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La gestión de situaciones bajo la óptica del Sistema de Seguridad Nacional

“Las personas de aula, que no se han enfrentado a muchas situaciones auténticas de toma de decisiones en un ambiente de incertidumbre, no se dan cuenta de qué es importante y qué no lo es; ni siquiera aquellos que son eruditos de la incertidumbre (o especialmente aquellos que son eruditos de la incertidumbre)” El Cisne Negro, Nassim Taleb

La publicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 va mucho más allá de la mera declaración de la situación comprendida en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio; y proporciona un auténtico marco para la gestión de crisis a la Administración General del Estado.

La adopción de esta medida, sin duda, es el paso más decisivo dado por la Administración para el control de la pandemia producida por el COVID-19. No tiene sentido analizar en estos momentos si la medida llega tarde o no, porque a veces no hay próxima vez, a veces no hay segundas oportunidades, a veces es ahora o nunca

Sin embargo, su lectura detallada provoca dudas sobre la comprensión de la gestión de crisis en un mundo globalizado, interconectado y con una realidad cuya característica más evidente en nuestras sociedades, como definió el sociólogo polaco Zygmunt Bauman, es su fluidez.

En el preámbulo del Real Decreto se afirma que “Las circunstancias extraordinarias que concurren constituyen, sin duda, una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud”; para posteriormente añadir que “Las medidas temporales de carácter extraordinario que ya se han adoptado por todos los niveles del gobierno deben ahora intensificarse sin demora para prevenir, contener el virus y mitigar el impacto sanitario, social y económico”.

Dos párrafos en el preámbulo del Real Decreto de declaración del Estado de Alarma que evidencian dos concepciones diferenciadas de la gestión de crisis. La una, poco acertada a nuestro juicio, que es la que finalmente tiene preponderancia; la otra, con una visión holística mucho más acertada, pero que no es materializada en el Real Decreto.

La situación a la que se enfrenta España en estos momentos no es una situación de crisis sanitaria exclusivamente, sino una situación de crisis con origen en una pandemia. Y este, a nuestro juicio, es el primer aspecto que requiere una clara mejora en la redacción del Real Decreto. La gestión de esta crisis tiene un componente sanitario importante, pero también de seguridad ciudadana, de marca nacional y, fundamentalmente, de gestión económica y financiera entre otros aspectos.

Precisamente ese carácter multidimensional de esta crisis hubiese recomendado su gestión el marco del Sistema de Seguridad Nacional. Un sistema constituido desde el año 2013 pero que desgraciadamente no ha tenido el impulso debido en ninguna de las Legislaturas que cubren su existencia.

La Ley de Seguridad Nacional define este concepto como la acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos. Una definición que no solamente da amparo a las necesarias decisiones que deberán ser tomadas en relación con el brote del COVID-19, sino también en las posteriores acciones de toda la Administración para minimizar el impacto sobre los ciudadanos.

La propia Estrategia de Seguridad Nacional, publicada en el año 2017, consideraba como un desafío las epidemias y pandemias. En ese documento ya se exponía que, en las últimas décadas, el número de enfermedades emergentes identificadas y de situaciones de riesgo asociadas a ellas ha aumentado. Se han identificado al menos seis alertas sanitarias globales, todas ellas con un importante impacto a nivel nacional: el Síndrome Respiratorio Agudo Grave, la gripe por virus A/H5N1, la pandemia de gripe por virus A/H1N1, la nueva diseminación internacional del poliovirus salvaje, la enfermedad por virus Ébola en África del Oeste y la infección por virus Zika.

Este incremento de las situaciones de riesgo asociadas a enfermedades infecciosas, añadía el antedicho documento, ha venido de la mano de un cambio global rápido que está modificando la relación del ser humano con su entorno en varios ámbitos: poblacionales (tamaño y fragilidad), uso y ocupación del suelo, movilidad y desplazamientos de población, conflictos, transporte de mercancías y cambio climático.

Como se puede observar, no es una situación sobrevenida que no hubiese sido analizada en el marco del Sistema de Seguridad Nacional. Un marco que, tal como establece la ya citada Ley de Seguridad Nacional, cuenta con un sistema nacional de gestión de crisis que debe ser entendido como el conjunto ordinario de actuaciones dirigidas a detectar y valorar los riesgos y amenazas concretos para la Seguridad Nacional, facilitar el proceso de toma de decisiones y asegurar una respuesta óptima y coordinada de los recursos del Estado que sean necesarios.

