Samuel MoralesLas Estrategias, en su concepción de documento político-estratégico, son un documento de intenciones, cuyo análisis debe limitarse al punto de partida, sin dejarse llevar demasiado por las expectativas, según Miguel Ángel Franco García. Su contenido condiciona -aunque no determina- el desarrollo final de las políticas por venir, que pueden mejorar o empeorar el contenido programático inicial. En ningún caso, de acuerdo al ordenamiento jurídico español, expresan un mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior.
Tampoco pueden ser consideradas normas de carácter reglamentario, ya que las directivas no tienen carácter ejecutivo, pues no se dictan en desarrollo de Ley alguna, ni pueden catalogarse como reglamentos de tal naturaleza. Basta con analizar su contenido para constatar que son directrices, líneas generales de actuación o planteamientos estratégicos, que carecen de elementos organizativos o normativos.
Félix Arteaga, en un artículo publicado sobre la Estrategia de Seguridad Nacional en el Real Instituto Elcano, considera que estos documentos tienen una vocación transformadora de las políticas públicas cuya labor comienza -y no termina- con su aprobación, por ello en su valoración se debe diferenciar el contenido de la misma de los mecanismos de puesta en marcha que, a la larga, serán los que demuestren la validez o irrelevancia del documento aprobado.
El pensamiento estratégico en España
El pensamiento estratégico en el ámbito de la seguridad surge, tal cual lo conocemos hoy en día, a través de la publicación de una estrategia de seguridad nacional en Estados Unidos en el año 1986 con el mandato establecido por la Ley Goldwater-Nichols que obligaba al presidente del país a remitir un informe anual al Congreso.
En España el primer documento estratégico de los últimos años podría ser la Revisión Estratégica de la Defensa, publicada en el año 2003. Un documento en el que se pretendía asegurar en el horizonte de los doce o quince años, la eficacia y la eficiencia en el esfuerzo que España, como Nación soberana, debía realizar tanto para atender sus propias necesidades de defensa como dentro del marco de seguridad compartida con nuestros socios y aliados.
Años después, España se sumó de una visión más transversal a este proceso con la publicación en 2011 de la Estrategia Española de Seguridad, el primer documento de su estilo en nuestro país que sin embargo careció de un verdadero impacto en la Seguridad Nacional por ser publicado al final de la segunda Legislatura del presidente Zapatero. Posteriormente, se publicó la Estrategia de Seguridad Nacional en 2013, un documento continuista con el anterior cuya mayor virtud ha sido construir las estructuras que soportan el Sistema de Seguridad Nacional en el ámbito del Presidente del Gobierno.
Esta Estrategia ha venido seguida de otras derivadas de segundo nivel como la Estrategia de Seguridad Marítima Nacional, la Estrategia de Ciberseguridad Nacional y la Estrategia de Seguridad Energética Nacional. Además, en el ámbito de la Acción Exterior, el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación publicó en el año 2014 la Estrategia de Acción Exterior.
Consideraciones sobre los documentos estratégicos
Javier Solana, artífice no solo de la Estrategia Española de Seguridad sino también del pensamiento estratégico en España, afirma que las estrategias sirven para no caer en el error de la inmediatez gracias al estudio de los desafíos y el establecimiento de objetivos a largo plazo que permiten diseñar la acción de los diferentes elementos concernidos para conseguirlos. En ningún caso suponen la neutralización de los problemas, pero sí proponen iniciativas cuando éstos surgen.
En el contexto de la Seguridad Nacional, y dada la transversalidad de las nuevas amenazas, el pensamiento estratégico debe involucrar tanto en su desarrollo como en su implantación, a los actores adecuados, entre los que necesariamente deben estar incluidos tanto el sector privado como la sociedad civil, ya que su implicación es un elemento imprescindible para alcanzar la legitimidad y la aceptación de la estrategia planteada por parte de la ciudadanía.
Por otra parte, el momento de su publicación tiene gran importancia y condiciona en gran medida su impacto sobre los sectores concernidos, como hemos hecho referencia al hablar de la Estrategia Española de Seguridad. Además, la definición de sus elementos fundamentales –objetivos, medios, recursos y prioridades- debe enmarcarse sobre la base de un espacio temporal amplio que contemple los mecanismos adecuados para su actualización en caso necesario.
Es conveniente diferenciar entre el contenido de las estrategias de primer nivel, de carácter más declarativo y programático; y las estrategias de segundo nivel, de carácter más ejecutivo y que para su eficaz implantación deben determinar de forma clara la asignación de recursos y medios para alcanzar los objetivos propuestos, algo de lo que adolecen las estrategias de segundo nivel en España.
