Reflexiones sobre la estructura operativa y los Ejércitos y la Armada

Global Strategy Report, 4/2025

Resumen: Este artículo analiza la estructura operativa y orgánica de las Fuerzas Armadas Españolas, establecida por la Ley Orgánica 05/2005.  Se examinan las funciones de cada estructura, la relación entre ellas, y cómo se coordinan para el empleo eficiente del Instrumento de Poder Militar.  El autor aboga por una reflexión sobre la eficacia del modelo actual y la necesidad de mejorar la coordinación entre ambas estructuras para optimizar su funcionamiento.

Para citar como referencia: Nieto, Ignacio (2025), “Reflexiones sobre la estructura operativa y los Ejércitos y la Armada”, Global Strategy Report, 4/2025.

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Le Ley Orgánica 05/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (en adelante LODN) introducía un nuevo paradigma en el uso del instrumento militar. Derivado de las lecciones aprendidas del conflicto de Perejil, las FAS se constituían en dos estructuras; una la orgánica y otra la operativa. En el preámbulo de la LODN se aclaraban los cometidos de ambas: “La primera encargada de la preparación de la Fuerza y la segunda de su empleo y establecida para el desarrollo de la acción conjunta y combinada”.

Después de casi veinte años de su promulgación, la Ley Orgánica se encuentra en un estado avanzado de implementación, incluso cuando se consideraba que era una norma transitoria. Sin embargo, existen aspectos que hacen conveniente abrir un proceso de reflexión que resulte en una mejora en la eficiencia en el uso del Instrumento de Poder Militar (IdPM). Por ejemplo, si la respuesta con el modelo actual es adecuada a la morfología de los conflictos actuales o la metodología en la generación de capacidades en los nuevos dominios, en concreto ciber y el cognitivo.

Por otra parte, existe una variedad de confusiones relacionadas con ambas estructuras, que este artículo pretende aclarar. En especial en determinados aspectos como la forma de operar o el papel de la estructura orgánica en las operaciones.

¿Qué se entiende por estructura operativa?

La definición de estructura operativa no aparece reflejada en la LODN y su definición es realmente compleja. Para ayudar a su comprensión nos apoyaremos en la composición de la estructura orgánica. La LODN determina que la estructura orgánica se compone del Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire. Al existir solo dos estructuras, la orgánica y la operativa, se puede inferir que el “resto” compone la estructura operativa. En una primera aproximación, entenderemos que la estructura operativa comprende las unidades del Estado Mayor de la Defensa (EMAD). En puridad, la estructura operativa también aglutina las Fuerzas que España tiene desplegadas en las misiones y operaciones; es decir, las organizaciones operativas, tanto en su formato acción conjunta o acción combinada (posteriormente explicaremos el concepto de conjunto y combinado).

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Y es aquí donde aparece otro enredo intelectual, confundir las organizaciones operativas con la estructura operativa. Las organizaciones operativas se conforman para dar respuesta a una crisis, son las que comúnmente denominamos Operaciones (con mayúsculas porque son específicas). A modo de ejemplo, las tropas desplegadas por España en el Líbano tienen una organización operativa que las respalda, es la denominada Operación L/H. Esta organización operativa forma parte de la estructura operativa. Todas las misiones en el exterior disponen de organizaciones operativas que pertenecen a la estructura operativa. Para resumir, es sencillo inferir que la estructura operativa es la unión de las organizaciones operativas y los órganos que componen el EMAD.

Hemos visto que la estructura operativa es la encargada del empleo de la Fuerza y la estructura orgánica de la preparación de la Fuerza. Estos dos cometidos son los genéricos de ambas estructuras, pero es necesario aclarar que ambas realizan muchos más cometidos. Por ejemplo, la estructura operativa atiende a algunas cuestiones comunes como la enseñanza conjunta o las publicaciones de carácter conjunto.

