Ignacio NietoGlobal Strategy Report, 12/2022
Resumen: La agresión a Ucrania por parte de la Federación rusa camina hacia su infausto segundo mes, sin que las sanciones de la Comunidad Internacional parezca que hagan frenar el desatino y el desenfreno del Kremlin. Sin embargo, si algún actor es digno de reconocimiento internacional por su asombrosa actuación en el conflicto, ese es la Unión Europea. La Unión ha sido capaz de actuar cuando las Naciones Unidas entraban en parálisis, ha mejorado las tasas de complementariedad con la OTAN y ganar niveles de cohesión. Una vez más, uno de los padres del proyecto comunitario, Jean Monnet tenía razón, las crisis nos hacen despertar. Esperemos que este terremoto geopolítico derive en un orden internacional mejorado donde exista menos sufrimiento de la población civil. Con este objetivo, el poder normativo por excelencia, que basa su actuación en valores, se postula como uno de los mejores instrumentos que tiene la Comunidad Internacional.
Para citar como referencia: Nieto, Ignacio (2022), «Las sanciones a Rusia y el resurgir de la Unión Europea», Global Strategy Report, No 12/2022.
Introducción
Las sanciones como instrumento de política exterior han vivido, durante los últimos tiempos, un crecimiento exponencial, tanto en el ámbito nacional como en las organizaciones internacionales. Tanto es así que, en el marco de las Naciones Unidas (NNUU), determinados periodos, como los años 90, se han denominado como la década de las sanciones[1]. Durante ese decenio, las sanciones, especialmente las de carácter económico, vivieron un auge, ascendiendo a un total de 16 países sancionados (Irak, Yugoslavia, Libia en tres ocasiones, Liberia, Somalia, Camboya, Haití, Angola en tres ocasiones, Ruanda, Sudán, Sierra Leona y Afganistán).
Los inicios fueron desde luego desafortunados, especialmente por parte de las NNUU, que era incapaz de analizar el efecto que producían las sanciones en la población receptora de la medida punitiva. A partir del 2000, conscientes del desatino de castigar a inocentes, se comenzó a perfeccionar el sistema gracias a las sanciones selectivas, primero y las sanciones inteligentes después. Un devenir que ha perseguido acabar el quebrantamiento de los derechos humanos de pueblos enteros que, indirectamente eran castigados por el régimen de sanciones que se aplicaba a su país.
De forma paralela, la Comunidad Internacional y entre ellas la Unión, ha ido migrando desde una aproximación idealista, asumiendo una estrategia multilateral, para obtener los objetivos que persiguen las sanciones, a un modelo más pragmático, gobernado por la multipolaridad. Multipolaridad que no requiere un número tan elevado de consensos como exige la multilateralidad. Consensos que se tornan especialmente complicados cuando se trata de organizaciones de diferente naturaleza e incluso estamentos que tienen objetivos dispares. Es cierto que el consenso internacional legitima la acción pero hace más complicado intervenir, demora la toma de decisiones y por regla general se torna ineficaz.
En la actualidad, el crecimiento del número de países que sancionan y de organizaciones internacionales se debe interpretar en clave de hartazgo de la Comunidad Internacional por el excesivo uso del instrumento militar. Se recurre con laxitud y recurrencia al instrumento militar para la resolución de problemas desestructurados y complejos que demandan de otro tipo de instrumentos. Y este fenómeno ocurre incluso cuando el uso de la fuerza es en cumplimiento de resoluciones de la ONU al amparo del Capítulo VII de la Carta de las NNUU.
La sombra de lo ocurrido en Afganistán o Irak es demasiado alargada para continuar recalcitrante en esta forma de proceder, el poder militar debe ser el último recurso y desde luego debemos tener garantías de que la situación de salida es mejor que la de entrada. A nadie se le escapa que el instrumento militar debe formar parte de la solución, pero desde luego es claro y manifiesto que no puede resolver problemas de cualquier naturaleza, a pesar de su contrastada eficacia cuando se aplica con criterio y bajo determinadas circunstancias.
Es cierto que nos encontramos gobernados por un entorno multipolar donde la Unión Europea destaca como un actor internacional poderoso gracias a su fuerte capacidad de influir en la esfera económica global. Es sin duda alguna, dentro de la anarquía que gobierna el sistema internacional, un poder económico a tener en cuenta. Especialmente si consideramos que en el ámbito de las sanciones, las más efectivas suelen ser de naturaleza económica. Además, la Unión también es un polo importante de poder cuando refiere a la estricta adherencia al Derecho Internacional o la influencia de unos valores que influyen en la toma de decisiones del club comunitario.
