José-Miguel Palacios“Clarity of thought is a contribution to peace.” Robert Cooper (2000: 9)
Global Strategy Report, 26/2022
Resumen: Desde los años noventa del siglo XX, la UE viene intentando construir una política exterior común fundada en el uso del soft power y en la lógica del mundo posmoderno. Las crisis de los últimos años y, en especial, la guerra de Ucrania, nos están permitiendo valorar en qué medida los esfuerzos de las últimas décadas han ido bien encaminados. Aunque podemos encontrar, sin duda, elementos positivos, hay también aspectos que nos están revelando las insuficiencias de los enfoques tradicionales. Atrapada en un conflicto nada posmoderno, la acción de la UE ha vacilado entre la inoperancia y el seguidismo, y ha carecido de la fuerza y de la influencia que los europeos hubiéramos deseado. Una posible respuesta podría ser la “doctrina Borrell”, apenas esbozada, que se basa en la idea de que“Europa debe hacerse respetar y hablar el lenguaje del poder”. Es decir, ir más allá del soft power y definir de una vez quiénes somos, cuáles son nuestros valores y cuáles nuestros objetivos.
El Ministro luxemburgués de Asuntos Exteriores, Jacques Poos, declaraba en junio de 1991 que había llegado la hora de Europa y, aunque los acontecimientos de los años noventa (en particular, las guerras yugoslavas) rebajaron mucho el entusiasmo inicial, hacia finales de la década la impresión general era moderadamente optimista: Europa había aprendido la lección y la utópica Cooperación Política Europea se había convertido en la mucho más realista PESC, dotada esta vez de los instrumentos necesarios. La identidad política europea, en un principio “deficiente y precaria”, había salido reforzada (López Jiménez, 2004: 157).
Como señalaba en el año 2000 Robert Cooper, diplomático británico y uno de los arquitectos de la política exterior común de la UE, “aunque hay todavía quienes sueñan con un Estado europeo, que sería supranacional, hoy en día están en minoría” (Cooper, 2000: 26). Por eso, el concepto que se pone en práctica durante los años de Javier Solana (1999-2009) y que acaba encarnándose en el Servicio Europeo de Acción Exterior tiene una base intergubernamental, aunque también una perspectiva posmoderna en la que lo intergubernamental funcionaría de una manera muy distinta a como lo hacía en el mundo moderno. Robert Cooper, en un librito publicado en aquel año final del siglo XX, nos explicaba cómo (Cooper, 2000).
Los tres mundos
Para Cooper, el mundo que surge tras el final de la Guerra Fría no forma ya un sistema internacional único, sino que está dividido en tres regiones con lógica interna distinta y cuyas relaciones mutuas se gobiernan por reglas del juego diferentes (Cooper, 200: 15 y ss):
a) Mundo premoderno, caracterizado por el caos. En palabras de Cooper, “como en el mundo antiguo, aquí el dilema es entre imperio y caos. Y en nuestros días, dado que ninguno de nosotros entiende la utilidad de los imperios, hemos elegido el caos” (Cooper, 2000: 16). El Estado premoderno es demasiado débil para constituir una amenaza por sí mismo, pero también lo es para controlar a los actores no estatales que pueden actuar dentro de él, lo que, eventualmente, puede obligar a los Estados más avanzados (mundo moderno o posmoderno) a intervenir.
b) Mundo moderno, en el que siguen existiendo los Estados clásicos (Estados modernos) y funciona el equilibrio de poder entre ellos. Una característica del Estado moderno es “el reconocimiento de la soberanía estatal y la consiguiente separación de los asuntos internos y externos, con la prohibición de la injerencia externa en los primeros” (Cooper, 17). Aquí el reto ya no es el caos, sino que Estados concretos lleguen a ser demasiado poderosos para que un sistema de equilibrio de poder pueda funcionar correctamente[1]. En palabras de Cooper, lo “más problemático sería el intento de establecer una hegemonía regional. Esto podría, a corto plazo, representar una amenaza para los intereses occidentales y, a largo plazo, una amenaza para Occidente mismo”[2] (Cooper, 2000: 19).
c) Mundo posmoderno, cuyo representante más claro (en el momento en que Cooper escribía) era la Unión Europea: “El sistema posmoderno no se basa en el equilibrio; ni enfatiza la soberanía o la separación de los asuntos internos y externos. La Unión Europea, por ejemplo, es un sistema altamente desarrollado para la interferencia mutua en los asuntos internos de cada uno, llegando incluso hasta en la cerveza y las salchichas[3]”. (Cooper, 2000: 20).
