¿Por qué no podemos ser Polonia?

España no es España. Queremos que España tenga ejército propio, policía propia, selección de fútbol propia. Gora Espainia askatuta!

Patxi Santxez, personaje de Vaya Semanita (ETB)[1]

Cuando diez países de Europa Central y Oriental, y del Mediterráneo ingresaron en la UE el 1 de mayo de 2004, España acababa de vivir los mejores veinticinco años de su historia contemporánea. En ese cuarto de siglo, Felipe González consiguió que los españoles recuperáramos la confianza en nosotros mismos y José María Aznar intentó que, por primera vez en casi dos siglos, España tuviera una proyección internacional a la altura de su potencial económico y de su historia[2].

Casi veinte años después, nos encontramos con que cuatro de los países excomunistas que entonces ingresaron en la UE (Chequia, Eslovenia, Lituania y Estonia) han superado a España en PIB per capita (a paridad de poder adquisitivo)[3]. Y que Polonia ha conseguido lo que siempre nos fue negado, tener un papel de primer orden en la política europea y atlántica[4]. Por diversas causas, no hemos aprovechado bien estas dos última décadas. Mientras otros avanzaban, nosotros nos hemos quedado atrás.

En principio, parece una buena idea imitar lo que hacen aquellos que han tenido más éxito que nosotros. Si es posible, claro. Irlanda tenía en 1990 un PIB per capita (a igualdad de poder adquisitivo) similar al español, pero en 2019 lo superaba en un 160%[5]. El problema es que el crecimiento irlandés está en gran parte relacionado con haberse convertido en la principal plataforma de las multinacionales norteamericanas dentro de la UE, algo que España no podría conseguir (por el idioma, por la historia, por las múltiples conexiones familiares entre norteamericanos e irlandeses, etc.).

Si en el terreno de la economía difícilmente podemos aspirar a convertirnos en un nuevo ‘tigre celta’, ¿podríamos, al menos, emular el éxito de Polonia en política exterior? Intentaremos dar respuesta a esta pregunta pasando revista a tres factores clave de la experiencia polaca:

a) Un proyecto de política exterior asumido por todas las fuerzas políticas importantes.

b) Estrecha alianza con Estados Unidos y distanciamiento respecto al eje franco-alemán.

c) Objetivos políticos compatibles con los del hegemón.

Un proyecto común de política exterior

La política exterior de muchos países es relativamente estable, ya que depende de factores (los geográficos, por ejemplo) que apenas cambian a lo largo del tiempo. Así, la política británica ha buscado impedir que se consolidara un poder hegemónico en la Europa continental[6]. La política exterior rusa, por su parte, ha pretendido garantizar la salida a mares de aguas calientes y neutralizar las amenazas militares, reales o potenciales, que pudieran surgir en la vecindad. Y la serbia, conseguir que todos los serbios pudieran vivir dentro del mismo estado[7].

Por lo que se refiere a Polonia, la principal ambición de su política exterior durante los últimos cinco siglos ha sido constituir una entidad geopolítica que se extendiera del mar Báltico al mar Negro (en algunas versiones, también al Adriático). Centrada en Polonia, supondría de hecho un tampón entre el ‘mundo germánico’ y el ‘mundo ruso’. Tras la restauración de la independencia polaca después de la Primera Guerra Mundial, este concepto se materializó en el Intermarium (Międzymorze) de Józef Piłsudski, el primer Jefe de Estado de la nueva república.

En su versión contemporánea, el Intermarium pretende contrarrestar la hegemonía de las principales potencias europeas occidentales (Alemania y Francia, sobre todo), agrupando a una serie de países medianos y pequeños bajo liderazgo polaco y en estrecha alianza con Estados Unidos[8]. Se ha materializado en la ‘Iniciativa de los Tres Mares’[9], lanzada en 2015 por el presidente polaco Andrzej Duda. Aunque en Polonia existen las lógicas discrepancias políticas entre los diversos partidos y líderes, hay también un amplio consenso en torno a los principios que informan la idea del Intermarium.

Frente a la unidad nacional y a la claridad de objetivos que observamos en Polonia, en la España moderna apenas existe un acuerdo de mínimos sobre política exterior, acuerdo que no nos permite ir mucho más allá de una política declarativa y de boxear por debajo de nuestro peso específico como país. Por eso, resulta tan difícil distinguir en el caso español un concepto estratégico en el que estén identificados (y consensuados) los objetivos últimos, así como los medios que pueden utilizarse para alcanzarlos. A falta de estrategia, nuestras políticas concretas cambian con frecuencia. Como ha escrito Enrique Fojón, “no entra en la normalidad que, por sistema, un país democrático cuando cambie de Gobierno, se alteren sustancialmente los fundamentos de su Política Exterior”[10]. Nada que ver, por tanto, con el caso polaco.

