Gobernanza y resiliencia nacional: cuando la primera batalla es seguir funcionando

El 24 de febrero de 2022, a las pocas horas de iniciarse la invasión rusa, el gobierno ucraniano tuvo que tomar docenas de decisiones simultáneas bajo presión extrema: activar la movilización, coordinar la defensa de Kiev, gestionar la evacuación de civiles, mantener las comunicaciones con aliados occidentales, proteger las redes energéticas de los ciberataques y continuar transmitiendo señal de televisión para evitar el colapso de la confianza pública. Todo mientras el presidente recibía ofertas de evacuación que rechazó desde la primera hora. Lo que aquellas horas demostraron no fue solo valentía individual. Fue la existencia de una arquitectura institucional capaz de funcionar bajo presión catastrófica: cadenas de mando que no colapsaron, comunicaciones que resistieron los ataques, decisiones tomadas a la velocidad necesaria. Nada de eso fue improvisado. Fue el resultado de años de preparación que la guerra del Donbás de 2014-2015 había acelerado. La lección para los gobiernos europeos es directa: la gobernanza de crisis no se construye durante la crisis.

Del modelo reactivo al modelo anticipatorio

El modelo dominante de gestión de crisis en las democracias occidentales es reactivo: cuando ocurre algo grave, se activa un comité de emergencia y se improvisan respuestas. Este modelo fue diseñado para emergencias naturales y accidentes industriales, eventos graves pero acotados, con principio y fin relativamente claros, que no afectan simultáneamente a múltiples sectores críticos.

Los conflictos híbridos del siglo XXI tienen características radicalmente distintas. Son graduales: no hay un momento de inicio identificable, sino una acumulación de presiones que puede extenderse meses antes de que nadie las identifique como campaña coordinada. Son multidimensionales: afectan simultáneamente a seguridad, energía, telecomunicaciones, información y cohesión social, en combinaciones que ningún ministerio puede gestionar de forma aislada. Y están deliberadamente diseñados para explotar las costuras entre competencias ministeriales, los vacíos legales y la lentitud del proceso de decisión democrático. El adversario que diseña una operación híbrida estudia con atención la arquitectura institucional de su objetivo para identificar exactamente esas costuras.

La respuesta es un modelo anticipatorio de gobernanza de la continuidad nacional: una arquitectura institucional permanente que opera de forma continua identificando vulnerabilidades, planificando respuestas integradas y realizando ejercicios que preparen al sistema para funcionar bajo presión antes de que esa presión llegue. La OTAN ya articula esto en siete requisitos básicos de resiliencia nacional, continuidad del gobierno, energía, movimiento de personas, alimentación y agua, gestión de bajas masivas, comunicaciones civiles y transporte, que no son estándares militares sino las condiciones mínimas que una sociedad debe satisfacer para poder sostener la defensa colectiva.

La distinción entre un comité de crisis y un órgano permanente de resiliencia no es meramente organizativa: es funcional. El comité de crisis se reúne cuando la crisis ya ha estallado y gestiona la emergencia con los recursos disponibles y la coordinación que puede establecerse bajo presión. El órgano de resiliencia se reúne regularmente en tiempo de paz para identificar vulnerabilidades antes de que sean explotadas, planificar escenarios de respuesta integrada con la calma que la urgencia impide, y supervisar la ejecución de planes de preparación que requieren inversiones sostenidas antes de que su valor sea visible. Los países nórdicos y bálticos, que llevan décadas construyendo esta arquitectura, tienen ventajas de preparación institucional que ningún plan de emergencia puede replicar sin la práctica previa que los hace funcionar.

Las funciones vitales que la guerra sistémica amenaza

La energía es la infraestructura que sostiene todas las demás. Los hospitales sin electricidad pasan a generadores con autonomía limitada. Los sistemas de agua con bombas eléctricas dejan de funcionar. La calefacción se interrumpe con consecuencias que en temperaturas extremas pueden ser letales para los más vulnerables. Los ataques rusos a la red eléctrica ucraniana durante el invierno de 2022-2023 no buscaban primariamente degradar la capacidad militar: buscaban hacer insostenible la vida civil para erosionar la voluntad de resistencia. La resiliencia energética, diversificación de fuentes, generación distribuida que no dependa de pocos nodos grandes, reservas de combustible para generadores de emergencia, protección física y cibernética de instalaciones críticas, es la primera prioridad de cualquier estrategia de preparación nacional.

El agua es la segunda función vital más básica y una de las menos visibles en los análisis de seguridad. Los sistemas de distribución modernos dependen de bombas eléctricas, monitorización digital y plantas de tratamiento automatizadas. Cada uno de estos elementos puede ser perturbado mediante ataques físicos, ciberataques o sabotaje. Los incidentes documentados de manipulación de sistemas de control de instalaciones de tratamiento de agua, con intentos de alterar la dosificación de productos químicos, no son hipótesis teóricas. Un ataque sobre la calidad del agua puede producir efectos de salud pública que tardan días en manifestarse, con el desfase correspondiente entre el ataque y la detección y respuesta institucional.