Una Unión que veía que le crecían los enanos con los populismos, los nacionalismos, las democracias iliberales, la depresión económica de 2008 o 2012 o la desafortunada gestión de las numerosas crisis que han asolado el viejo continente. Jean Monnet, uno de los padres del proyecto comunitario, indicaba en sus memorias que “Europa se forjará en crisis y será la suma adoptada para esas crisis”. La crisis de Ucrania parece que ofrece a la Unión un corolario de oportunidades que no podemos dejar pasar, entre otras la de reforzar la cohesión dentro de la Unión, que bien le hace falta pues la desconfianza y polarización se encuentran muy enraizadas entre los ciudadanos europeos.
Las sanciones como instrumento de política exterior
Las sanciones internacionales como instrumento de política exterior no son un descubrimiento reciente, siempre han existido como una forma coactiva de conseguir objetivos políticos. La aplicación de las sanciones ha encontrado, siempre, un buen cobijo tanto por parte de las naciones como de las organizaciones internacionales. Sin embargo, la aplicación de las sanciones con una estrategia multilateral son más recientes, vivieron su momento de más auge poco después de la creación de las Naciones Unidas. Poco después de la creación de las NNUU, las sanciones se incorporaron como una de las responsabilidades del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (CSNU). Se tomó esta decisión porque el CSNU es el encargado de mantener la paz y la seguridad internacional, como vulgarmente se denomina es el árbitro mundial. Esta asignación de responsabilidades al CSNU otorgó una mayor tasa de legitimidad a todo el procedimiento punitivo de las sanciones.
Las sanciones en el marco de las NNUU entran dentro del Capítulo VII de la Carta, es decir se encuentran en el ámbito de la respuesta a acciones en el caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión. En concreto se detallan en el artículo 41 que reza: El Consejo de Seguridad podrá decidir qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los Miembros de las Naciones Unidas a que apliquen dichas medidas, que podrán comprender la interrupción total o parcial de las relaciones económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, y otros medios de comunicación, así como la ruptura de relaciones diplomáticas.
El rutilante inicio en la práctica de las sanciones no dio el resultado esperado durante los primeros años al plantear diversos problemas relacionados con derechos humanos. La severidad de las sanciones implicaba sufrimiento para la población, el caso paradigmático fue Irak que después de las férreas sanciones, las NNUU tuvieron que reaccionar y generar un programa específico denominado Petróleo por Alimentos. Posteriormente se concatenaron un elenco de países sancionados pero no se calibraba los efectos que producían en el interior de los países receptores de las medidas punitivas.
El resultado de la aplicación de las sanciones en la comunidad internacional fue de desazón, especialmente si consideramos, por una parte las nefastas consecuencias que tenían las sanciones, y por otra que se tornaban claramente ineficaces. La población de los países más pobres se enfrentaban a regímenes sátrapas y aún encima sufrían las sanciones de la Comunidad Internacional. El estado final era claro, el país era más pobre y el sátrapa seguía en su trono. A raíz de diversos informes, se produjeron mejoras en los modelos. Se transitaba hacia sistemas de sanciones centradas en objetivos específicos o sanciones denominadas “inteligentes” que perseguían el objetivo de no castigar al más desfavorecido.
Tanto es así que un estudio realizado por los profesores Elliot y Hufbauer[2], las sanciones económicas ha logrado su objetivo en un 38 por ciento de las ocasiones. La muestra es de 285 casos y el marco temporal transcurre desde la Primera Guerra Mundial hasta finales de los años 90. Llama la atención que los Estados Unidos aplicaron 115 de esas sanciones y de forma unilateral el 60 por ciento de ellas.
Analizando ese mismo estudio se desprende que la eficacia de las sanciones se produce si coexisten diversos factores, por ejemplo:
- El objetivo a perseguir es modesto.
- A mayor tasa de multilateralismo más eficacia.
- El país emisor es mucho más poderoso que el receptor que suele ser inestable políticamente pero tiene un sistema seudodemocrático instalado.
- El receptor suele tener una fuerte dependencia económica del emisor.
- Las sanciones se ejecutan de forma rápida y apenas acarrean consecuencias al emisor.
Si aplicamos estos mismos criterios en el caso de la agresión de la Federación rusa a Ucrania, podremos inferir si la historia de las sanciones avala la efectividad en la aplicación de sanciones en el caso que nos ocupa.