El amigo americano

En política (exterior o interior) no basta con tener un buen proyecto. Hay que contar también con amigos poderosos. Por ello, para muchos países europeos, medianos y pequeños, la elección de socios prioritarios ha sido uno de los principales dilemas de su política exterior. Durante las últimas décadas, tras el final de los regímenes comunistas, las principales opciones que estaban sobre la mesa eran Estados Unidos (orientación atlantista) y el llamado ‘eje francoalemán’ (tendencia europeísta federalizante). La experiencia de los últimos veinticinco años sugiere que la opción por Estados Unidos era la más ventajosa.

Para los países exsocialistas de Europa Oriental y los Balcanes, el ingreso en la UE, entendido como un reconocimiento de su calidad de miembros iguales de la familia europea y como garantía de una futura prosperidad económica, se convirtió muy pronto en un objetivo irrenunciable. Y en el camino hacia la entrada en la UE acabó imponiéndose un modelo con cinco fases (adhesión al Consejo de Europa, adscripción a la Asociación para la Paz de la OTAN, ingreso en la OTAN, firma de acuerdos de asociación con la UE, e ingreso en la UE) en el que Estados Unidos contaba con una voz muy poderosa. De hecho, en muchos países de la región se utiliza corrientemente la expresión ‘integraciones euroatlánticas’, que implica que la adhesión a la UE y a la OTAN forman parte de un mismo proceso[11]. Como la experiencia de Serbia sugiere, es muy difícil realizar avances significativos en el proceso de integración europea sin contar con el visto bueno de Washington.

Jeremy Cliffe, redactor de The New Statesman, escribía en enero de 2023 que el Reino Unido había intentado “boxear por encima de su peso a través de la UE”[12]. En cierto modo, este también ha sido el objetivo de Francia y Alemania. Y, por necesitar de la UE para reforzar su propio papel nacional, estos países han dispuesto de un margen muy pequeño para ofrecer a otros Estados las concesiones y ventajas que Estados Unidos sí les ofrecía.

En España, José María Aznar (1996-2004) fue quien vio con mayor claridad todas las ventajas asociadas a la orientación preferente hacia Estados Unidos. Como señalaba Areilza Carvajal en 2007, “el Gobierno de Aznar buscó establecer una relación privilegiada con EE.UU. y estrechar relaciones con el Reino Unido en una Unión Europea con muchas dificultades para reformarse y en la que el tándem franco-alemán se devaluaba y se convertía en un pacto de socorros mutuos, sin capacidad de hacer propuestas atractivas al resto. Se trataba de una orientación estratégica acertada, por mucho que la guerra de Irak haya estado mal justificada y planeada y haya creado allí una difícil situación”[13]. Se trató, sin embargo, de una orientación que su sucesor cambió de inmediato, y no porque la política de la España de Aznar fuera demasiado ambiciosa, como algunos han sugerido, sino, sobre todo, porque esta orientación preferente hacia Estados Unidos no gozaba de suficiente apoyo en la sociedad española y en los principales partidos.

Sin embargo, en la toma de decisiones políticas no solo influyen los argumentos racionales. En muchos casos, son los emocionales los que acaban prevaleciendo. Y, como recordaban en 1992 Alonso Zaldívar y Castells, “en la historia de las relaciones entre España y los Estados Unidos abundan los episodios conflictivos y (…) España ha estado ausente de aquellos momentos en que se forjaron vínculos más positivos entre los países europeos y los EE.UU.”[14].

Si la política exterior debe estar basada en un consenso tan amplio como sea posible de las principales fuerzas políticas y creadores de opinión, la experiencia ha mostrado que en España no es fácil construir ese consenso en torno al acercamiento a Estados Unidos. Hace pocos años lo explicaba José Manuel García-Margallo, que fuera ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación con Rajoy (2011-2016): “España siempre se sentirá más cómoda en la alianza franco-alemana, que es más federalista, más europeísta”[15].

Un proyecto vendible

Disponer de un proyecto coherente de política exterior y haber elegido bien el aliado de referencia son factores necesarios, pero no suficientes. Es imprescindible, además, que nuestra estrategia de política exterior y todos los proyectos e ideas que derivan de ella sean ‘vendibles’, es decir, que encajen en los objetivos geopolíticos de ese gran aliado.