Esa gestión de crisis se desarrolla a través de instrumentos de prevención, detección, respuesta, retorno a la normalidad y evaluación. Su desarrollo será gradual e implicará a los diferentes órganos que componen la estructura del Sistema de Seguridad Nacional, según sus competencias y de acuerdo con la situación de crisis que se produzca, participando las autoridades de la Comunidad Autónoma que, en su caso, resulte afectada.

Mucho más relevante es, a nuestro juicio, la creación de un órgano de coordinación y apoyo del Consejo de Seguridad Nacional en materia de gestión de crisis de carácter único para el conjunto del Sistema de Seguridad Nacional, que está apoyado por el Departamento de Seguridad Nacional. La referida Ley establece que a este Comité Especializado le corresponde, entre otras funciones, elaborar propuestas de las directrices político-estratégicas y formular recomendaciones para la dirección de las situaciones de interés para la Seguridad Nacional.

Es cierto que este Comité está incluido en la redacción del Real Decreto 463/2020, pero ha perdido su carácter primus inter pares, lo que hubiese contribuido la sincronización y priorización entre las diversas autoridades competentes. Quizás convenga recordar que la propia Ley de Seguridad Nacional ya establece, en su disposición adicional primera, que los instrumentos de gestión de crisis y de la contribución de recursos del Sistema de Seguridad Nacional debían servir de apoyo en los estados de alarma y de excepción de conformidad con su propia regulación específica, a decisión del Gobierno, y sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de Defensa nacional.

Un aspecto que no siempre es tenido suficientemente en consideración es la comunicación durante la gestión de situaciones de crisis. Todos los expertos coinciden en que un margen muy alto de la gestión de un fenómeno extraordinario radica en la comunicación. Por eso la Ley de Seguridad Nacional establecía una portavocía única en la gestión de crisis, medida que se echa de menos en el Real Decreto de declaración del estado de alarma. Una comunicación que, si realmente quiere ser efectiva, debe incluir los medios no tradicionales que es por donde mayoritariamente fluye la desinformación que provoca percepciones de crisis ampliada en la ciudadanía.

Como se puede observar, la Ley de Seguridad Nacional proporcionaba los órganos para haber hecho frente, de forma más rápida, a esta situación, con un enfoque transversal y garantizando la sincronización y priorización de esfuerzos entre los diferentes órganos y administraciones.

Finalmente, la disposición adicional quinta del Real Decreto 463/2020 establece el carácter de agente de la autoridad de los miembros de las Fuerzas Armadas en el ejercicio de las funciones previstas en ese Real Decreto. Una disposición que viene a reiterar el carácter de agente de la autoridad del que gozan los miembros de las Fuerzas Armadas desde la publicación del Real Decreto 194/2010, de 26 de febrero, por el que se aprueban las Normas sobre seguridad en las Fuerzas Armadas.

En esa norma ya se establecía que los miembros de las Fuerzas Armadas tendrán el carácter de agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones durante la colaboración con las diferentes Administraciones públicas en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, conforme a lo establecido en la legislación vigente.

En este sentido no debería sorprender que aquellas unidades que cuentan con elementos de policía militar, naval o aérea, sea el primer escalón de respuesta en apoyo de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. No solo por su carácter de agente de la autoridad, sino por contar con los medios y adiestramiento adecuado. Tal y como afirmaba Wayne Gretzky, se pierden el cien por cien de los disparos que no se utilizan.

La diferencia entre donde estuviste ayer y donde vas a estar mañana es lo que piensas, digas y hagas hoy. La publicación del Real Decreto 463/2020 ha sido un paso decisivo para la gestión de la crisis provocada por el COVID-19, pero tal y como hemos argumentado en este documento, también pone en evidencia que España no cuenta con un sistema de gestión de crisis ágil. A nuestro juicio, dos son las causas principales de esta carencia. Por un lado, la falta de cultura de gestión de crisis en el marco de la Administración General del Estado. Por otra parte, la falta de nivel orgánico del Director de Seguridad Nacional, un cargo que debería ser fundamental en esta situación.

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Samuel Morales

Samuel Morales es Teniente Coronel de Infantería de Marina (DEM) de la Armada Española y antiguo alumno del Máster on-line en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional de la Universidad de Granada

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