Enrique FojónCon el comienzo del año 2021, el Reino Unido (UK) largaba amarras de la Unión Europea (UE). El 16 de marzo, el Gobierno británico emitía la “Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy” (Revisión). Según el documento, la salida de la UE proporciona una oportunidad única para redefinir al Reino Unido como actor estratégico adaptado a la nueva realidad geopolítica, así como lo referente a la política interna. para contribuir a ella.
La idea de que una vez el Reino Unido consumase el Brexit iniciaría una época de decadencia, es contestada por el Gobierno de su Majestad con la “Revisión”. Da la impresión de que alguna “convulsión” tuvo lugar en Whitehall durante el apogeo de la pandemia del Covid-19, en la que se tomó conciencia de las vulnerabilidades del Reino Unido, lo que provocó un replanteamiento drástico en la conceptualización de la resiliencia nacional. A medida que los responsables políticos británicos se iban concienciando de hasta qué punto sus rivales estratégicos habían pasado a un modelo de actuación de lo que se ha venido a denominar Guerra Híbrida que se articula mediante la superposición de los ámbitos civil y militar que, con la economía, tecnología y sociedad formaban parte del nuevo “campo de batalla” (los entrecomillados de aquí en adelante se refieren a traducciones del documento) mediante la influencia, ya no parecía prudente ni factible hacer distinciones entre la resiliencia nacional y la internacional.
El hecho de que la Revisión fuese presentada por el Primer Ministro en la Cámara de los Comunes muestra la importancia política del contenido del documento. El futuro de su implementación se verá sometido a interpretaciones, modulaciones e incorporaciones, por lo que hay que tomarlo como un programa de futuro de un Estado importante con una sólida “cultura estratégica”.
La Revisión define al Reino Unido como “un país europeo con intereses globales, una economía abierta y una nación de comercio marítimo con una gran expansión”. Se preconiza la profundización de las conexiones económicas con partes dinámicas del mundo como la cuenca del Indo-Pacífico, África, el Golfo Pérsico y Europa. Se expone como la condición posibilitante de una “Gran Bretaña Global” la seguridad de su población en la metrópoli y en la de la región euroatlántica, donde se identifica el foco de seguridad del Reino Unido.
La Revisión deja claro que su fundamento descansa en la “seguridad y resilencia” para proteger a la ciudadanía de las amenazas presentes y futuras. Las bases de la Seguridad Nacional se identifican con la inteligencia, la acción antiterrorista, la ciberseguridad y la lucha contra la proliferación de armas químicas, biológicas, radiológicas y nucleares. También se incluye a la ciencia y la tecnología al otorgarles la más alta importancia como componentes de la Seguridad Nacional, enfatizando lo que denomina “poder cibernético”.
Se admite, “de acuerdo con nuestra historia”, que el Reino Unido seguirá desempeñando un protagonismo destacado en “la seguridad colectiva, la gobernanza multilateral, la lucha contra el cambio climático y los riesgos para la salud, la resolución de conflictos y la reducción de la pobreza”, aceptando los riesgos que de ello se derivan. Se ratifica el compromiso con la seguridad europea mediante la OTAN, la Fuerza Expedicionaria Conjunta y sólidas relaciones bilaterales.
Todo lo anterior se inscribe en un enfoque distinto al adoptado durante la década precedente que se fundamentaba en preservar el «sistema internacional basado en reglas» establecido tras la Guerra Fría. Hoy el sistema se considera fragmentado e impera la intensificación de la competición sobre intereses, normas y valores. La defensa del statu quo ante, ya no es viable y se presenta la necesidad de “adaptarse a un entorno internacional más competitivo y fluido; hacer más para reforzar partes de la arquitectura internacional que están amenazadas; y dar forma al orden internacional del futuro trabajando con los demás”.
La Revisión reconoce que las poblaciones “han sido insuficientemente protegidas en el pasado de las desventajas de la globalización”, por lo que se debe de abordar lo que más importa a la ciudadanía en su vida cotidiana: salud, seguridad, bienestar económico y medio ambiente. Teniendo esto en cuenta, se preconiza que la Seguridad Nacional y la acción exterior se centren en la protección y promoción de los intereses y valores de la población británica.
Con la intención de proporcionar una respuesta válida sobre el significado de la «Gran Bretaña Global», una denominación al uso por parte del Gobierno del Reino Unido desde 2016, la Revisión envía el mensaje de que la salida de la UE fortalece a Londres en su papel internacional y, por ello, se establece una hoja de ruta para las políticas exterior, de desarrollo, seguridad y defensa para la próxima década, pero referida en términos de sus consecuencias más inmediatas.