Sin embargo, el verdadero talón de Aquiles del sistema estaba ubicado en la propia génesis del proceso de aprobación de las sanciones. El nudo gordiano del problema era el organismo que tenía las competencias asignadas: el CSNU, cuyas decisiones en materia de sanciones eran vinculantes. Aunque la Asamblea tenía cierto protagonismo, era el CSNU y los miembros permanentes los que retenían el veto de las sanciones. Las violaciones que alguno de los países con silla permanente (Rusia, Estados Unidos, Francia, Reino Unido o China) se traducía en inacción por parte de la Comunidad Internacional.
La Unión Europea aprendía de forma paralela a las NNUU, con un sistema genuino basado sobre la condicionalidad de los valores de la Unión en su acción exterior. Sistema que se iba perfeccionando en el marco de la condicionalidad de las ayudas al desarrollo. Las sanciones internacionales del proyecto comunitario datan de 1980 cuando la Comunidad Económica Europea impone las primeras sanciones a Rusia, al declarar la Ley Marcial en Polonia y Argentina, al proceder con la agresión a las Islas Malvinas del Reino Unido.
Las sanciones en la UE
Las sanciones, o mejor dicho, las medidas restrictivas para evitar asociarlas a ninguna mácula de carácter punitivo, en el marco de la UE[3] tienen su carta de naturaleza en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Se sitúan en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y en concreto en el artículo 75 cuando indica que “Cuando sea necesario para lograr los objetivos enunciados en el artículo 67, en lo que se refiere a la prevención y lucha contra el terrorismo y las actividades con él relacionadas, el Parlamento Europeo y el Consejo definirán mediante reglamentos, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, un marco de medidas administrativas sobre movimiento de capitales y pagos, tales como la inmovilización de fondos, activos financieros o beneficios económicos cuya propiedad, posesión o tenencia ostenten personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales”.
En aplicación a este artículo, en la actualidad la Unión dispone de 40 bloques de sanciones diferentes[4], algunas que son mera trasposición de las impuestas por el CSNU y otras se han tomado de forma autónoma. Las decisiones relativas a las sanciones se toman por el Consejo de la Unión Europea a propuesta del Alto Representante y Vicepresidente de la Comisión (AR/VC), en este caso Josep Borrell. Los marcos de referencia para aplicación de las sanciones son cuatro, promover la paz y seguridad internacional, prevención de conflictos, apoyar la democracia, el imperio de la Ley y los Derechos Humanos y por último la defensa de los principios recogidos en las leyes internacionales[5].
Es importante destacar que las medidas restrictivas se adhieren a la tipología de sanciones inteligentes. Sanciones que persiguen minimizar las consecuencias adversas para los que no son responsables de las políticas o acciones que hayan provocado esas sanciones y muy dirigidas a evitar el sufrimiento de la población civil. De hecho, en un ejercicio de transparencia, la Unión promulgó en 2018 unas orientaciones sobre sanciones[6] con el objeto de normalizar la aplicación de tales medidas y reforzar los métodos para su imposición. De destacar el punto nueve cuando indica “La introducción y aplicación de medidas restrictivas deberán ser siempre conformes al Derecho internacional. Esas medidas deben respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular las debidas garantías procesales y el derecho a la tutela judicial efectiva. Las medidas impuestas siempre deben guardar proporción con su objetivo”.
En el caso de Ucrania, desde marzo de 2014 la UE ha ido progresivamente imponiendo sanciones contra la Federación rusa, inicialmente en respuesta a la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol y la intencionada desestabilización de Ucrania. Posteriormente desde el pasado 23 de febrero se ha expandido el régimen de sanciones que abarcan el ámbito financiero, el económico y el relacionado con comercio. En total, si procedemos a la agrupación, nos encontramos con un total de cinco bloques de medidas restrictivas impuestas por el club comunitario.
Las sanciones ocupan diferentes ámbitos, las más importantes de cada uno de los ámbitos fueron las siguientes: se procedió a la congelación de los recursos y prohibición de viaje de multitud de individuos. La lista se ha ido engrosando (en 2014 era de 190 personas) hasta incluir a 877 personas y a 62 entidades asociadas. Las autoridades de países europeos han comenzado a inmovilizar activos de todas estas personas.
El sector energético ruso ha sido otro de los grandes castigados (por lo menos en el papel). Se ha prohibido exportar a Rusia tecnología para el refinado de petróleo, y del sector energético en general, con la excepción de la industria nuclear. También se han prohibido las importaciones de carbón ruso. Sin embargo se mantienen las de gas y petróleo (que recientemente si han sido vetadas por los Estados Unidos).