Veinte años después, los principales responsables del Servicio Europeo de Acción Exterior (aunque sean federalistas convencidos) continúan viendo el mundo en forma muy similar a como lo describía Robert Cooper. Así, el Alto Representante Josep Borrell, en su comentado discurso en inauguración del primer curso de la Academia Diplomática Europea (13 de octubre de 2022), afirmaba:
“Europa es un jardín. Hemos construido un jardín. Todo funciona. Es la mejor combinación de libertad política, prosperidad económica y cohesión social que la humanidad haya podido construir, las tres cosas juntas. (…) El resto del mundo (…) no es exactamente un jardín. La mayor parte del resto del mundo es una jungla, y la jungla podría invadir el jardín. Los jardineros deberían cuidarlo, pero no protegerán el jardín construyendo paredes. Un pequeño y bonito jardín rodeado de paredes altas para evitar que la jungla entre no va a ser la solución. Porque la jungla tiene una gran capacidad de crecimiento, y la pared nunca será lo suficientemente alta como para proteger el jardín. (…) Los jardineros tienen que ir a la jungla. Los europeos tienen que estar mucho más comprometidos con el resto del mundo. De lo contrario, el resto del mundo nos invadirá, de diferentes formas y medios”.
A pesar del escándalo que provocaron las observaciones de Borrell, en ellas no hacía sino repetir argumentos que habían sido expuestos por Robert Cooper más de veinte años atrás: “Un consejo para los Estados posmodernos: aquellos que tienen vecinos amigables y respetuosos de la ley no deben olvidar que en otras partes del mundo reina la ley de la jungla. Entre nosotros observamos la ley, pero cuando estamos operando en la jungla, también debemos regirnos por las leyes de la jungla” (Cooper, 2000: 38).
Un nuevo sistema de seguridad: interdependencia y mutua vulnerabilidad
En el mundo posmoderno, “la seguridad se basa en la transparencia, la apertura mutua, la interdependencia y la vulnerabilidad mutua” (Cooper, 2000: 22). Estas reglas del juego afectan de una manera muy especial a la Unión Europea, que es “el ejemplo más desarrollado de sistema posmoderno” (Cooper, 2000: 26).
Como ya hemos señalado, para Cooper la Unión Europea no es un actor internacional (actual o emergente), sino, ante todo, un gran mecanismo de seguridad, similar a la OTAN, aunque menos especializada que ella en el uso de medios militares (Cooper, 2000: 25). La UE no sería, pues, “una organización para perseguir un interés europeo, sino para perseguir intereses nacionales de manera más efectiva” (Cooper, 2000: 26). Y ello sería posible porque el nuevo orden europeo permite a los miembros de la Unión reducir el esfuerzo que dedican a la garantía de su propia seguridad y concentrar sus recursos en otros objetivos.
Las reglas del juego posmodernas de apertura e injerencia mutua “se aplican entre los países miembros de la UE, pero no necesariamente entre ellos y otros Estados” (Cooper, 2000: 28). Es, de nuevo, la imagen del jardín y de la jungla. Y se sobreentiende que el jardín deberá extenderse a costa de una jungla cada vez más reducida, ya que, al hablar del nuevo orden europeo, Cooper señala que el objetivo debe ser “preservarlo y extenderlo” (Cooper, 2000: 34).
La ampliación de la Unión Europea supondría incorporar al “jardín”, al “mundo posmoderno”, nuevos territorios, Estados que, gracias a la política de condicionalidad, habrían adoptado ya todas las características de Estados posmodernos. Por otra parte, el ejemplo europeo serviría para que en otras partes del mundo surgieran nuevos “jardines posmodernos” a imagen y semejanza de la UE. Las reglas del juego posmodernas no se aplicarían “necesariamente” a las relaciones de la UE con otros países, aunque nada impedía a priori que fuera así.