El término «soberanía», que había sido objeto de polémica en los debates pos-Brexit, cuando en la Revisión se refiere a los intereses estratégicos del Reino Unido, también ha producido controversia. La Revisión enfatiza la importancia del concepto de soberanía en una época de Guerras Híbridas y de Zonas Grises, y su centralidad para la fortaleza de la democracia británica. Al hacerlo, la Revisión busca despolitizar este término, extendiendo su aplicación al núcleo mismo de la agenda de resiliencia nacional, argumentando que las amenazas planteadas por los Estados autoritarios y hostiles a la democracia, la sociedad y la economía del Reino Unido habría requerido un mayor énfasis en el concepto de la soberanía, con o sin el referéndum del Brexit.
Bajo el epígrafe “Nuestros intereses y nuestros valores: el nexo de la Unión”, se expone el fundamento de la nación con poco margen de interpretación: “La primera y primordial prioridad del Gobierno es proteger y promover los intereses del pueblo británico a través de nuestras acciones en el país y en el extranjero”. Esos intereses los identifica y describe como:
- Soberanía se identifica con la capacidad del pueblo británico para elegir democráticamente a sus representantes políticos de acuerdo con sus tradiciones constitucionales, y hacerlo libre de coacción y manipulación. Esto abarca la capacidad de los ciudadanos para proteger su actuación individual dentro del Estado de derecho, asegurando que sus derechos y libertades estén protegidos, incluso en el ámbito “on line”.
- Seguridad entendida como la protección de nuestro pueblo, territorio, instituciones democráticas, infraestructuras críticas y forma de vida.
- Prosperidad, equiparada a la capacidad del pueblo británico para disfrutar de un alto nivel de bienestar económico y social, apoyando a sus familias y aprovechando oportunidades para mejorar sus vidas. También establece la relación por la que nuestra prosperidad y seguridad se refuerzan mutuamente.
Los intereses compartidos servirán de nexo de unión de la sociedad británica, al igual que los valores basados en los derechos humanos, imperio de la ley, libre expresión e igualdad, que, a su vez, servirán de guía para la Seguridad Nacional y acción internacional.
En cuanto al contexto internacional se parte de la percepción de que la naturaleza y la distribución de poder en el mundo está cambiando a medida que se configura un ambiente más competitivo y policéntrico. Se aprecian para la próxima década cuatro tendencias generales que se consideran de particular importancia para el Reino Unido:
- Cambios geopolíticos y geoeconómicos, destacando el creciente poder y asertividad de China a nivel internacional, la importancia del Indo-Pacífico para la prosperidad y la seguridad globales, la creación de nuevos mercados y el crecimiento de la clase media global.
- Bajo la denominación de Competición Sistémica se aborda la situación de intensificación de la pugna entre Estados y actores no-estatales sobre normas y usos internacionales. La formación de bloques geopolíticos y económicos competidores por la influencia y la imposición de valores que afectan a la seguridad, economía y a las instituciones que sustentan nuestra forma de vida. El ataque deliberado a las vulnerabilidades de los sistemas democráticos por parte de estados autoritarios y actores malignos, así como el tanteo de los límites entre la guerra y la paz, al emplearse una creciente gama de instrumentos para socavar y coaccionar a otros.
- Los desarrollos tecnológicos y la digitalización reconfigurarán las sociedades, economías y relaciones tanto entre los Estados, como entre el ciudadano, el sector privado y el Estado. La ciencia y tecnología traerán enormes beneficios, pero también será un escenario para la intensificación de la Competición Sistémica.
- Desafíos transnacionales como el cambio climático, los riesgos para la salud mundial, las finanzas ilícitas, el crimen organizado y el terrorismo amenazan nuestra seguridad y prosperidad compartidas, exigiendo acción colectiva y cooperación multilateral para abordarlos. Se estima que, de estos desafíos transnacionales, el cambio climático y la pérdida de biodiversidad presentan las pruebas más severas para la resiliencia mundial y requerirán medidas particularmente urgentes. Estas tendencias se superponen e interactúan, y los efectos a largo plazo del COVID-19 influirán en su trayectoria de maneras difíciles de predecir.