El segundo grupo iba dirigido a la prohibición de usar el sistema SWIFT bancario y la prohibición de que el banco central de Rusia pudiese usar sus reservas de divisas en el extranjero.
Más tarde, en la cuarta ronda de sanciones, se impusieron limitaciones a la industria siderúrgica rusa. Se prohibió importar, comprar y transportar productos como tuberías, chapas y alambres. Desde el 15 de marzo, tampoco se permite exportar ni vender productos de lujo para su uso en Rusia. Eso incluye, entre otros, bebidas alcohólicas, cosméticos, relojes y piedras preciosas (cuyo valor supere los 300 euros); dispositivos electrónicos (de más de 1.000) o vehículos (de más de 50.000).
El sector militar y el transporte han sido objeto de oportunas sanciones, en concreto las exportaciones de material que pudiera ser utilizado de doble uso. También la exportación de aviones, recambios de aviación y equipamiento a las compañías aéreas rusas, asunto capital porque más del 70 por ciento de la flota aérea rusa es de construcción occidental. Por último, la Unión ha acordado cerrar el espacio aéreo tanto a aeronaves comerciales como privadas rusas.
Además, en un hecho sin precedentes en la Unión, ha decidido suspender las cuentas en redes sociales y los canales de televisión de Sputnik y RT (antigua Russia Today). A este respecto el AR/VC indicaba que “la difusión de desinformación suponía una amenaza importante y directa contra el orden público y la seguridad de la Unión”.
Finalidad de la Unión con las medidas restrictivas.
La finalidad de estas medidas sancionadoras ha estado siempre sujeta a intensos debates, por regla general, no existe una finalidad única. Ni mucho menos la finalidad que se difunde públicamente o la de carácter oficial es la que, en muchas ocasiones, ha motivado la medida restrictiva. Las sanciones suelen tener una naturaleza multifuncional y el cumplimiento de las metas manifestadas por el emisor en relación con el destinatario no es sino una de estas funciones[7]. La Unión Europea tampoco se escapa de esta afirmación y la agresión rusa a Ucrania le ha dado la oportunidad, de la mano de las medidas restrictivas de alcanzar unos objetivos que hace tan solo unos meses nadie se podía imaginar.
Uno de los primeros objetivos ha sido que la Unión se erige como una organización de respaldo de las NNUU en la faceta de garante de la paz y de la seguridad internacional. Especialmente cuando las NNUU entran en parálisis por la acción de veto de uno de los cinco miembros permanentes del Consejo, como es el caso de la Federación rusa. En el caso de Ucrania, la Unión ha sido capaz de actuar contra el quebrantamiento de la paz internacional. Además, ha impuesto las medidas restrictivas de forma extraordinariamente ágil, considerando el proceso, largo y proceloso, de toma de decisiones dentro del club comunitario.
La Unión puede asumir este papel de segundo árbitro internacional porque tiene predicamento cuando se trata de respeto escrupuloso a las leyes internacionales y al sistema de valores internacionalmente reconocido y aceptado. No podemos olvidar que la Unión es el poder normativo, sobre una base de valores, por excelencia. En definitiva, son los valores como la democracia, los derechos humanos o la paz aquellos que definen y articulan la actuación de la UE en el panorama internacional[8].
Así lo expresa el artículo 21 del TUE: “La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional”.
El segundo objetivo que se persigue es mejorar la complementariedad con la OTAN. Desde que ambos comenzaron a trabajar juntos lo han hecho sobre la base de la coordinación mutua y el famoso single set of forces, que evite la duplicidad de esfuerzos. En pocas ocasiones se ha podido ver una cooperación tan intensa entre ambos que simplemente se han dedicado durante mucho tiempo a dejar estimular la transparencia de sus acciones para mitigar los posibles conflictos y respetar las áreas de trabajo que ambos adquirían.
Desde hace muchos años se ha tildado, injustamente, a la Unión, de ser roma en la aplicación de la fuerza con el instrumento militar. Esta aproximación es desde luego una falta de comprensión del proyecto comunitario que no se puede entender desde el prisma del poder militar tradicional, no es su objetivo ni tampoco conforma el acervo vinculante de los tratados constitutivos de la Unión Europea. Lo curioso es que tampoco guarda consonancia con la evolución de los conflictos actuales, que lejos de centrarse en el poder militar tradicional, demanda la utilización de todos los instrumentos, el civil y el militar incluido, para la consecución de los objetivos políticos. Incluso en determinados conflictos, como aquellos que transcurren en la zona gris, el papel de los civiles es más preponderante que el de los militares.