A la hora de la verdad, no resultó como los euroentusiastas habían soñado.
¿Qué está fallando?
El desempeño de la Unión Europea durante la crisis de Ucrania ha estado muy lejos del nivel que los europeístas entusiastas habrían deseado ver. Cuando el propio Josep Borrell dice que “Europa debe despertar” (Alemanno y Mouyal, 2022), está sugiriendo que, en su opinión, la situación actual es muy insatisfactoria. En palabras de un conocido federalista, el Coronel belga Jean Marsia, “nuestros jefes de gobierno son incapaces de unirse para designar a un portavoz creíble. Ni el presidente permanente del Consejo Europeo, ni el presidente de turno, aunque sea francés, ni el Alto Representante de la Unión Europea (UE) tienen esa credibilidad, que solo posee la Comisión Europea, pero exclusivamente en el ámbito del Comercio Exterior. Las pocas razones que tenemos para esperar un futuro mejor para Europa provienen de la rebelión de las poblaciones contra el mal gobierno que nos abruma…” (Marsia, 2022).
¿Qué está fallando? Hace más de veinte años, Robert Cooper ya apuntaba algunos de los posibles problemas. Otros, sin embargo, permanecían ocultos en el diseño del sistema y solo han podido detectarse mucho más tarde.
a) El primer problema es Estados Unidos, que, como ya señalaba Cooper, nunca se ha sentido plenamente comprometido con el concepto posmoderno de seguridad. “Como el país más poderoso del mundo, Estados Unidos no tiene motivos para temer a otros países y, por ello, carece de razones para aceptar la idea de seguridad basada en la vulnerabilidad mutua…” (Cooper, 2000: 29). Su idea alternativa de seguridad ha estado basada en la creación y consolidación de un mundo unipolar, en el que Estados Unidos, como “hegemón benevolente” fuera el garante último de la seguridad de todos[4]. Esta idea es absolutamente contradictoria con las que informan la seguridad posmoderna de que hablaba Cooper.
b) Rusia, según Cooper, tenía en el año 2000 tres opciones: “¿Será un Estado premoderno, moderno o posmoderno? (…) El hundimiento en el premodernismo es, quizá, la opción menos probable (…). Es mayor el riesgo de que el Estado se convierta en demasiado poderoso (…). Pero hay también en Rusia elementos posmodernos que intentan salir a la luz” (Cooper, 2000: 29). Rusia acababa de superar entonces una etapa en la que el riesgo de desintegración caótica fue real, y Cooper lo comprendía muy bien. También comprendió que la opción “moderna” era la respuesta más probable al problema de autodefinición al que Rusia se enfrentaba.
Aunque la alternativa posmoderna, que no llegó a consolidarse, existió realmente durante el primer mandato de Putin. El decidido apoyo ruso a Occidente tras los atentados de las Torres Gemelas abrió una ventana de oportunidad para que “se creara una comunidad euroatlántica de seguridad en la que Rusia estuviera incluida” (Trenin, 2002). La aproximación a la Unión Europea parecía especialmente prometedora, precisamente a causa del proceso de despliegue de la PESC que por entonces estaba teniendo lugar. Por ello, Dmitri Trenin podía proponer que “en la medida en que las políticas y estructuras comunes de exterior/seguridad/defensa tomen forma dentro de la UE, se hace necesario establecer una práctica de consultas periódicas entre ellas y sus homólogos rusos. Rusia debería esforzarse por obtener un estatus de observador en los organismos pertinentes de la UE y estar preparada para abrir su propia burocracia gubernamental para establecer enlaces permanentes con Bruselas” (Trenin, 2002). Mutua interferencia, que diría Cooper.