Por último, el mando de la estructura operativa recae en el JEMAD, lo que quiere decir que el mando de las organizaciones operativas, también lo ostenta el JEMAD. En contra de lo que mucha gente piensa, el comandante de las operaciones es el JEMAD mientras que el CMOPS es, como su nombre indica, el Comandante del Mando de Operaciones y suele ser el seleccionado por el JEMAD para ejercer el mando, en el nivel operacional, de las fuerzas que tenga transferidas.

La doctrina conjunta para el empleo de las Fuerzas Armadas, es clara a tal respecto cuando indica “para cada operación se diseña una organización operativa, con su propia es­tructura de mando, en la que el JEMAD es la máxima autoridad militar y que incluye los tres niveles estratégico-militar, operacional y táctico” (PDC-01 (A), para 676).

En estos procesos, la participación de los Ejércitos y Armada es clave pues el nivel estratégico es el nivel superior de planeamiento y conducción de las actividades operativas, no solo de las operaciones sino también de la contribución militar a las actividades de otros instrumentos del Estado. Y en este empeño, muchas de las contribuciones en asuntos de la seguridad marítima, gestión del espectro, regulación del espacio aéreo… etc. se realizan en los Ejércitos y Armada. Es decir, desde el nivel estratégico se puede mejorar la coherencia de la respuesta del IdPM puesto que es el nivel donde se entienden las dos estructuras, la operativa y la orgánica.

Realmente ¿qué son las Fuerzas Armadas?

El artículo 10 de la LODN establece que “las Fuerzas Armadas es un conjunto integrador de las formas de acción específicas de cada uno de sus componentes: el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire”.  Podemos inferir que la Ley no otorga carta de naturaleza independiente a la estructura operativa, sino que los Ejércitos y la Armada son los que la constituyen. Si leemos con detenimiento el artículo 11 indica que “la estructura orgánica posibilita la generación de la estructura operativa”. No creo que sea baladí la selección de la palabra “posibilitar” en este contexto.

Asimismo, el artículo 12 de la LODN apunta algo interesante cuando indica que al JEMAD lo sustituirá con carácter accidental, el Jefe de Estado Mayor de más antigüedad de los Ejércitos y Armada. Curiosamente, el sustituto del EMAD lo proporciona el sustrato que habilita la estructura operativa que son los Ejércitos y la Armada. El espíritu de la LODN parece indicar que la estructura operativa es un constructo bajo mando del JEMAD que sigue perteneciendo de alguna forma a los Ejércitos y Armada. Algo similar a la transferencia de fuerzas que se realiza para un cometido específico y concreto. En este sentido, las acciones de la estructura operativa no debieran ser autárquicas, más al contrario deben tener muy en consideración los aspectos troncales que rigen la estructura orgánica.

El punto dos del artículo 10 aclara sustancialmente algunas dudas cuando indica que “la organización de las FAS deberá posibilitar el cumplimiento de las misiones que se le encomienden en el marco específico, conjunto y combinado, de forma que se asigne la eficacia en la ejecución de las operaciones militares”. Este aspecto es esclarecedor porque establece que los tres marcos de actuación (específico, combinado y conjunto) tienen asignadas misiones y ejecutan operaciones militares.

Asimismo, en el marco de las actividades operativas, “la estructura operativa está establecida para el desarrollo de la acción conjunta y combinada” (preámbulo LODN para13) mientras que la acción específica recae en los Ejércitos y Armada. Es decir, no solo la estructura operativa, que ejecuta la acción conjunta y combinada, tiene asignadas misiones, la estructura orgánica tiene asignadas aquellas que correspondan a la acción específica.

El título III de la LODN detalla las misiones asignadas a las FAS que básicamente son las que detalla el artículo 8 de la Constitución; garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional. Además, la misma LODN establece un glosario nuevo de misiones entre las que destaca preservar la seguridad y bienestar de los ciudadanos. A ellas deben contribuir las dos estructuras, las FAS en su totalidad.

El nudo gordiano son las operaciones

Inicialmente la palabra operaciones es, en el argot militar, polisémica. Realmente, una operación es simplemente el uso de una capacidad militar para la consecución de un objetivo.

