Desafíos del próximo ciclo de modernización de las Fuerzas Armadas españolas

El pasado 28 de octubre, la Secretaria de Estado de Defensa (SEDEF), la Subsecretaria de Defensa (SUBDEF) y el Jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEMAD) comparecieron ante la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados para informar sobre los presupuestos del ministerio para el próximo año. Con un montante de 10.155M€, estos experimentarán un aumento del 7’9% respecto 2021. Por su parte, los créditos destinados al pago de los Programas Especiales de Modernización (PEM) se incrementarán hasta los 2.848M€, lo que supone más de un 20% respecto este año. En este sentido, la SEDEF recordó que durante este ejercicio se habían aprobado varios programas de este tipo – entre los que se hallan los aviones A-330, los helicópteros H-135, el buque BAM-IS de intervención subacuática o una nueva fase del sistema FCAS/NWGS – pero alertó que sería muy difícil lanzar nuevos PEM antes de 2028.

Esto no debe extrañarnos, pues el año pasado ya alertó de esta posibilidad debido al agotamiento del crédito en esta materia para los próximos ejercicios. En cualquier caso, estos programas se añaden a los que empezaron a lanzarse en 2018 – como las fragatas F-110, los vehículos de combate de ruedas Dragón, una nueva serie de helicópteros NH-90, el techo de gasto para garantizar la compra de cuatro submarinos S-80 Plus, la modernización de los cazas Typhoon y de los helicópteros CH-47 o el derecho de uso durante diecinueve años de dos satélites de comunicaciones Spainsat NG – y que, posiblemente, deberían continuar con la compra de aviones de patrulla marítima C-295 MPA, vehículos aéreos no-tripulados Euromale y, en un futuro, de nuevos cazas Typhoon. Todo ello para renovar selectivamente ciertas capacidades críticas, mantener el ciclo de vida de otros materiales del ciclo modernizador 1997-2008 y cumplir con el acuerdo Gobierno-Airbus suscrito en julio de 2020 para mantener la carga de trabajo en el sector aeronáutico tras la crisis motivada por la COVID-19. En cualquier caso, tanto la SEDEF como el JEMAD subrayaron el déficit que existe en materia de sostenimiento – y apoyo del ciclo de vida – de los materiales ya en servicio en las fuerzas armadas.

De hecho, es probable que este ciclo modernizador, que responde a necesidades identificadas en los noventa, apoya el modelo futuro de fuerzas armadas de la Revisión Estratégica de la Defensa de 2003, renueva materiales obsoletos o moderniza sistemas en servicio, resulte en una pesada carga para las finanzas del Ministerio de Defensa. Paralelamente, otras plataformas están alcanzando el final de su ciclo de vida, por lo que deberá procederse a su reemplazo (impactando en la programación de recursos y la capacidad inversora que podría recuperarse en 2027-28) o asumir la pérdida de capacidades en áreas clave como la patrulla marítima o la imposibilidad de reforzar otras esenciales como la inteligencia u operaciones en el espectro electromagnético. Además, aunque todos esos programas son necesarios, su adquisición tardía no parece haber ido acompañada de un examen de las necesidades que podría haber liberado financiación para sistemas más prioritarios para la defensa actual y para contingencias futuras. Sin embargo, ello incidiría negativamente sobre una industria nacional que busca potenciar su competitividad internacional y reduciría, transitoriamente, las capacidades presentes. Tampoco debe descartarse que este ciclo inversor termine generando una nueva brecha entre las capacidades de estos sistemas y las necesidades identificadas en el Entorno Operativo 2035 para los próximos quince años. De hecho, choca que habiendo variado tanto el entorno estratégico en estos años (y donde el planeamiento parte de un contexto estratégico, de un entorno operativo y un concepto de empleo que no se asemejan mucho al planteado en el año 2003), las prioridades en materia armamentística apenas hayan variado.

Aquí surge el otro gran condicionante, ya que este ciclo modernizador continúa utilizando el modelo alemán de pagos aplazados mediante anticipos industriales. Ello permite compensar la falta de liquidez del Ministerio de Defensa y dilatar el pago de los sistemas a costa de comprometer el grueso del presupuesto para modernización de toda una década. Una década clave, ya que no sólo podrán producirse avances disruptivos en cibernética, robótica, inteligencia artificial, computación cuántica, nanotecnología o armas de energía dirigida; sino también la difusión entre muchos ejércitos de sistemas baratos y alto impacto como enjambres de drones, municiones merodeadores, proyectiles de largo alcance y elevada precisión o cibercapacidades ofensivas.

Además de las inversiones mencionadas, todavía hay que hacer frente a unos 9.000M€ del ciclo modernizador 1997-2008 y cuya inclusión en el presupuesto es lo que explica el significativo incremento del gasto en defensa desde 2017. Aunque se espera que algunos – muchos menos de los que sería deseable – de los nuevos PEM puedan cofinanciarse con fondos europeos para recuperar la economía y transformar el tejido productivo europeo, Castellana continuará enfrentándose al pago de unos contratos que superan sus posibilidades financieras. Y es que el Ministerio de Defensa no sólo tiene que sufragar el sostenimiento y ciclo de vida de unos sistemas cada vez más costosos de mantener, sino también el desarrollo y adquisición de plataformas de gran complejidad y coste. En caso de que los productos no puedan exportarse, estas ambiciones industriales generarán una nueva carga para un Ministerio de Defensa que debe financiar (o cofinanciar) costosos desarrollos para series muy pequeñas. El resultado es una defensa comparativamente cara y escasamente sostenible, plataformacéntrica y cuyos retornos en materia de capacidades militares – y, por lo tanto, en disuasión, libertad de acción y seguridad – no tienen relación directa con la inversión realizada.