De la mano del instrumento de poder económico, la Unión ha podido demostrar su capacidad de actuar en conflictos de alta intensidad y complementarse con la OTAN. Casi todas las encuestas que se han realizado indican que la actuación de la Unión Europea ha sido más decisiva y más influyente en el conflicto de Ucrania que la OTAN. Tampoco podemos olvidar que la Unión ha aceptado a Ucrania en su proceso de membresía del club comunitario pero sin embargo se rechaza su acceso a la OTAN por las imprevisibles consecuencias que ello podría acarrear.
Una tercera finalidad es incrementar su papel como actor global dentro del sistema internacional actual. Un actor internacional se puede catalogar por la fortaleza de tres pilares, el militar, el económico y el político. Decía Mark Eysken, y no en vano, que “Europa es un gigante económico, un enano político y un gusano militar”. Ucrania le ha dado otro rostro a la acción exterior de la Unión, el rostro que le imprime el AR/VC Josep Borrell, que tal y como expresaba en su audición al Parlamento Europeo como candidato al cargo “La Unión Europea tiene que aprender el idioma del poder”. Además, la Comisión Europea se ha convertido ahora en un actor geopolítico de medio tamaño, ha dejado de ser un enano y el conflicto de Ucrania medirá su altura.
Von der Layen, que ejerce la presidencia de la Comisión europea, hija de su tiempo, prometió al llegar que la suya sería una comisión geopolítica para evitar que el viejo continente se diluyera y desapareciera, como advertía Macron a todo el que quisiera escuchar[9]. Inicialmente parece que lo ha conseguido pero aún hay mucho camino por andar. Las tres diplomacias sobre las que influye la Unión, gobernadas por el sistema multinivel, deben tener más influencia en el sistema internacional. La diplomacia estructural de la Comisión, la diplomacia exterior gobernada por el Servicio Europeo de Acción Exterior y la diplomacia que bajo el principio de cooperación leal, deben implementar los Estados miembros una vez acuerdan las diferentes líneas de acción de la PESC.
En un mundo multipolar, si apreciamos el polo que conforma la Unión desde el prisma de actor que defiende la paz y la seguridad internacional, podemos apreciar que incrementa su tamaño ante el decrecimiento de las NNUU. La agresión rusa a Ucrania ha hecho que crezca el escepticismo ante el sistema internacional pues se muestra incapaz de tomar acción alguna ante claras violaciones de la paz y seguridad internacionales. Este panorama, hace augurar un ambiente de recelo en la Comunidad Internacional ante la parálisis de las Naciones Unidas en el conflicto de Ucrania. Las voces que apuestan por su revisión van a tener más razones para modificar, al menos, el peso que tiene el CSNU en beneficio de la Asamblea General.
Asimismo, esta crisis debe permitirnos mejorar la cohesión de la Unión especialmente de cara a los ciudadanos que venían percibiendo que la Unión apenas tenía capacidad estratégica de influir en el mundo. Esta finalidad parece que también se está cumpliendo pues conforme el barómetro de marzo del CIS[10] la Unión es valorada por encima del gobierno de España y del de Alemania, tan solo por debajo del de Francia. En general se percibe una Unión con mayor capacidad de influencia y actuación en el mundo.
Ya lo decía Jean Monnet: “los hombres solo aceptan el cambio resignados por la necesidad y solo ven necesidad durante las crisis”. El conflicto de Ucrania nos deja un inmejorable escenario para volver a ilusionar a los ciudadanos europeos con el proyecto comunitario que busca otros campos de expansión de forma certera y resurge en el panorama internacional. No podemos dejar pasar esta oportunidad para afianzar las bases que permitieron crear este club selecto de naciones que tienen una responsabilidad internacional pues conforma la propia génesis de la Unión, la solidaridad entre pueblos y una acción exterior gobernada por valores y no intoxicada por la Realpolitik o intereses espurios de naturaleza política.
Me dejo la última finalidad, que por otra parte, era la principal a tenor de lo que podemos observar en los medios de comunicación, frenar la agresión rusa a Ucrania. Poco se puede decir, después de casi dos meses de guerra no parece que el Kremlin se debilite por las sanciones[11]. Muchos de los agoreros que hablaban de colapso de la economía rusa, se han visto retratados y las fuerzas armadas rusas continúan su asedio militar a Ucrania. Un error de cálculo importante porque hemos sido muy claros en el mensaje transmitido a nuestra audiencia, en el efecto que iban a producir las sanciones. Además, el tiempo hace que se debilite su efecto, circunstancia que nos deja en una situación preocupante y parece forzar a incluir en el paquete de medidas restrictivas el gas y el petróleo, lo cual induciría unas dinámicas nocivas para la cohesión de la Unión y para el apoyo de los ciudadanos de las políticas sancionadoras.