La estructura operativa es la encargada del uso de la Fuerza por medio de las organizaciones operativas que se crean después de un proceso de planeamiento y a solicitud, y aprobación posterior, del Gobierno como respuesta a una crisis. Esta es, sin lugar a duda, la esencia que motivó la LODN; el uso de la Fuerza. Además, debe ser el marco de trabajo de la estructura operativa (comúnmente denominada conjunta). Para tal finalidad, el uso de la Fuerza, se constituye una organización operativa que se habilita gracias a:

• Una transferencia de Fuerzas al JEMAD por parte de los Ejércitos y Armada.
• Unas directrices específicas de carácter estratégico (suele ser una Directiva Inicial Militar)
• Un catálogo de Reglas de Enfrentamiento (ROES).

Con ello se posibilita la creación de una organización operativa que se detalla en el Plan de Operaciones. La clave reside en el tercer punto, las ROES. Mediante este catálogo de reglas, el Gobierno enmarca el uso de la violencia a esa organización operativa, en el marco preciso que determina el Gobierno. El monopolio de la violencia es prerrogativa del Gobierno y se cede en condiciones muy restrictivas. Para ello se necesita una estructura clara en la que poder proporcionar directrices y poder tener el control de un asunto tan delicado. Las organizaciones operativas trabajan bajo el principio de mando único con un mando y control centralizado, lo que permite al nivel político ejercer su función de supervisión en el uso de la Fuerza. Esta es, desde mi perspectiva la razón de ser de la estructura operativa.

En general, la estructura operativa considera que la orgánica no debe inmiscuirse en las operaciones, se suele exigir que incluso no efectúe ningún tipo de supervisión en las operaciones. En primer lugar, es necesario aclarar que cuando se adopta esta aproximación solo puede ser entendida en el marco combinado y conjunto porque el específico le corresponde a los Ejércitos y Armada. Entendemos conforme el glosario de terminología de las FAS;

• Por acción combinada “Es aquella en la que fuerzas, elementos o capacidades de varios países operan bajo una misma estructura de mando para cumplir una misión determinada”. Es decir, las operaciones en el exterior.
• Por acción conjunta “Es la forma básica de actuación en operaciones de las Fuerzas Armadas españolas y de la Guardia Civil en el cumplimiento de sus misiones militares”. Es decir, las operaciones de Presencia, Vigilancia y Disuasión (anteriormente denominadas permanentes) y las operaciones de reacción que nazcan ante el advenimiento de una crisis.

Esta aproximación de veto a los Ejércitos y Armada llevó a que las secciones de operaciones (o similares) de los Estados Mayores desaparecieran o se modificaran sus cometidos. Sin embargo, uno de los cometidos que le asigna la LODN a los Jefes de Estado Mayor, es:

• “Desarrollar y ejecutar las misiones que en tiempo de paz tengan asignadas con carácter permanente” (art 13.3.b)).

Aunque no se hayan desarrollado con más detalle las misiones permanentes asignadas a la estructura orgánica, la morfología de los conflictos actuales (y los pasados) indica que su participación es esencial para conseguir los objetivos estratégicos y políticos que se pretenden en la campaña.

Por ejemplo, dentro de las operaciones existe la Función conjunta Apoyo Logístico definida como “las actividades centradas en el despliegue de las fuerzas, su sostenimiento en operaciones y su repliegue” (PDC-01, para. 568). El sostenimiento de las Fuerzas corresponde a los Ejércitos y Armada no a la estructura operativa. El sostenimiento es parte de una operación, parece evidente esta afirmación, especialmente porque sin sostenimiento no hay operación.

Es necesario recordar que las funciones conjuntas existen “para facilitar el planeamiento, la integración, la priorización, la sincronización y el empleo eficiente de las capacidades disponibles mediante la acción conjunta, es necesario agrupar las actividades de cada organización operativa según criterios funcionales; estos grupos de actividades son las funciones conjuntas” (PDC-01, para. 526). Es decir, el apoyo logístico es una función conjunta que contribuye a operaciones y está gobernada por la estructura orgánica.