Las comunicaciones tienen una dimensión que va más allá de la infraestructura técnica: son el canal por el que el Estado informa a sus ciudadanos sobre lo que ocurre y sobre cómo actuar. El vacío informativo en las primeras horas de una crisis grave es uno de los recursos más valiosos que los adversarios explotan para instalar su propia narrativa antes de que el Estado pueda hacerlo con la propia. Las plataformas de comunicación directa con ciudadanos que no dependan de redes privadas controladas desde el exterior, los protocolos de comunicación pública preestablecidos para diferentes tipos de crisis, y la capacidad de coordinar el mensaje entre todos los niveles de la administración son componentes de resiliencia comunicacional tan importantes como los técnicos.

El sector privado crítico como actor de la resiliencia

Una de las características más definitorias del entorno de seguridad del siglo XXI es que gran parte de la infraestructura cuya resiliencia es estratégicamente crítica está en manos privadas. Las telecomunicaciones, las redes eléctricas, los sistemas bancarios, los puertos, los aeropuertos y los sistemas digitales que sostienen la vida moderna son en su mayoría activos operados por empresas con criterios de rentabilidad que no incorporan naturalmente los costes de las inversiones en resiliencia que carecen de retorno económico directo.

Esta brecha entre los incentivos del sector privado y las necesidades de seguridad nacional es uno de los problemas más difíciles de la economía de la seguridad, y ningún país occidental lo ha resuelto de forma completamente satisfactoria. Una empresa de telecomunicaciones que invierte en redundancias de red para resistir ciberataques está incurriendo en costes que sus competidores que no hacen esa inversión no asumen, lo que crea una desventaja competitiva en el mercado normal. Sin regulación, estándares obligatorios o compensación por esa inversión, el mercado producirá sistemáticamente menos resiliencia de la que el interés nacional requiere.

Las respuestas más efectivas combinan varios instrumentos. La regulación de infraestructura crítica, que obliga a los operadores de sectores designados a mantener estándares mínimos de seguridad y capacidad de continuidad. Los contratos de capacidad, que remuneran a empresas por mantener capacidades de emergencia que raramente utilizan en condiciones normales. Y las asociaciones público-privadas de seguridad, que permiten compartir información de inteligencia sobre amenazas específicas con los operadores que necesitan esa información para protegerse. Para España, el marco legal existente proporciona base para este modelo, pero la inversión en activarlo con continuidad y con recursos proporcionales al desafío sigue siendo insuficiente respecto a la escala del riesgo.

La economía de la resiliencia: el coste de la imprevisión

El coste de construir resiliencia en tiempo de paz siempre es inferior al coste de improvisar cuando la crisis ya está encima. Los gobiernos europeos que transfirieron munición de artillería a Ucrania descubrieron que el coste de reponerla con producción acelerada, con primas por urgencia, cadenas de suministro reconstituidas de emergencia, mano de obra reclutada en condiciones de mercado tenso, era muy superior al coste de haber mantenido stocks adecuados con producción estable en el tiempo. Esta asimetría entre el coste de la preparación y el coste de la improvisación se reproduce en todos los dominios de la resiliencia: en la infraestructura energética, en las reservas de medicamentos, en la capacidad logística para emergencias masivas, en los planes de continuidad del gobierno.

La resiliencia parece cara hasta que llega la crisis. Entonces lo caro es no tenerla. Esta no es una afirmación retórica: es la lección más consistente de todos los conflictos y crisis recientes. Y su implicación más directa para los debates presupuestarios es que las inversiones en preparación y resiliencia deben evaluarse no con la lógica del gasto, dinero que se consume sin retorno, sino con la lógica de la inversión estratégica con retorno contingente: si la crisis ocurre, el retorno es inmenso; si no ocurre, la preparación ha contribuido a disuadirla o a reducir su impacto potencial.

La cohesión social como capacidad estratégica

Una sociedad fragmentada con baja confianza institucional y alta susceptibilidad a la desinformación es una vulnerabilidad estratégica que los adversarios explotan sistemáticamente. Las operaciones de influencia no buscan convencer a los ciudadanos europeos de las virtudes de las políticas adversarias. Buscan amplificar las divisiones existentes, generar desconfianza hacia las instituciones que deberían liderar la respuesta colectiva, crear narrativas alternativas que produzcan parálisis política, y erosionar la confianza pública hasta el punto en que la sociedad sea incapaz de sostener compromisos colectivos de largo plazo.

La respuesta a esta amenaza no puede ser solo técnica, mejores algoritmos de detección, regulación de plataformas digitales, aunque estas herramientas son necesarias. Tiene que ser también social: instituciones con credibilidad suficiente para que su verificación de hechos sea respetada, medios independientes con recursos para investigar y verificar, y una educación que desarrolle la capacidad crítica para evaluar información antes de amplificarla. El ciudadano que puede distinguir la desinformación coordinada de la información verificada es un activo de resiliencia nacional tan real como cualquier capacidad técnica de ciberseguridad.