Con un presupuesto de defensa predecible (1% del Producto Interior Bruto) pero insuficiente para mantener la estructura existente, un horizonte económico que arroja pocas esperanzas, unos factores industriales que limitan enormemente las opciones de compra de los materiales, el escaso interés por los asuntos de defensa, un panorama político que dificulta los acuerdos en defensa y sin ninguna ley de programación que proporcione la estabilidad necesaria para garantizar la obtención y sostenimiento de los materiales, este ciclo modernizador puede suponer una losa – que se suma a la pesada losa del ciclo 1997-2008 – para el planeamiento a largo plazo y, con ello, a la adaptación de las fuerzas armadas al mundo del mañana.

Para saber más, véase: “El planeamiento de la defensa en España. Navegando hacia el horizonte 2035 con una pesada mochila”, en el Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE).

Conclusiones

A pesar de su centralidad para ejecutar la Política de Defensa y su importancia para ajustar el instrumento militar a las contingencias presentes y prepararlo para las futuras, el planeamiento de la defensa nunca ha recibido la atención que se merece. Inicialmente realizado de manera instintiva, con el tiempo se ha ido codificando, formalizando y, sobre todo, orientando a mantener un frágil equilibrio entre las necesidades presentes y futuras. Resultado de las decisiones tomadas en el pasado, las capacidades presentes condicionan la efectividad militar actual, pero las decisiones que se tomen hoy determinarán la fuerza del mañana. Y en medio de ambos extremos, la difícil transición entre unas capacidades heredadas necesarias para las contingencias de hoy, y unas capacidades futuras de las que no se conoce realmente su utilidad. En este sentido, no parece extraño que el planeamiento de la defensa sea un elemento nodal de los procesos de innovación militar y un factor explicativo de la pasada Revolución en los Asuntos Militares^[1]. De hecho, las fuerzas actuales y sus catálogos de capacidades son el producto de esta revolución y del proceso de transformación que la acompañó. Ahora muchos países están proyectando las fuerzas armadas del 2035 y más allá, por lo que las decisiones actuales tendrán profundos efectos en las próximas décadas.

En este sentido, a falta de un documento político-estratégico que proporcione el marco necesario para la fuerza futura, el EO2035 – que extrae competencias pero no capacidades – puede inspirar el planeamiento a largo plazo y, con ello, orientar la programación de los recursos a medio y las decisiones en el corto. La deuda sobre los grandes programas, las carencias presupuestarias, las capacidades tecnológico-industriales, las preferencias en materia armamentística o las crecientes demandas sociales (especialmente tras la participación en Balmis o la evacuación de no-combatientes de Afganistán) para emplear a las fuerzas armadas en labores de apoyo a las autoridades civiles cada vez más alejadas de sus core tasks y, sobre todo, la escasa atención política a los asuntos de defensa son algunos de los elementos que condicionarán los próximos ciclos de planeamiento. Unos ciclos que verán una creciente brecha entre unos requerimientos de seguridad y defensa cada vez más amplios y unos recursos cada vez más limitados en términos relativos.

Con un presupuesto de defensa predecible pero insuficiente, un sistema de financiación de los grandes programas que compromete la programación futura, apuestas industriales por proyectos que exceden las capacidades financieras del Ministerio de Defensa, la urgencia de mantener capacidades críticas o garantizar el sostenimiento y ciclo de vida de los sistemas en servicio son algunos de los elementos que condicionan el planeamiento a corto, medio y largo plazo. De hecho, aunque el modelo surgido de la OM 60/2015 ha logrado uno de sus principales objetivos (consolidar esta visión a largo plazo), éste no ha conseguido acabar con la secuencialidad del proceso y conseguir que se tengan en cuenta todos los factores (estratégicos, militares, financieros, tecnológicos, industriales, etc.) a la hora de adquirir o modernizar sistemas concretos.

 Si el presupuesto se mantiene plano, no se modifica el modelo de financiación de los grandes programas, no se aprueba ninguna ley de programación militar que mejore su desembolso, no se consigue que los anticipos industriales no deban ser reintegrados por el Ministerio de Defensa, no se adopta un enfoque menos plataformacéntrico por grandes programas, no se consolida una mentalidad realmente conjunta o no se optimiza y simplifica el apoyo a la fuerza, deberán tomarse decisiones duras. Éstas podrán entrañar la reducción de la sostenibilidad de unos sistemas existentes que ya se halla en niveles muy bajos o la eliminación de ciertos materiales heredados para invertir en programas adecuados para el futuro, el intercambio de estructura de fuerzas por sostenimiento, la asunción de la pérdida de capacidades con lo que ello implica o la búsqueda de fórmulas colaborativas para mantener algunas de ellas. Tampoco puede descartarse que este ciclo modernizador genere una brecha entre el material adquirido, las prioridades establecidas en los ciclos de planeamiento, los requerimientos de fuerza extraídos del OE2035 y la evolución del entorno de amenazas. En cualquier caso, parece claro que los factores que se hallan en la “caja negra” del planeamiento acaban condicionando su resultado.

[1] Colom-Piella, Guillem: Entre Ares y Atenea, el debate sobre la Revolución en los Asuntos Militares, Madrid: IUGM, 2008.