Existen otras áreas, por ejemplo, la disuasión, donde en el marco autónomo, la estructura orgánica tiene mucha más capacidad que la operativa. Baste con decir que los barcos que hacen presencia en la mar, la mayoría están adscritos a la estructura orgánica. Otro ejemplo claro es el conocimiento del entorno marítimo, que en su mayoría proviene de las unidades de la Armada. Conocimiento que le permite al Mando de Operaciones visualizar el campo de batalla marítimo gracias al generoso aporte de la estructura orgánica.

Existen otros muchos ejemplos como la inteligencia, o la diplomacia o la Comunicación Estratégica donde el papel de la estructura orgánica es capital. Estas acciones se pueden interpretar como acciones con el IdPM para la consecución de objetivos estratégicos de una campaña militar, esto en lenguaje llano se llama contribución a operaciones.

Las capacidades militares

Otro de los aspectos en lo que existe una desviación de la LODN es la generación de capacidades. La lógica de la construcción de capacidades está reflejada en el artículo 13 de la LODN: “la estructura orgánica aporta las capacidades básicas para la estructura operativa”. Básicamente, la estructura orgánica es la responsable de arbolar el MIRADO-I[1] que son los elementos que conforman la capacidad.

Este aspecto es crucial porque tener los elementos del MIRADO-I robustos implica un esfuerzo institucional importante que solo puede ser satisfecho por la estructura orgánica. Podemos disponer de mucho material, pero si no disponemos de personal adiestrado o de sostenimiento apenas estará la capacidad operativamente disponible.

Sin embargo, la tecnología permite satisfacer el elemento M, material, con reducido aporte económico. En especial en artefactos que juegan un papel importante en los conflictos que transcurren en la zona gris. Es sencillo comprar un perturbador de GPS, un dron, un software para realizar búsquedas masivas de información en internet y un sinfín de capacidades atractivas que seguro que son efectivas en el corto plazo y soslayan los inconvenientes en el proceso de adquisición de capacidades militares, que suele tardar años. Esta tendencia suele proliferar en la estructura operativa donde la ansiedad en disponer el material puede jugar malas pasadas. La estructura orgánica, más madura y asentada por la tradición, sigue los procedimientos que, aunque son a veces desquiciantes, garantizan el mantenimiento de la capacidad en todo su ciclo de vida.

Lamentablemente, es frecuente que nos olvidemos de los otros elementos del MIRADO-I lo que redunda en gastos innecesarios por externalización, repuestos o mantenimiento y en carencias importantes formativas y de recurso de personal. El paradigma tradicional marcado por la LODN debe prevalecer, la estructura orgánica construye capacidades y las pone a disposición de la estructura operativa. Alejarse de esta forma de proceder es un flaco favor a la Institución. Puede entenderse esa forma de proceder para cubrir una carencia particular e importante en el corto plazo siempre y cuando el marco temporal de construcción de esa capacidad sea de años, hasta que la estructura orgánica sea capaz de arbolar el MIRADO-I.

Un ejemplo de este paradigma puede ser el dominio cognitivo donde el elemento M puede ser parcialmente satisfecho con partidas presupuestarias reducidas. Un ejemplo son las aplicaciones que dan comprensión del entorno de la información o las propias del lenguaje no verbal para la ejecución de interacciones personales de alto nivel. Para atender el elemento R, recurso humano, donde es necesario la participación de psicólogos, antropólogos, sociólogos, periodistas, gestores de redes sociales o big data, la estructura orgánica necesitará años. Sin embargo, fórmulas creativas aportando suficiente flexibilidad, como reservistas voluntarios, contratados laborales o convenios con el sector civil, puede dan resultados eficaces y sorprendentes.

En estos casos, donde la urgencia impera, se puede entender que se comiencen a dar los pasos para construir la capacidad, siendo consciente de la fragilidad del sistema y de la pérdida de eficiencia en la utilización de los recursos, especialmente los económicos. Sin embargo, este proceso ayudará a realizar las potenciales modificaciones en la normativa y legislación que aplica a los diferentes elementos del MIRADO-I.

