ambición necesario pero insuficiente, se observan varias carencias que sirven de recordatorio a España.

Sirva como introducción el señalar que Alemania se incorpora al club de países europeos con un documento de esta naturaleza de máximo nivel político-estratégico. Se sigue echando en falta, de entre los grandes, a Italia, por ejemplo, pero donde España disfruta ya de cierta tradición desde 2011 (y 2013 en mayor puridad). La bondad práctica de estos trabajos puede discutirse, pues en demasiadas ocasiones son papeles de consenso entre distintos actores y no reflexiones estratégicas en profundidad, con cierto atractivo malsano por términos de moda que poco aportan. Sin embargo, el ejercicio de aunar por escrito esas distintas visiones, de dibujar un “estado de la cuestión” desde el propio país, es imprescindible para tratar de orientar las políticas de seguridad nacional del país.

De los elementos a destacar, el primero es que la Estrategia de Seguridad Nacional (NSS, por sus siglas en alemán) presenta un concepto de seguridad integral amplio, que aborda desafíos y riesgos de muy diferente naturaleza, desde la desinformación hasta el cambio climático, pasando por el abastecimiento energético o el terrorismo. De hecho, el problema climático tiene un peso sobresaliente en el documento, donde seguro ha influido el peso de Los Verdes, al frente de Asuntos Exteriores. Adoptar un concepto de seguridad nacional tan extenso tiene sus inconvenientes (vaga definición de problemas, asignación de competencias…), pero discutir sobre ello merecería un documento aparte. Sitúa como principios rectores la robustez (del muy germánico Wehrhaft), la resiliencia y la sostenibilidad; cómo se plasman exactamente estos tres vocablos estrella queda como pregunta pertinente.

Desde una posición que implica a todo el gobierno (Whole-of-Government Approach, se define en la literatura especializada), la NSS tiene un fuerte componente de inercia institucional, es decir, de continuidad sobre las políticas ya en curso; en palabras de Christian Mölling, un enfoque “evolucionario” que casa mal con los tiempos revolucionarios que vivimos. Esta “dependencia de la senda”, como decimos en ciencia política, augura con bastante seguridad una aproximación reactiva e institucional a los problemas. Precisamente, ese enfoque institucional es otra de las características de esta NSS, buen reflejo de la cultura política de Alemania. En este apartado, baste apuntar el nonato consejo de seguridad nacional, víctima de las rencillas entre las diferentes formaciones políticas de la coalición tripartita de gobierno y de la pelea acerca de quién ha de dirigir esta política de seguridad nacional (del que la NSS es su primer hito): si presidencia (el canciller) o Asuntos Exteriores; afortunadamente, en España supimos solventar esta pregunta, aunque haya sido con mejor o peor atino en su desarrollo posterior.

El segundo: la NSS afirma que estamos en un mundo multipolar. Es importante anotar que es un concepto descriptivo, no un normativo. Desde esa asunción, sitúa a Rusia como la principal amenaza para Europa. Es la consolidación del golpe de realidad que sufrió Alemania el 24 de febrero de 2022 y la ruptura, al menos sobre el papel, de la idealización de la relación con el vecino ruso. Por elocuente, sirva la frase de la ministra de Exteriores, Annalena Baerbock, en el prefacio de la NSS: “pagamos cada metro cúbico de gas ruso dos y tres veces con nuestra seguridad nacional”… El error estratégico de Putin de dilapidar el activo de tener al gigante europeo “entregado” merecería otro documento aparte.

La multipolaridad está también moldeada por China, definida como “un partner, un rival sistémico y un competidor estratégico”. Cuádrese el círculo. Un equilibrismo dialéctico que trata de salvar la posición entre la cooperación (China es necesaria para solventar crisis, se asegura) y la confrontación. En qué se traducirá dicho equilibrio es buena pregunta si a la par también reza la NSS que hay que procurar que los lazos económicos no debiliten la seguridad nacional. Una llamada a una logística estratégica, a pensar en esos términos las cadenas de suministros y las infraestructuras, pero también representa la puntilla a esa idea anclada en las élites alemanas de que es posible cambiar las dinámicas políticas entre países gracias al comercio internacional. Un equilibrismo, un dilema estratégico, que compele a Europa por completo, por cierto.