La reacción rusa.
La Comunidad Internacional castigó en el 2014 a Rusia, uno de los principales castigados fue el valor del rublo que cayó en los mercados significativamente. Aunque se ha recuperado parcialmente, sigue por debajo de los niveles de 2014. Sin embargo, durante esta segunda crisis la recuperación del rublo ha sido sorprendente. El 10 de marzo el cambio del rublo con respecto al dólar era de 0,00736 mientras que a fecha 14 abril se encuentra en torno a 0,0124, prácticamente había recuperado toda la pérdida inicial. La razón principal es la entrada de capital por la venta de gas y petróleo, de lo cual Europa tiene mucho que decir.
Lo realmente sorprendente de esta recuperación es que se ha realizado con los mensajes apocalípticos de occidente en relación al efecto de las sanciones en la economía rusa. Es decir que se ha conseguido considerando la percepción de la sociedad internacional de bloqueo total de la economía rusa por la dureza inicial de las sanciones. El dinero de las inversiones es miedoso y huye, en cuanto puede, de las inestabilidades, no parece que las sanciones hasta ahora hayan hecho mella en el inversor.
Desde la Comisión como del Servicio Europeo de Acción Exterior, las declaraciones de hundimiento inminente de la economía rusa por las sanciones iniciales han sido un constante. Sin embargo, Rusia recupera de forma lenta su economía y pocos resortes le quedan a la Unión, excepto restricciones sobre el gas o el petróleo ruso y en este terreno la sombra del bienestar de países como Alemania parece que es demasiado alargada para que sean aprobadas en el Consejo.
Llama la atención los resultados[12] que ha presentado el Banco Central Ruso en el primer trimestre del presente año, con un récord histórico de superávit por cuenta corriente de su historia reciente. Todo ello es debido principalmente a los elevados precios en el mercado energético y la constante compra de gas y petróleo durante estos tres meses que abarcan los datos presentados.
En el ámbito cognitivo, se modela un mensaje contundente de éxito de las sanciones que no parece que guarde consonancia con la realidad. Von der Leyen, desde la Comisión, declaraba el 24 de febrero que el golpe occidental “degradará seriamente la economía en todas las áreas y es el presidente Putin quien tendrá que explicárselo a sus ciudadanos”. Una narrativa mucho más dura utiliza su vicepresidente y Alto Representante Josep Borrell cuando el 21 de febrero indicaba que “las sanciones iban a ser devastadoras”. Posteriormente el uno de marzo, en su comparecencia ante el Parlamento europeo declaraba que “nos acordaremos en este momento solemne de aquellos que no estén a nuestro lado” además de que “las fuerzas del mal siguen vivas”. Por último en palabras del ministro de Finanzas de Francia, Bruno Le Maire: “Vamos a provocar el colapso de la economía rusa”.
Hemos medido mal el impacto de las sanciones, no hay lugar a dudas, Putin sigue enviando el mensaje de que la guerra será todavía larga y que no tiene prisa en acabarla hasta conseguir plenamente sus objetivos. En este estado de la situación y considerando que el tiempo juega a su favor, parece que el régimen actual de sanciones no va a ser un elemento crucial para hacerle cambiar de opinión.
Otra de las medias que ha tenido una mayor repercusión es la suspensión del sistema SWIFT[13]. Sin embargo aquí entra también una narrativa sesgada, sólo han sido vetados 7 bancos, entre ellos no se encuentra ni el primero ni el tercero en orden de capital gestionado, el Sberbank y el Gazprombank. Los dos son los principales receptores de la factura de la importación de gas y petróleo. Es decir que la fuente principal de ingresos de la economía rusa no se ha visto violentamente sacudida por las sanciones. Recientemente, el Parlamento Europeo aprobaba las sanciones sobre el gas y petróleo rusos pero el Consejo de la mano de Alemania no ha aprobado tal medida.