Responsabilidad en las operaciones

Como se indicaba anteriormente, la aproximación celosa de la estructura operativa ha derivado en que la estructura operativa apenas pueda atender a la supervisión de las operaciones. La OM 26/2020 que establece los principios básicos comunes de las FAS, desarrolla en su artículo 7, los cometidos de la Consejo de Jefes de Estado Mayor donde se indica que “es un órgano consultivo en el que el JEMAD podrá recabar asesoramiento militar y coordinar a los Jefes de Estado Mayor del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire para orientar la preparación de la Fuerza y asegurar la eficacia operativa de las FAS”.

Cabría pensar que quería expresar el legislador cuando apelaba a asegurar la eficacia de las FAS (no solo la estructura operativa), en especial cuando habla de coordinar las acciones entre ambas estructuras. Este aspecto lo reitera en el artículo 2.5) cuando indica “En el establecimiento y coordinación de medidas que persigan la máxima eficacia operativa de las FAS”. Tampoco, en este caso creo baladí el uso reiterado del término operativa.

Además, la OM asigna al JEME/AJEMA/JEMA el asesoramiento en:

• Asuntos relacionados con las capacidades militares de las Fuerzas Armadas.
• En el desarrollo de las operaciones

Cabría preguntarse cómo se puede asesorar en el empleo de capacidades si no se puede supervisar su empleo en operaciones. Tampoco debe ser sencillo asesorar en el desarrollo de operaciones cuando no se le permite efectuar la supervisión en la conducción de esas operaciones.

En este mismo ámbito, un aspecto destacable es la capacidad de asesorar en la definición de la estrategia. La estructura operativa apenas puede abarcar la inmensidad que encierra una estrategia, el ámbito marítimo o el espacial son claros ejemplos. Entre otros motivos porque la cantidad de actores que interviene y la comprensión de esos entornos demanda la participación de una infinidad de entidades sobre las que los Ejércitos y Armada tiene un preciso conocimiento.

Los conflictos actuales indican que el arte operacional está desbordado ante la variedad de vectores multidimensionales que tienen impacto en el campo de batalla. Uno de los pilares conceptuales para operar en el multidominio es la coordinación[2] de todos los Instrumentos de Poder[3] del Estado. La estructura orgánica tiene muchos más mecanismos y resortes para efectuar esta coordinación que la estructura operativa. Tiene mucho más impacto en la acción exterior[4] de España una reclamación ante los órganos competentes de Naciones Unidas sobre la delimitación de las líneas de base recta, competencia de la Armada, que la mayoría de las acciones de las organizaciones operativas. Estas acciones deben ser planeadas en el nivel estratégico y ejecutadas en los marcos que tienen las FAS de actuación; el específico, el combinado y el conjunto. En marcos más amplios, no estamos más que atendiendo a lo que se indica en la Directiva de Defensa Nacional “ya no existen problemas exclusivos de la Defensa, pero la Defensa forma parte de la solución cualquier problema de seguridad”.

El concepto de operaciones de antaño donde el arte operacional encapsulaba la potencia de las capacidades militares, es anacrónico, necesita una revisión en clave nacional. La resolución de los conflictos actuales demanda la participación de forma coherente de todas las capacidades del IdPM. Esta es una de las razones de la creación de entidades de apoyo al nivel estratégico como un Puesto de Mando, de tal forma que se permita a las FAS ejecutar acciones de diversa naturaleza, pero dirigidas por una misma entidad. En este empeño, estimo que la estructura orgánica tiene mucho que decir.

Al igual que la estructura orgánica posibilita la estructura operativa con la cesión de su recurso humano, debe posibilitar la formulación de una adecuada estrategia mediante su participación en esos procesos, desde el principio y al mismo nivel que el personal de la estructura operativa. Llevamos años acuñando ideas sobre transformación, sobre la complejidad entre diferenciar la seguridad interna de la externa, sobre la imposibilidad en determinar los márgenes claros entre la crisis, el conflicto y la paz, sin embargo, parece que el IdPM no se ha adaptado convenientemente. La solución a estos problemas requiere más participación de Los Ejércitos y la Armada. Sin embargo, la vis expansiva de la estructura operativa parece llevar otros derroteros, donde en ocasiones parece tener cabida la generación de pequeños ejércitos o desarrollos onerosos de capacidades que terminan externalizando los elementos de la capacidad.