Tercero, Alemania, desde la asunción de una “especial responsabilidad” y un mayor énfasis en la defensa y lo militar en la NSS, sostiene que la OTAN es la principal alianza defensiva a través de la que se debe articular la defensa colectiva de Europa, mientras que las relaciones transatlánticas son fundamentales. Léase en clave pro-estadounidense, si se quiere. En este sentido, Alemania debe contribuir al pilar europeo de dicha defensa colectiva. Léase en detrimento de un liderazgo francés, si se quiere. Sorprendentemente, no hay mención alguna a la autonomía/soberanía estratégica europea; en feliz hora, aunque solo sea porque implica adoptar una posición más clara sobre la cuestión y cerrar así (al menos, temporalmente) un debate infructuoso. Además, hay un compromiso expreso con la participación de Alemania en el nuclear sharing aliado (que es una posición política antes que militar): este debate también queda cerrado.

La consecuencia de elegir a la OTAN como organización clave es que la UE queda desplazada a ser el componente civil de la seguridad y la política exterior. Dos apuntes aquí interesantes sobre la composición de mayorías en la organización y la industria de defensa europea. Sobre el primero, Alemania apoya la formación de coaliciones de “voluntades”, vía artículo 44 del TEU, para sacar adelante operaciones dentro de la Política Común de Seguridad y Defensa. Una opción clara por esa llamada geometría variable entre distintos Estados que enlaza con la apuesta por terminar con la unanimidad como mecanismo de toma de decisión en la UE: si la unanimidad es un recurso último para salvaguardar supuestamente el interés nacional, no lo es menos que su abuso por parte de algunos Estados (ej.: Hungría) puede ser también una rémora crucial para conseguirlos (España, dicho sea de paso, estaría también en esta idea). En cuanto al segundo apunte, Alemania elige la industria europea de defensa como alternativa preferente para concluir capacidades militares, pero sin renunciar a adquirir sistemas de armas y plataformas en terceros si con ello se evita perder capacidades. Aviso a navegantes sin ambages.

Dos comentarios finales añadidos en este tercer punto: uno, Polonia y Reino Unido, de forma muy llamativa, no merecen mención expresa en la NSS; es demasiado significativo el olvido de dos potenciales aliados tan relevantes. Dos: el Sahel es zona de desestabilización y conflictos, y la gestión de crisis la herramienta para resolverlos; esta es la vía de trabajo común con Alemania que se le abre a España en esa zona tan sensible para nuestro país. Poco más, amén de la cooperación en los marcos europeo y OTAN, podría aprovechar nuestro país siguiendo el tenor literal del documento.

Por último, la NSS presenta graves carencias, a nuestro juicio, en su exposición de los fines, medios y modos de la estrategia. Respecto a los primeros, no establece prioridades entre las distintas líneas y objetivos políticos, dejando a la discrecionalidad política su desarrollo, lo que es preocupante si se miran las tendencias de voto más recientes. En cuanto a los medios, peor resulta que la NSS tampoco lleve consignado presupuesto para su puesta en marcha; una dura limitación debida a los liberales y a su deseo de contener el gasto público. Tampoco, como Sarah Bressan ha apuntado, la NSS repiensa las estructuras necesarias para desplegar los objetivos… Es una plasmación de esa inercia institucional, me temo. Y sobre los terceros, los modos, la NSS no determina cómo o cuándo implementar las políticas afirmadas, o cómo sumar a todos los actores (a los institucionales, explicitados en la estrategia como reflejo del federalismo vertical y horizontal alemán, pero también a la sociedad civil y el tercer sector) en esa idea de seguridad integral (e integrada) que afirma; asimismo, deja para futuros documentos (léase, subestrategias) su profundización. En buena medida, estas críticas al documento son perfectamente aplicables a la Estrategia de Seguridad Nacional de España; también algunas de las características subrayadas, como su enfoque institucional e inercial. Sirva verlas en ojo ajeno como recordatorio de las tareas pendientes en la reflexión de seguridad nacional, las cuales privan a estos trabajos de una verdadera orientación estratégica en el largo plazo.

Alemania necesitaba una estrategia de seguridad nacional que marcase al menos, como el propio documento asegura, un punto de partida. Si bien, su nivel de concreción está lejos de ser óptimo (un recordatorio para España), marcando un consenso de mínimos, por lo que habrá que esperar a sus desarrollos inmediatos y en el largo plazo. Aun así, tiene puntos sumamente interesantes sobre cómo Alemania ve el mundo y cuáles son algunas de sus opciones predilectas para enfrentar la realidad post-Ucrania. Es la NSS del Zeitenwende… Veremos si contribuye decisivamente a guiar estratégicamente su política en este cambio de época.