Por otra parte, la Federación rusa venía perfeccionando otros sistemas alternativos al sistema SWIFT. El sistema SPFS (literal en inglés System for Transfer of Financial Messages) ha sido desarrollado por el Banco Central ruso y ha estado en desarrollo desde 2014, después de que el gobierno de Estados Unidos amenazara con desconectar a Rusia del sistema SWIFT. El sistema está en vías de integrarlo en el sistema de pagos de China y otros muchos países. Además, Rusia avanza en las negociaciones para poder utilizar el sistema CIPS chino, el sistema de pagos interbancarios de chino, que está más perfeccionado que el SPFS y tiene un rango mayor de aplicación en el mundo.
En el ámbito de las importaciones, su dependencia es incluso mayor de China. Su tendencia a la diversificación es hacia el continente asiático y africano lo que le permite ser más resiliente hacia las sanciones de occidente. La economía rusa es relativamente cerrada y con mucha carga de importaciones de bienes y servicios que pueden ser reubicadas en otras naciones menos avanzadas.
Tampoco ha resultado del todo efectiva el bloqueo de VISA y MASTERCARD porque desde la invasión de Crimea, Rusia ha puesto un sistema alternativo de pagos denominado MIR[14]. Con este sistema se permite el uso de las tarjetas VISA y MASTERCARD en todo el territorio de la Federación rusa.
Por último, la desconexión de internet tampoco parece que vaya a ser decisiva puesto que Rusia viene trabajando con un sistema alternativo como Runet que palia la posible desconexión de la red global.
Quizás lo más importante en el tema que nos ocupa, de las sanciones, es hasta qué punto la sociedad rusa será capaz de movilizarse para intentar frenar el conflicto. Desafortunadamente, es un factor en el que influye mucho la desinformación y las noticias falsas que hay en las audiencias de la Federación rusa. El modelado del entorno de la información que hace el Kremlin sobre las sanciones impacta en el ámbito cognitivo de los rusos de forma favorable a los intereses de Putin. En vez de dividir, parece que cohesiona más la sociedad rusa que digiere el mensaje de injusticia de las sanciones que la Comunidad Internacional le impone y reacciona con agresividad. Es más, radicaliza la postura de los rusos y aleja la posible solución política o diplomática. No es nada bueno esperar a que el instrumento militar sea el que acabe la guerra.
Tampoco entran en consideración las características del pueblo ruso, empobrecido desde el 2014, pero con mucha estoicidad y voluntad de vencer a la adversidad que le impone occidente. El apoyo general de la población a Putin no ha sufrido una fuerte regresión a pesar de la barbarie. El problema es que existe la sensación de que el tiempo juega en nuestra contra porque en el caso de apropiarse de la región del Donbass, podría ser considerado como un éxito fácil de explotar dentro de sus audiencias.
Siempre es importante mirar a la historia, extraer las conclusiones de lo ocurrido antaño. Vuelvo a mirar el estudio realizado por los profesores Elliot y Hufbauer comentado en los apartados iniciales de este artículo y me encuentro que apenas se cumple ni uno solo de los factores que la historia determina como requisito para tener éxito en la política de sanciones. Sinceramente, deberíamos haber medido el efecto de las sanciones y ser más francos con las audiencias además de poner más empeño en la vía diplomática, por muchos sapos que nos tengamos que tragar, enquistar un conflicto diplomáticamente no conlleva el mismo sufrimiento que enquistarlo militarmente.
Conclusión
La agresión de la Federación rusa ha conseguido algo impensable hasta la fecha: el despertar de la Unión en el ámbito político e incluso en el militar. Es cierto que las aclamadas medidas restrictivas de la Unión Europea no ha logrado el objetivo principal de parar la agresión militar de la Federación rusa a Ucrania. Sin embargo, se han alcanzado otros objetivos de diferente naturaleza pero que son también importantes para la Unión y para la Comunidad Internacional.
Lo preocupante es que no parece que Putin considere que el impacto de las sanciones vaya a revertir su plan de mantener algunas semanas más la guerra. Más al contrario, se comienza a vislumbrar una grieta en la cohesión de la Unión en relación a la no prohibición del gas y del petróleo ruso. Fractura no solo al nivel de instituciones como el Consejo o el Parlamento Europeo, sino también a nivel de naciones donde Alemania o los Países Bajos no aprueban sanciones sobre el gas. Tampoco olvidemos a Hungría y la cuarta victoria consecutiva de Orban en las elecciones generales, una piedra difícil de evitar en el proceso de toma de decisiones de la Unión que en el tema de sanciones es por unanimidad.