Estas esperanzas nunca llegarían a concretarse. Un observador tan perspicaz como la periodista Pilar Bonet comentaba en 2003 que existía “una línea de trabajo productivo que a la larga puede producir esos espacios de libertad, seguridad, justicia, investigación y educación identificados como metas en la reciente cumbre de San Petersburgo”, pero también que “Moscú se debate entre su deseo de aproximarse a la UE y su sentimiento de marginación” (Bonet, 2003). En el fondo, existía una distancia insalvable entre lo que la UE podía ofrecer (si acaso, una posición similar a la de los otros países grandes) y lo que Rusia buscaba. Años después, Putin comentaría: “Continuamente intentan mostrarnos cuál es nuestro sitio. Pero a nosotros ese sitio no nos gusta”[5].
Por otra parte, al igual que Estados Unidos, Rusia poseía los medios (nucleares) para garantizar por sí misma su propia seguridad, al menos frente a amenazas extremas. En 2000 se había aprobado una nueva versión de la Doctrina Militar, en la que se señalaba que “en las condiciones actuales, la Federación Rusa parte de la necesidad de poseer un potencial nuclear capaz de garantizar que cualquier agresor (Estado o coalición de Estados) sufrirá el daño que se decida cualquiera que sean las condiciones” (Указ, 2000) . Por ello, los rusos nunca estuvieron realmente interesados en aceptar la “mutua vulnerabilidad”, al menos en el terreno militar[6].
c) Los nuevos países miembros. Robert Cooper había señalado que “un orden posmoderno requiere Estados posmodernos y viceversa. Para crear un sistema de seguridad posmoderno duradero en Europa, es crucial que todos los actores más poderosos encajen en el patrón posmoderno” (Cooper, 32). Puede aceptarse que los quince países que componían la Unión en 2000 eran Estados posmodernos, pero desde entonces trece más han ingresado. ¿Son también todos ellos Estados posmodernos? ¿Sigue la Unión Europea actuando como un ente posmoderno?
En principio, el proceso de ampliación se diseñó para garantizar que fuera así. Los criterios de Copenhague, que todos los nuevos miembros estaban obligados a cumplir, suponían que aun antes de oficializar su acceso se habrían convertido ya en Estados posmodernos. En este sentido, a mediados de los años noventa se insistía en que las futuras ampliaciones (muy en particular, la que se preparaba para los países excomunistas de Europa Centrooriental y los Balcanes) no se efectuarían por “oleadas” (todos a la vez), sino en forma de “regata”, cuando cada uno de los candidatos cumpliera las condiciones (es decir, lo mereciera). A la hora de verdad, sí hubo “oleada”. Y bastantes de los nuevos miembros aportaron a la Unión un concepto nada posmoderno de las relaciones exteriores, en particular de las que mantenían (y mantendrían) con Rusia.
En los países excomunistas, el componente nacionalista es muy poderoso. Las revoluciones que acabaron con el viejo orden en 1989-1990 fueron, desde luego, democráticas y democratizadoras, pero también nacionales (y nacionalistas), orientadas a la recuperación plena de la soberanía tras décadas de tutela soviética (Jović, 2022: 5). Lejos de la idea posmoderna de la interdependencia, muchos de estos países han visto y ven a Rusia como una amenaza, de la que hay que distanciarse y frente a la que hay que protegerse. Y al incorporarse a la UE, en lugar de adaptarse a la visión de los antiguos miembros[7], consiguieron arrastrar a estos hacia una actitud cada vez más recelosa hacia Moscú.
Esta es, al menos, la percepción rusa, según explicaba en junio de 2022 el ministro ruso Lavrov: “Nos dijeron que los tres países bálticos y Polonia experimentaron la ‘ocupación soviética’ (…) y desarrollaron ‘fobias’. En cuanto estos países ingresaran en la OTAN[8] se calmarían (…). Sucedió exactamente lo contrario. No solo no se han calmado, sino que están arrastrando a toda la Alianza Atlántica a la rusofobia abusando de la regla del consenso y del principio de solidaridad. Esta es la minoría rusofóbica más ruidosa y agresiva de esta alianza, tanto en la Unión Europea como en la OTAN. Una minoría que dicta a todos sus propias reglas y normas” (Lavrov, 2022).