La OM apuesta por un sistema de gobernanza complejo donde estructuras y procesos deben entenderse para fortalecer el uso del IdPM en el marco de la Seguridad Nacional. Los actores de ese sistema están interrelacionados y sus decisiones pueden impactar a otros y a las FAS, por eso es clave la coordinación que apueste por enriquecer el sistema de toma de decisiones y el asesoramiento al nivel político. Este equilibrio de poder entre ambas estructuras reduce la tasa de error y robustece nuestra estrategia siempre y cuando dediquemos tiempo a la coordinación que redunde en mancomunado de posturas. Un mando único de ambas estructuras considero que nos debilitaría, aunque hay que reconocer que las decisiones se adoptarían de forma más rápida, especialmente en marcos temporales cortos.

Conclusiones

La legislación en vigor ampara una diversidad de actuaciones de la estructura orgánica en operaciones y en los cometidos propios de la estructura operativa. La morfología de los conflictos actuales invita a comenzar un proceso de reflexión profundo sobre las interacciones entre las dos estructuras y la forma de utilizar el Instrumento de Poder Militar de forma más eficiente.

Esta forma de actuación debe pivotar sobre el nivel estratégico que es el nivel donde se entienden ambas estructuras y se puede, por lo tanto, acordar estrategias comunes. Unas acciones se llevarían a cabo en la estructura operativa y otras en la orgánica pues no podemos olivar que una estrategia es simplemente la adecuación de ends, ways and means, muchas veces los means están en la estructura orgánica. Además, se puede influenciar y coordinar con otros instrumentos de poder aspectos de la Seguridad Nacional que redunde en una mayor eficiencia del IdPM. Esta aproximación es aplicable al desarrollo de capacidades donde claramente el conocimiento mutuo redunda en sinergias con los diferentes actores del Sistema de Seguridad Nacional.

Una mayor expansión de la estructura operativa llevará a unos niveles de descoordinación propios de estructuras grandes pero bisoñas y poco asentadas si las comparamos con los Ejércitos y Armada. Sería conveniente establecer marcos de entendimiento entre las dos estructuras en apoyo a las operaciones aprovechando las fortalezas de los Ejércitos y la Armada. Un mando único de ambas estructuras quizás beneficie la rapidez de la acción en marcos temporales cortos, pero dudo mucho que mejorara nuestra agilidad estratégica.

No se trata de erosionar la soberanía de los órganos conjuntos y las organizaciones operativas, más al contrario, se trata de robustecerlos bajo el principio de que juntos somos más fuertes pero unidos somos, simplemente, invencibles.

Referencias:

Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.

Orden Ministerial 26/2020, de 11 de junio, por la que se establecen los principios básicos comunes de la organización de las Fuerzas Armadas

Orden DEF/710/2020, de 27 de julio, por la que se desarrolla la organización básica del Estado Mayor de la Defensa.

PDC-00. Glosario de terminología de uso conjunto

PDC-01 (A) Doctrina para de empleo de las FAS.

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[1] MIRADO-I corresponde a Material, Infraestructura, Recurso Humano, Adiestramiento, Doctrina, Organización y por último interoperabilidad.

[2] El JEMAD en el prólogo de la PDC-01 indica “la acción conjunta, la combinada con nuestros aliados, y la integrada con los demás instrumentos de poder”.

[3] Los instrumentos de poder de una nación son el diplomático, el militar, el económico, el de la información y el social. Son el resultado de la suma de las capacidades de los poderes de su Estado y de su sociedad.

[4]Es necesario recordar que la Seguridad Nacional son tres pilares, la defensa nacional, la acción exterior y la seguridad pública.

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Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937