En cuanto a su visión y consiguiente protagonismo en el contexto Internacional del futuro establece que la apertura del Reino Unido al flujo mundial de comercio, capital, datos, ideas y talento es esencial para la prosperidad a largo plazo. Este intercambio internacional será fundamental para impulsar una eficaz competición, innovación y crecimiento de la productividad, condicionando la actuación a medida de las circunstancias resultantes del COVID-19. La capacidad de sociedades y economías abiertas como el Reino Unido para prosperar en este sentido, depende del funcionamiento favorable del contexto internacional: las leyes, normas y normas que se utilizan para gestionar la cooperación y la competencia internacionales, y las instituciones que permiten a los países unirse para abordar problemas compartidos.
En la próxima década se prevé un entorno estratégico más interconectado, multicéntrico y competitivo, por lo que el Reino Unido debe ser más activo en la futura configuración del contexto internacional, utilizar el poder de convocatoria y colaborar con otros actores para garantizar que sea adecuado para el siglo XXI y más resistente a los problemas a corto plazo y a los desafíos a largo plazo. Existen múltiples sistemas de instituciones internacionales, leyes, normas y normas que configuran el orden internacional. El Reino Unido debe adaptar su enfoque a las oportunidades y desafíos en cada situación a afrontar: en la economía global cada vez más digital y en los nuevos dominios del ciberespacio y el espacio, y en los sistemas de seguridad y ecología.
Se resalta el compromiso con el “multilateralismo”, entendido como el protagonismo de las Organizaciones Internacionales y se valora la pertenencia a una variedad de organismos mundiales, de los cuales las Naciones Unidas es el más importante, preconizando el fortalecimiento de aquellas instituciones que son consideradas vitales para el funcionamiento un futuro sistema internacional, como la Organización Mundial de Comercio (WTO) y la de la Salud (WHO), así como profundizar la participación en aquellas emergentes, incluidas las que rigen las normas tecnológicas. Se ejercerá la iniciativa en la búsqueda de la elección a altos cargos dentro de las instituciones internacionales donde tanto los intereses como los valores británicos estén más directamente en juego.
En este sentido, el primer objetivo expresado es “apoyar a las sociedades abiertas y defender los derechos humanos, como fuerza para el bien en el mundo”, aventurando a asegurar que un orden internacional es tan robusto, resistente y legítimo como los Estados que lo componen. Por lo tanto, el Reino Unido apoyará a las “sociedades abiertas”, caracterizadas por una gobernanza y resiliencia eficaces en el país, y que cooperen con otros países sobre la base de “la transparencia, la buena gobernanza y los mercados abiertos”.
El segundo objetivo es conformar “una economía global abierta y resiliente, restaurando la confianza en el justo y libre comercio”. Se preconiza una economía mundial del futuro, que sea digital y sostenible. La economía del Reino Unido debe ser más competitiva dentro de este panorama, como un centro global de servicios, digitales y datos que ofrece a todos nuestros ciudadanos.
El tercer objetivo es dar forma al orden internacional a medida que se desarrolla en la “fronteras del futuro”, los ámbitos del ciberespacio y el espacio, donde las posibilidades de actividad económica, social y militar toman cuerpo rápidamente. Se plantea el hecho de normar la actividad en el nuevo el contexto de forma que se garantice la vigencia de los valores democráticos y se controle la acción estatal.
Queda por ver si el Reino Unido será capaz de efectuar el “guiño” hacia el Indo – Pacífico sin debilitar su capacidad para responder a las crisis en Europa. La cobertura de la Revisión sobre Oriente Medio y África es bastante escasa. Lo mismo ocurre con su lenguaje sobre la disuasión nuclear, en particular con respecto al aumento del arsenal de ojivas.
Se ha comentado el guiño hacia el Indo – Pacífico, que se establece en la Revisión, aunque se esclarece que no va a enmarcarse plenamente en un contexto de defensa y seguridad. La materialización del “guiño” se expresará mediante una creciente participación en el comercio regional a través del Acuerdo Global y Progresivo para la Asociación Transpacífico (CPTPP), apoyando la acción sobre los efectos del cambio climático y la promoción de los valores británicos, la revitalización de la relación con la India y la solicitud del status de socio en la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN). El protagonismo británico en esta región admite que otros actores han desarrollado foros adecuados para el compromiso y no necesitan establecer otros. Dicho esto, hay que señalar que la ambición se orienta a convertir al Reino Unidos en «la presencia más amplia e integrada» de cualquier nación europea en el Indo-Pacífico, reconstruyendo la relación histórica con India. Significativamente, se enfatiza que la presencia británica en la región debe ser vista como una actuación progresiva y comprometida a largo plazo.