Algunas conclusiones tentativas
La política exterior común de la Unión Europea, según se concibió y estructuró durante el largo mandato de Javier Solana como Alto Representante (1999-2009), ha mostrado durante los últimos años sus insuficiencias conceptuales y sus límites prácticos. Ante los grandes problemas de nuestro tiempo, los europeos nos hemos debatido con frecuencia entre la irrelevancia y el seguidismo (que es otra forma de irrelevancia). Por ello, los resultados obtenidos nos parecen decepcionantes, sobre todo si atendemos a las grandes esperanzas con las que este proceso, esta política, había comenzado.
El enfoque intergubernamental, favorecido durante años por el Reino Unido (aunque también por otros países), ha estado asociado con la especialización de la UE en lo que se ha llamado “soft power” (poder blando), mientras que el “hard power” (militar) se dejaba en manos de la OTAN y de los Estados miembros. Es un enfoque que a lo largo de los últimos veinte años ha mostrado sus limitaciones, sobre las que alertaba en 2015, el embajador francés Pierre Vimont, primer Secretario General Ejecutivo del Servicio Europeo de Acción Exterior (2010-2015): “ante todo, la UE debe reconocerse a sí misma como un poder geopolítico que tiene intereses propios que defender (…) La ilusión demasiado tiempo mantenida de una Unión Europea reducida a un papel de poder blando y excesivamente dependiente de un enfoque puramente técnico no puede resistir más su confrontación con la realidad” (Vimont, 2015).
El soft power de la UE se ha traducido muy a menudo en una política exterior declarativa, obsesionada por la defensa de “valores”, en parte a causa de las dificultades que se encontraban para definir “intereses comunes”. Obsesionados por hacer funcionar la complicada máquina de la UE, los líderes europeos han prestado una atención insuficiente a la manera en que sus acciones y declaraciones eran recibidas por otros actores internacionales. Y, a menudo, eran recibidas con irritación, sobre todo porque declaraciones tan grandilocuentes no iban respaldadas por la posesión de una fuerza real (hard power) que las respaldara. Como Putin señalaba a finales de octubre de 2022, “a muchos líderes [europeos] les perjudica la convicción de que son mejores que los demás (…). Desde su arrogancia, no se dan cuenta de que ellos mismos ser han convertido en la periferia de otros, de que son en esencia vasallos, a menudo sin derecho a voto”. En esta misma línea, señalaba que la “subjetividad jurídica de Europa (…) está muy limitada” y discutía la utilidad de negociar con ella: “¿Cómo se puede dialogar con estos o con otros socios si no toman ninguna decisión por sí mismos, si para cualquier asunto tienen que telefonear al ‘obkom[9]’ de Washington y preguntar qué pueden hacer y qué no” (Putin, 2022).
Esta es la situación contra la que pretende reaccionar la llamada “doctrina Borrell”, basada en la idea de que “Europa debe hacerse respetar y hablar el lenguaje del poder” (Alemanno y Mouyal, 2022). El problema al que nos enfrentamos es definir de una vez quiénes somos, cuáles son nuestros valores y cuáles nuestros objetivos. Los específicamente nuestros, no los generales de la humanidad.
En cualquier caso, la “doctrina Borrell” es un proyecto de futuro, un sueño. Un sueño europeo más. Por el momento, la PESC que Borrell ha heredado sigue estando basada en los principios que se establecieron hace más de veinte años y que Robert Cooper explicó en su libro The post-modern state and the world order.
Referencias
Alemanno, A. y Mouyal, A. (31 de octubre de 2022). «La doctrina Borrell», una conversación con el Alto Representante. El Grand Continent. https://legrandcontinent.eu/es/2022/10/31/una-conversacion-con-josep-borrell/ (acceso: 02.11.2022).
Bonet, P. (21 de junio de 2003). Moscú se debate entre su deseo de aproximarse a la UE y su sentimiento de marginación. El País. https://elpais.com/diario/2003/06/21/internacional/1056146409_850215.html (acceso: 26.11.2018)
Borrell, J. (13 de octubre de 2022). European Diplomatic Academy: Opening remarks by High Representative Josep Borrell at the inauguration of the pilot programme. EEAS. https://www.eeas.europa.eu/eeas/european-diplomatic-academy-opening-remarks-high-representative-josep-borrell-inauguration_en (acceso: 22.10.2022)
Cooper, R. (2000). The post-modern state and the world order. Demos.