Los ejercicios nacionales de gestión de crisis son la herramienta más directa para construir esta resiliencia institucional antes de que sea necesaria. Un ejercicio que revela que el sistema de comunicación entre el ministerio de Defensa y el de Interior falla bajo las condiciones del escenario es un problema resuelto antes de que cuente. La misma falla durante una crisis real tiene consecuencias que ningún análisis puede cuantificar completamente. Los países que realizan estos ejercicios regularmente, con participación de ministros, no solo de técnicos, desarrollan reflejos institucionales que la presión de la crisis no puede construir en tiempo real. La primera batalla de la guerra que viene no se librará en ningún frente: se está librando ahora en los presupuestos, las organizaciones y las culturas institucionales que deciden qué capacidad quieren tener cuando el entorno lo exija.

La soberanía tecnológica selectiva: no fabricarlo todo, sino no depender de lo que paraliza

La soberanía tecnológica no significa autarquía tecnológica, la imposibilidad de producir todo internamente para cualquier Estado europeo es evidente. Significa identificar con precisión qué dependencias generan vulnerabilidades cuya pérdida podría paralizar la capacidad de defensa o decisión nacional, y construir alternativas para esas dependencias específicas. Semiconductores avanzados para sistemas de armas críticos, componentes de sistemas de propulsión naval, software de mando y control, materiales estratégicos para munición: en cada caso, el análisis debe responder qué ocurriría si el proveedor dejara de ser accesible durante seis meses de crisis.

Esta no es una pregunta hipotética. Es la realidad que las cadenas de suministro de drones ucranianas han tenido que gestionar en condiciones de conflicto activo, reduciendo la dependencia de componentes de un único proveedor geopolíticamente problemático. La lección para los planificadores de defensa europeos es que estas dependencias deben identificarse y gestionarse en tiempo de paz, antes de que su pérdida en tiempo de crisis produzca consecuencias operativas que no admiten improvisación.

La soberanía tecnológica selectiva también tiene una dimensión que va más allá de los sistemas de armas estrictamente definidos. Las comunicaciones gubernamentales que dependen de plataformas de mensajería comerciales cuyos servidores están en jurisdicciones extranjeras, los datos de salud pública almacenados en nubes administradas desde el exterior, los sistemas de identificación digital construidos sobre infraestructura de empresas sujetas a presiones de gobiernos de otros países: cada una de estas dependencias es una vulnerabilidad potencial que la soberanía tecnológica selectiva debe abordar con el mismo rigor con que se abordan las dependencias en sistemas de armas convencionales.

El marco legal para crisis híbridas: el vacío que hay que llenar

El sistema jurídico de las democracias occidentales fue diseñado fundamentalmente para dos estados: la normalidad civil y el estado de excepción o de guerra formal. La zona gris entre ambos no tiene tratamiento jurídico adecuado en la mayoría de los países europeos. Esta brecha legal crea una vulnerabilidad que los adversarios explotan sistemáticamente: si una acción hostil puede mantenerse por debajo del umbral que activa los estados de excepción, el Estado atacado no tiene instrumentos jurídicos adecuados para responder con la contundencia necesaria sin sacrificar garantías constitucionales que son parte de la identidad democrática que se pretende defender.

La actualización del marco legal para crisis híbridas tiene consecuencias directas sobre qué medidas puede tomar el gobierno ante sabotajes no atribuidos claramente, sobre cómo puede compartirse información de inteligencia con el sector privado para la protección de infraestructuras críticas, y sobre qué papel pueden desempeñar las fuerzas armadas en respuesta a amenazas que no son ataques militares convencionales. Este trabajo jurídico preventivo, desarrollar los marcos legales adecuados en tiempo de calma relativa antes de que la urgencia de la crisis presione hacia soluciones improvisadas, es una de las inversiones de preparación con mayor retorno y menor visibilidad política, y precisamente por eso tiende a postergarse.

Prepararse antes de que sea urgente: la paradoja del liderazgo preventivo

El mayor obstáculo para construir la gobernanza de resiliencia que este artículo describe no es técnico ni financiero: es político. Las inversiones en preparación que este artículo analiza tienen pocos réditos electorales inmediatos: no producen inauguraciones de instalaciones, no generan titulares positivos, y sus beneficios solo se materializan si llega la presión que buscan prevenir o mitigar. Un gobierno que invierte en stocks de munición, en ejercicios de continuidad nacional y en redundancias de infraestructura crítica no puede mostrar a los electores el beneficio en el ciclo electoral en que se realiza la inversión.

Esta paradoja, las inversiones más valiosas estratégicamente son las menos rentables electoralmente, es una de las limitaciones estructurales de la democracia en el dominio de la seguridad. La forma de superarla requiere líderes políticos con visión estratégica suficiente para argumentar el valor de la preparación preventiva y con la credibilidad para que esos argumentos sean aceptados por ciudadanos que todavía no pueden ver la amenaza que se pretende disuadir o mitigar. Construir esa credibilidad, comunicando con honestidad sobre el entorno de riesgos, sin alarmismo, pero sin minimización, es parte esencial del liderazgo político en seguridad para el siglo XXI. El artículo siguiente de esta serie examina el poder marítimo como dimensión de la seguridad que España y Europa especialmente no pueden permitirse subestimar.