A pesar del creciente recelo hacia China, la Revisión preconiza un enfoque fundamentalmente distinto hacia China de la relación con Rusia. Si bien Rusia se caracteriza por ser simplemente un estado rival estratégico y hostil, el dominio económico de China y su papel específico en la comunidad internacional, que la Revisión describe como un «desafío sistémico», requiere un marco de actuación. Se establece un marco diplomático más sólido para desafiar el historial de derechos humanos de China y su comportamiento como actor global, pero también reconoce la necesidad de mantener ventanas de oportunidad para la participación en otras áreas, ya sea económicas, sobre el cambio climático o educación superior. Este enfoque coincide con el de la administración estadounidense para la que China será considerada simultáneamente como competidora, colaboradora y adversaria.
A modo de conclusiones
La magnitud de la crisis inducida por la pandemia puede atribuirse al hecho de que sintonizaba con las tendencias que habían tomado forma mucho antes de los brotes de Wuhan. La distancia social y el aislamiento son los únicos remedios eficaces para la pandemia, así es como funciona la naturaleza. Las ideas y la retórica que han estado conformando las Relaciones Internacionales en los últimos treinta años se desvanecieron instantáneamente, señalando el fin de lo que parecían disputas irresolubles y respondiendo a una serie de interrogantes esenciales.
De este somero análisis de la Revisión pueden extraerse valiosas conclusiones. Es, ante todo, una respuesta estratégica a una situación geopolítica. Como ha quedado reseñado, el contenido del documento es producto de la “cultura estratégica” británica. El Brexit, junto a la pandemia, han puesto de manifiesto las más elementales cuestiones de las Relaciones Internacionales tales como la soberanía, la autodeterminación, la cooperación internacional y la identificación del contexto desde el propio interés. El interés nacional prima sin temor y el multilateralismo se contempla como un medio, no como un fin.
Lo expuesto significa un regreso al realismo desde un idealismo liberal que, tras la Guerra Fría, predicó un proceso de ‘paz perpetua’ mediante la democratización universal, lo que implicó la denominada ‘larga guerra’. Periodo que debe considerarse una época de actividad más que de pensamiento, un interregno entre épocas aprovechado por unos y desdeñado por otros. Ahora el utopismo se ha desvanecido.
Es ampliamente reconocido que el Estado soberano es la única institución capaz de actuar de una manera relativamente organizada y eficaz, la pandemia ha desmoronado la ilusión de su desvanecimiento en el ámbito internacional. Ni las empresas transnacionales, ni las organizaciones internacionales ni ningún otro actor han demostrado ser decisivos en la solución de un problema de escala universal, al mismo tiempo que gestionar sus consecuencias, desde una economía congelada hasta garantizar que el orden se respete en las calles. Es al Estado al que la población acude en tiempos de crisis, esperando que cumpla su misión de proveer para su seguridad y bienestar. De hecho, no tienen a otro lugar a dónde ir. Esto conduce a la situación en la que la economía es global, pero la política sigue siendo internacional. El globalismo parece que tendrá que esperar.
El caso británico es una referencia para aquellos países que andan a oscuras en el contexto internacional y en el nacional. Deberían reflexionar para recuperar la soberanía tanto en su territorio como en el ámbito internacional y para ello es necesario tener conciencia de que estamos en un punto de inflexión. Muchas tendencias futuras son familiares; el estrés ambiental y el cambio demográfico, el acelerado cambio tecnológico, la creciente importancia de la información, el mayor empoderamiento humano y las nuevas manifestaciones del poder económico, político y militar. Mucho menos familiar es la aceleración sin precedentes del ritmo de cambio, impulsando interacciones cada vez más complejas entre estas tendencias. Este efecto acumulativo representa un desafío geopolítico que requiere una respuesta estratégica, no ideológica.
España debe tomar nota de la necesidad de su propia Revisión para diseñar su futuro. Debemos aprender a pensar diferente y desarrollar la agilidad para permitir la adaptación permanente al cambio continuo. Crear, inventar, diseñar, introducir nuevos procesos, nuevas formas de pensar, nuevos estilos de liderazgo y gestión que permitan adoptar nuevas ideas, explotar e integrar nuevas tecnologías, transformar nuestro sistema actual en uno que sea permanentemente innovador, adaptable, receptivo y proactivo.
El futuro hay que ganárselo.
Global Strategy
Augusto Conte de los Ríos