Jović, D. (2022). Post-Yugoslav States Thirty Years after 1991: Unfinished Businesses of a Fivefold Transition. Journal of Balkan and Near Eastern Studies, DOI:10.1080/19448953.2021.2006007.
Lavrov, S.V. (16 de junio de 2022). Интервью Министра иностранных дел России С.В.Лаврова телеканалу НТВ, Санкт-Петербург, 16 июня 2022 года (Entrevista del Ministro de Asuntos Exteriores de Rusia, S.V. Lavrov, al canal NTV de San Petersburgo, 16 de junio de 2022). MID Rossiiskoi Federatsii. https://mid.ru/ru/press_service/minister_speeches/1818292/ (acceso: 19.06.2022).
López Jiménez, J.A. (2004). Las crisis balcánicas como banco de pruebas de la Política Exterior y de Seguridad Europea. Cuadernos constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol (49), 121, 158.
Marsia, J. (enero de 2022). Quelques raisons d’espérer en l’Europe se dévoilent, timidement… AGEFI Luxembourg. P. 16.
Putin, V.V. (27 de octubre de 2022). Заседание Международного дискуссионного клуба «Валдай» (Reunión del Club Internacional de Discusión “Valdai”). Kremlin.ru. http://kremlin.ru/events/president/news/69695 (acceso: 28.10.2022).
The White House (12 de octubre de 2022). National Security Strategy. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf (acceso: 03.11.2022).
Trenin, D. (14 de enero de 2002). A Russia-within-Europe: Working toward a new security arrangement. Presentado en Bruselas ante el IISS/CEPS European Security Forum. http://www.eusec.org/trenin.htm (acceso: 10.11.2022).
Vimont, P. (30 de junio de 2015). The Path to an Upgraded EU Foreign Policy. Carnegie Europe. https://carnegieeurope.eu/2015/06/30/path-to-upgraded-eu-foreign-policy-pub-60527 (accesso: 24.06.2020).
Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 “Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации” (Decreto del Presidente de la FR de 21 de abril de 2000, n.º 706, “Sobre la promulgación de la Doctrina Militar de la Federación Rusa”). https://base.garant.ru/181993/ (acceso: 29.12.2014).
[1] Resulta difícil no ver aquí alusiones a China y a Rusia.
[2] En gran parte de su obra, Cooper identifica “mundo posmoderno” con “Occidente”. Como veremos más adelante, este ha resultado ser, quizá, uno de los puntos débiles de su argumentación.
[3] La alusión a las salchichas es, probablemente, un guiño a la conocida serie británica de televisión Yes, Minister. En el episodio de Navidad de 1984, el Ministro Hacker lucha por evitar que una nueva normativa de la UE impida que las salchichas británicas puedan seguir llamándose “salchichas”, por no responder a los estándares de calidad requeridos por el regulador.
[4] En el segundo párrafo de la nueva Estrategia de Seguridad Nacional de la administración Biden-Harris podemos leer: “Around the world, the need for American leadership is as great as it has ever been” (The White House, 12.10.2022).
[5] En la película Putin, de Andrei Kondrashov (2018)
[6] Quizá sí en el económico.
[7] Según el Ministro ruso de Asuntos Exteriores, Lavrov, la Unión Europea de principios de este siglo “era bastante neutral en términos de su enfoque hacia Rusia” (Lavrov, 16.06.2022).
[8] Los rusos tienden a ver la ampliación de la OTAN y la de la UE como dos partes del mismo proceso. Es un enfoque bastante popular también en toda la Europa poscomunista, donde se suele hablar de “integración euroatlántica”.
[9] En la época soviética, el obkom era el “comité provincial” del Partido Comunista de la Unión Soviética, encargado de aplicar sobre el terreno las directrices del Comité Central del PCUS.
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Javier Mª Ruiz Arévalo
Samuel Morales