En la campaña militar puede que sea un desastre la estrategia rusa, esta afirmación cada día es más cierta a tenor de lo visto en el campo de batalla. Sin embargo, en el campo político y económico lo conseguido por el Kremlin se puede tildar de éxito. La mayoría de las economías occidentales, las mayores del mundo excepto India y China, no han podido con la estrategia diseñada por Putin desde la invasión de Crimea. Más al contrario, China cada vez se acerca sigilosamente a pactos y negocios, no solo con Rusia sino también con los países que se encuentran en su esfera de influencia. Este movimiento geopolítico puede hacer perder mucho peso a la Unión Europea en la escena internacional.
Pero la Unión sale fortalecida de esta crisis, no cabe la menor duda, ha sabido gobernar el proceso de toma de decisiones y nutrirlo de agilidad y de flexibilidad. Ha dado respuesta a la Comunidad Internacional ante la necesidad de tomar acciones contra un miembro de permanente del CSNU con derecho a veto. Encarna la defensa de los derechos humanos a nivel internacional y día a día adquiere un protagonismo mayor, que le hace crecer como actor internacional y abandona la idea de enano político y quizás la de gusano militar. Y ha sido capaz de realizar este salto cuantitativo y cualitativo en la escena internacional a pesar de que las pérdidas por las sanciones se catalogan como sustantivas[15].
En un conflicto con mucha componente militar y la imposibilidad de confrontarlo tradicionalmente con el instrumento militar de la OTAN, la Unión ha sabido aportar otros instrumentos y mecanismos como respuesta a la bárbara agresión a la paz y a la seguridad internacional perpetrada por la Federación Rusa. El tiempo dirá si ha merecido la pena o por el contrario hubiera sido mejor negociar, con mucho talante de cesión, ante las pretensiones del Kremlin. Las pérdidas de vidas humanas, especialmente de civiles debe ser, siempre, un fin a perseguir y ante eso merece la pena llevar a cabo los esfuerzos diplomáticos y políticos que sean menester.
La Unión emerge con fuerza en la escena internacional, esperemos que para quedarse, sería una de las mejores noticias para la paz y para la seguridad internacional y es lo que reclama gran parte de los ciudadanos del mundo.
Referencias:
[1] Nanopoulos, E. (2019). The Juridification of individual sanctions and the politics of EU law. Chicago: Hart Publishing, and imprint of Bloomsbury. Pág.: 25-26
[2] Bay, J. (1996). Sanctions: Sticks to beat rogue states. The world Today. Ago-Sep 52: 8-9
[3] Las sanciones de la UE se pueden consultar en https://www.consilium.europa.eu/es/policies/sanctions/ (último acceso abril 22)
[4] Se pueden visualizar así como consultar en la siguiente web: https://sanctionsmap.eu/#/main. (último acceso abril 22)
[5] El mapa global de las sanciones de la UE se encuentra disponible en https://www.sanctionsmap.eu/#/main. (último acceso abril 22)
[6] Disponible en https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5664-2018-INIT/es/pdf.
[7] Jones, L., Portela, C. (2020) La evaluación del éxito de las sanciones internacionales, una nueva agenda investigadora. Revista CIDOB d´Afers Internacionals, nº 125 (septiembre), p. 39-60.
[8] Rodriguez Prieto, V. (2019). La noción de potencia normativa europea y su incidencia en la doctrina española. Comillas Journal of International Relations | nº 16 | 065-086.
[9] Suanzes, P. (2022). El método von der Leyen. En El poder verde, Revista de Política Exterior enero febrero 2022. P. 100-111.
[10] Disponible en https://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Marginales/3340_3359/3358/es3358mar.pdf. (último acceso abril 22)
[11] Otero Iglesias, M. (2022). ¿Puede resistir las sanciones la economía rusa? Real Instituto Elcano ARI 27/2022, de 31 de marzo.
[12] Disponibles en https://www.cbr.ru/eng/statistics/macro_itm/svs/bop-eval/ ((último acceso abril 22)
[13] Es el acrónimo de Society for World Interbank Financial Telecommunication, es un grupo cooperativo, que estableció un lenguaje en común para las transacciones financieras, un sistema de proceso de datos compartidos y una red de telecomunicaciones mundial.
[14] Para más detalle este interesante artículo https://www.theguardian.com/business/2022/mar/06/russians-visa-mastercard-ban-domestic-purchases-mir (último acceso abril 22).
[15] Ferrero-Turrión, R. (2020). Las sanciones de la UE hacia Rusia, en el contexto del conflicto ucraniano. Revista CIDOB d´Afers Internacionals, nº 125 (septiembre), p. 187-207.
Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937
Global Strategy
Javier Mª Ruiz Arévalo
Manuel Vila González