Durante los años ochenta y primeros noventa del pasado siglo, España se esforzó en ‘vender’ la idea de que el ‘flanco sur’ de la OTAN era una vulnerabilidad importante, y que había que prestarle más atención. Que el norte de África, cuya estabilidad siempre nos ha preocupado, podría ser utilizado por los soviéticos en contra de los aliados occidentales. En esta línea, un destacado autor militar español de la época, el Contralmirante Salgado Alba, señalaba en 1985 que “el eje soviético de penetración terrestre [iba] dirigido hacia los países de Oriente Medio y norte de África. Su objetivo es doble: conseguir bases para sus fuerzas aeronavales en el Mediterráneo y amenazar a Europa por el flanco sur. Esta penetración terrestre ha conseguido ya asentarse con mayor o menor intensidad en tres países: Siria, Libia y Argelia, y ha fracasado en Egipto”[16].

A la hora de la verdad, España no consiguió que los demás aliados le ‘compraran’ la idea. El interés de los norteamericanos siguió enfocado hacia Centroeuropa y, para ellos, el concepto ‘flanco sur’ continuó refiriéndose, sobre todo, al Mediterráneo Oriental. España, en cualquier caso, era importante como retaguardia del despliegue de la OTAN, y también como plataforma para la proyección de fuerzas norteamericanas hacia Oriente Medio, dos cuestiones que no estaban directamente relacionadas con los intereses particulares de nuestro país.

Al sur del estrecho, Marruecos tuvo más éxito que España al presentar sus propios proyectos y ambiciones, en parte complementarios, pero también en parte alternativos a los de nuestro país. La idea de un Estado árabe firme aliado de Occidente que pudiera servir como escudo frente a la expansión del socialismo pro-soviético (Argelia, Polisario) o del radicalismo islámico encajaba (y encaja) perfectamente en la visión geopolítica de Estados Unidos. Como, por otra parte, encaja también la estrategia polaca de política exterior. Al menos, por el momento.

Conclusiones

No podemos ser Polonia. Aunque queramos.

En primer lugar, por un problema de identidad. Porque, como ha escrito Enrique Fojón, “las relaciones exteriores se basan en una sólida identidad del actor”[17]. Los polacos saben muy bien qué es Polonia, mientras que nosotros seguimos sin comprender qué es España y nos pasamos el tiempo interrogándonos sobre su ser, o bien negando su existencia. La debilidad del consenso interno en materias de política exterior es producto, al menos en cierta medida, de este déficit identitario que padecemos.

En segundo lugar, aunque resulte tentador pensar que Polonia ha sabido jugar sus cartas mejor que España, es probable que, tanto en un caso como en el otro, el factor fundamental haya sido el juego que Estados Unidos quería jugar. Porque, en general, son los intereses y percepciones de las grandes potencias los que resultan determinantes, no las ambiciones, proyectos y acciones de los actores menores. La clave del éxito para las potencias medianas consiste en comprender bien la situación general y los condicionantes que influyen sobre las decisiones de los actores hegemónicos y, si ello es posible, intentar utilizarlos para impulsar sus propios proyectos. Algo que en ocasiones resulta viable y en otras ocasiones, no[18]. Porque, como explica Miloš Ković, profesor de la Universidad de Belgrado, “las grandes potencias son como los desastres naturales. Lo que pueden hacer las ‘pequeñas’ es seguir los pronósticos meteorológicos y defender sus intereses”[19].

Por su situación geográfica y por todo tipo de condicionantes de carácter social, económico, cultural, diplomático, militar y de inteligencia, España tiene poco margen de maniobra. En la mayor parte de las ocasiones, la alternativa real consiste en elegir la más favorable (o menos desfavorable) de entre las posibilidades realmente existentes. Que no son muchas.

Es claro que no podemos ser Polonia. Pero no debemos olvidar que, al menos en parte, Polonia está ‘siendo Polonia’ porque tiene el viento de cola. De momento.

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[1]     https://www.youtube.com/watch?v=y2IVn36_T88&t=74s.

[2]     Ver Cadena Ser (2003, 24 de noviembre). Aznar insinúa que pedirá la incorporación de España al G-8. https://cadenaser.com/ser/2003/11/24/internacional/1069638318_850215.html (acceso: 29.11.2022).

[3]     Los datos relativos a PIB proceden del Banco Mundial. https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.CD (acceso: 21.03.2023).