Además, por tratarse de un proceso cíclico, deben contar con un mecanismo de evaluación de los resultados obtenidos en aras a detectar y corregir las eventuales desviaciones producidas durante su implementación. Estos mecanismos no sólo permiten evaluar la actuación del Ejecutivo en su totalidad dentro del marco de la Seguridad Nacional, sino que constituyen un ejercicio de transparencia con la sociedad que contribuye definitivamente al fomento de la Cultura de Seguridad.
En España, este ejercicio de transparencia se realiza con la publicación de forma anual de un informe de seguridad nacional en el que se ofrece una visión de carácter general sobre las principales actuaciones desarrolladas de forma amplia, abarcando todos los ámbitos contemplados en la Estrategia de Seguridad Nacional, aspecto este último que lo hace único entre los países de nuestro entorno. No obstante, se podría mejorar esta línea de actuación realizando un balance de los objetivos alcanzados, y de aquellos que no lo han sido, de entre los que fueron establecidos en las diferentes estrategias.
Los mitos del pensamiento estratégico
Entre los mitos más extendidos del pensamiento estratégico se encuentra el considerar éste como una hoja de ruta que proporcionará respuestas concisas ante la evolución de los acontecimientos. El pensamiento estratégico permite anticipar decisiones en un entorno determinado y evitar actuar de forma reactiva ante el surgimiento de determinados acontecimientos, pero dada la rápida evolución de las dinámicas entre los diferentes actores, en un mundo cada vez más complejo e incierto, no se puede esperar que determine de forma correcta la mejor forma de actuación ante un determinado riesgo.
Otro mito que se suele asignar al pensamiento estratégico es su vigencia en el tiempo. La ya citada complejidad del mundo actual y la rápida evolución de las dinámicas entre actores hacen que el pensamiento estratégico deba ser considerado como un proceso constante en el que se determinan objetivos a medio plazo, se establecen prioridades y se asignan recursos; aspectos que deben ser reevaluados de acuerdo a la evolución de las amenazas y de la vulnerabilidad propia frente a éstas. El gran éxito quizás no esté tan relacionado con el establecimiento de unos objetivos muy ambiciosos, sino en mantener un equilibrio adecuado entre las prioridades asignadas y los recursos disponibles. Es decir, debe ser realista.
Por otra parte, cada vez es más común escuchar argumentos en contra del pensamiento estratégico debido precisamente a la falta de una amenaza concreta o al surgimiento de un gran número de éstas que interaccionan y evolucionan a un ritmo elevado entre ellas, lo que genera una gran incertidumbre. Ante esta situación se corre el riesgo de establecer un listado de amenazas entre las que no se prioriza ninguna, lo que evita la correcta asignación de medios y recursos. Precisamente, la multiplicación de las amenazas a las que nos enfrentamos en un mundo complejo hace necesario establecer con anticipación una priorización de su impacto sobre la Seguridad Nacional, lo que permitirá evitar la pérdida de recursos o la actuación de forma improvisada.
Y entonces…
La falta de un adecuado pensamiento estratégico provoca en muchos casos la actuación de forma reactiva ante una evolución inesperada de las amenazas o ante interacciones no esperadas que explotan la transversalidad de un mundo globalizado. El pensamiento estratégico es una vía de doble sentido que permite a las autoridades determinar los objetivos a medio plazo, establecer las prioridades y asignar los recursos sobre la base de la legitimidad y el apoyo de la población. Ello requiere de forma imprescindible no sólo la participación del sector privado y de la sociedad civil en su desarrollo, sino también un ejercicio de transparencia a través de la evaluación de los objetivos alcanzados.
La crisis financiera del año 2008 ha traído consigo un escrutinio cada vez mayor de las partidas presupuestarias destinadas a Seguridad, máxime cuando de forma simultánea se producen minoraciones en otras destinadas a proveer de servicios sociales a los ciudadanos. Por lo tanto será necesario priorizar el impacto de las amenazas tanto a nivel geográfico como temporal; esta priorización del impacto permitirá asignar medios y recursos, siempre escasos, de forma coordinada entre todos los actores concernidos.
Por último, el pensamiento estratégico permite ahondar en la Cultura de Seguridad, un factor fundamental no sólo para legitimizar las actuaciones propuestas, sino para garantizar el conocimiento y la participación de ciudadanía en la Seguridad Nacional. Para ello es necesario el fomento de la transparencia en las actuaciones y en la evaluación de los resultados en un ámbito que tradicionalmente se ampara en la confidencialidad, y así evitar que se pueda producir una disociación entre la narrativa oficial y la percepción de la población, lo que redundaría negativamente en la Seguridad Nacional y también en la capacidad de resiliencia del país.
El pensamiento estratégico no puede olvidar al ciudadano y debe involucrarlo a través esa Cultura de Seguridad Nacional, de carácter amplio y aún incipiente en nuestro país.
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