[4]     En una conferencia pronunciada en 2015, John Mearsheimer explicaba la seguridad europea en función de las interacciones entre cinco países: Francia, Alemania, Polonia, Ucrania y Rusia. Mearsheimer, J. (4 de junio de 2015). Uncommon Core. The Causes and Consequences of the Ukraine Crisis. Universidad de Chicago, Alumni Weekend. https://www.youtube.com/watch?v=JrMiSQAGOS4 (acceso: 28.11.2022). Tiempo: 6:01.

[5]     Las cifras irlandesas son espectaculares y se ha argumentado que, por el pequeño tamaño de su economía real y la gran presencia de multinacionales, resultan engañosas. En cualquier caso, y más allá de lo bien que funcionen en este caso los indicadores más utilizados, el éxito económico irlandés parece innegable. Ver Olmo, G.D. (9 de diciembre de 2021). El espejismo económico de Irlanda, el país que aparece como uno de los más ricos de Europa (pero no lo es tanto). BBC News Mundo. https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-59511163 (acceso: 29.11.2022).

[6]     La actitud de los sucesivos gobiernos británicos durante las casi cinco décadas que el Reino Unido formó parte de la UE no es más que una versión actualizada de esta política permanente.

[7]     Una primera versión de esta idea es el Načertanije, del Ministro serbio Ilija Garašanin, formulado en 1844, antes de la independencia plena del país. Ver https://en.wikipedia.org/wiki/Greater_Serbia#Gara%C5%A1anin’s_Na%C4%8Dertanije (acceso: 04.12.2022).

[8]     Loginova, K. (2023, 4 de febrero). На особом положении: Польша стремится стать главным союзником США (En una situación especial: Polonia intenta convertirse en el principal aliado de Estados Unidos). Izvestia. https://iz.ru/1464832/kseniia-loginova/na-osobom-polozhenii-polsha-stremitsia-stat-glavnym-soiuznikom-ssha (acceso: 04.02.2023).

[9]     Véase Three Seas Initiative. (2023, 18 de marzo). En Wikipedia. https://en.wikipedia.org/wiki/Three_Seas_Initiative (acceso: 21.03.2023).

[10]   Fojón, E. (2020, 7 de enero). La era de competición estratégica global. España: cuestión de identidad. Global Strategy Report 1/2020. https://global-strategy.org/la-era-de-competicion-estrategica-global-espana-cuestion-de-identidad/ (acceso: 22.03.2023).

[11]   En Eslovenia, se llegó incluso a organizar un referendum doble en el que se preguntó a los ciudadanos sobre si aprobaban el ingreso en la UE y en la OTAN (23.03.2003). Véase  https://en.wikipedia.org/wiki/2003_Slovenian_European_Union_and_NATO_membership_referendum (acceso: 21.03.2023). En su momento, comentaristas políticos eslovenos creían que, si el referendum sobre la OTAN se llegaba a celebrar sin coincidir con el de la UE, el resultado podría ser negativo. Catedrático esloveno de Ciencia Política, en entrevista con el autor (Ljubljana, enero de 2003).

[12]   Cliffe, J. (2023, 4 de enero). Fifty years after joining the European Communities, Britain still doesn’t know what it is or wants. The New Statesman. https://www.newstatesman.com/comment/2023/01/european-communities-great-britain-brexit-remainer (acceso: 07.01.2023).

[13]   Areilza Carvajal, JM de (2007, 9 de junio). Que viajen ellos. ABC. https://www.abc.es/opinion/abci-viajen-ellos-200706090300-1633598914732_noticia.html (acceso: 15.03.2023)

[14]   Alonso Zaldívar, C. y Castells, M. (1992). España fin de siglo. Madrid, Alianza Editorial. P. 240

[15]   García-Margallo, JM (2020). Memorias heterodoxas. Barcelona, Ediciones Península. P. 244

[16]   Salgado Alba, J. (1985). Geoestrategia del Mediterráneo. Revista General de Marina. Tomo 208, p. 657.

[17]   Fojón, Op.cit.

[18]   Para una explicación más detallada de este punto, véase Palacios, JM (2023). Actores menores en la gran política: los conflictos armados de Kósovo y Georgia. Anuario Electrónico de Estudios en Comunicación Social “Disertaciones”, 16(2). https://doi.org/10.12804/revistas.urosario.edu.co/disertaciones/a.12493.

[19]   Ković, M. (2022, 27 de agosto). Reintegracija ili razgraničenje (Reintegración o separación). Politika. https://www.politika.rs/sr/clanak/514968/Pogledi/Reintegracija-ili-razgranicenje (acceso: 21.03.2023).