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La reforma de la Constitución rusa: ¿hacia una perpetuación de Putin en el poder?

El sábado 14 de marzo de 2020 el presidente ruso Vladimir Putin firmó la ley de reforma de la Constitución de Rusia, tras su aprobación el miércoles 11 de marzo por la Duma (Congreso) y el Consejo de la Federación (Senado). El título completo es el de “ley de mejora de la regulación de ciertos aspectos de la organización y funcionamiento de la autoridad”, y modifica los capítulos 3 y 4 de la Constitución aprobada en diciembre de 1993 durante la primera presidencia de Boris Yeltsin, destacando todo lo referido a la posible extensión del mandato de Putin más allá de 2024.

En concreto, se establece que una persona no puede servir como presidente de la Federación de Rusia más de dos mandatos, y se añade que esta provisión se aplicará igualmente al presidente en ejercicio, pero sólo tras descontarle los periodos que ha servido antes de la entrada en vigor de la ley. De ese modo, el contador de Putin se pondría a cero sin tener en cuenta sus presidencias de 2000-2008 y 2012-2024, por lo que en caso de presentarse nuevamente podría ser presidente hasta el año 2036[1].

La propuesta de reforma constitucional rusa

Esta ley tiene su origen en el discurso sobre el Estado de la nación que Putin pronunció el pasado 15 de enero, en el que por sorpresa anunció su intención de promover una reforma de la Constitución. Entonces ya propuso que los candidatos a la presidencia deban ser ciudadanos rusos que haya residido permanentemente en el país por al menos 25 años, que no sean ni hayan sido ciudadanos de un Estado extranjero, o que no hayan disfrutado de un permiso de residencia permanente[2].

Dado que nadie vislumbraba la anulación del límite de los dos mandatos consecutivos, la atención se centró inicialmente en la propuesta de reforma del Consejo de Estado. Este organismo fue creado en el año 2000, en él se reúnen los dirigentes de los 85 “sujetos federales” que componen la Federación de Rusia[3], y hasta la fecha su papel es muy limitado. Se pensó entonces que Putin buscaría ser nombrado en 2024 presidente de un Consejo de Estado con poderes reforzados, desde el que podría supervisar a su sucesor en el Kremlin y asegurar su inmunidad futura.

Sin embargo, el martes 10 de marzo la diputada oficialista Valentina Tereshkova[4] propuso en la Duma eliminar el límite de mandatos en la Constitución o, como alternativa, introducir en la ley una posibilidad para que un presidente actual pueda ser reelegido para el puesto, ya conforme a la renovada Carta Magna. Dos horas más tarde, el propio Putin se presentó en el Parlamento y no respaldó la idea de eliminar los límites presidenciales, pero sí la de poner su contador particular a cero.

En el discurso, Putin expuso su visión del mundo actual, en el que el desarrollo exponencial de la tecnología se ve acompañado de crisis como la del coronavirus, la caída de los precios del petróleo, o las fluctuaciones de los mercados de valores y de divisas. Rusia puede superar estas dificultades, pero debe hacer frente a aquellos dispuestos a usar cualquier método para impedirlo. Ante eso, el presidente es el garante de la Constitución, de la seguridad, y del desarrollo evolutivo del país, impidiendo cualquier revolución desestabilizadora.

Putin afirmó que llegará el día en el que el cargo no esté tan personificado o conectado a un individuo en concreto, aunque eso haya sido algo común a lo largo de la historia de Rusia. Pero ese momento todavía no ha llegado, porque la mayor parte de la sociedad sólo confía en las decisiones de Putin sobre las cuestiones clave, ahora y después de 2024. Es completamente necesario mantener una “vertical del poder” fuerte, ya que un sistema parlamentario no es todavía el adecuado para Rusia.

Por ello, y como ya se ha citado, Putin apoyó la puesta a cero de su cuenta de mandatos, siempre que el Tribunal Constitucional lo ratifique y que el pueblo lo apruebe en el referéndum previsto para el 22 de abril sobre la totalidad de la reforma constitucional. Pocas dudas existen que en ambos casos se respaldará la propuesta, aunque el referéndum finalmente ha sido aplazado por la crisis del COVID-19.

Perpetuación del poder en regímenes presidencialistas

Si revisamos la situación de las repúblicas ex soviéticas, en dos de ellas el presidente ha sido el mismo desde la independencia (Bielorrusia y Tayikistán). En otras tres el relevo se produjo sólo por fallecimiento del líder (Azerbaiyán en 2003, Turkmenistán en 2006 y Uzbekistán en 2016). En varios de esos países los presidentes preparan a sus hijos para asumir el poder, convirtiéndolos en repúblicas hereditarias[5]. Otros cinco países (Ucrania, Moldavia, Georgia, Armenia y Kirguistán) han optado por un régimen parlamentario, con transiciones relativamente pacíficas de poder.

Es de especial interés el caso de Nursultan Nazarbayev en Kazajstán, uno de los mandatarios más próximos a Putin, que abandonó voluntariamente la presidencia en 2019 no sin antes ser nombrado “líder de la nación” y presidente vitalicio del Consejo de Seguridad Nacional, además de mantener el control del partido oficialista “Nur Otan. Aunque le sucedió el primer ministro Tokayev, su hija Dariga es la presidenta del Senado y podría optar en el futuro a la presidencia.

Más allá del ámbito postsoviético, en el caso de China el presidente Xi Jingpin ha acumulado mucho más poder que sus antecesores, hasta el punto de que su ideario sobre el “socialismo con características chinas para una nueva era” ha sido oficialmente incorporado a la Constitución del Partido Comunista Chino, algo que previamente sólo había ocurrido con Den Xiaoping y el propio Mao Zedong. En marzo de 2018 el congreso aprobó la anulación del límite de dos mandatos, abriendo la puerta a una presidencia vitalicia de Xi[6].

Por último, en Turquía, Recep Tayip Erdogan ejerció como primer ministro entre 2003 y 2014, año en que fue elegido presidente y promovió una reforma de la Constitución para suprimir la figura del primer ministro y asumir sus competencias. La propuesta fue aprobada en referéndum, y en las elecciones presidenciales adelantadas a 2018 Erdogan resultó nuevamente vencedor, por lo que estará en el poder hasta 2023, con posibilidad de un mandato adicional hasta 2028.

Valoración general y prospectiva

La maniobra de Vladimir Putin para abrir la posibilidad de ser reelegido en 2024 ha sorprendido a todos los analistas[7], en especial por producirse con tanta antelación al final de su mandato actual. Eso se interpreta como un golpe de efecto del Kremlin, para descolocar a sus enemigos internos y externos, y consolidar el poder presidencial en estos tiempos de crisis. La teatralidad con que se materializó la propuesta, instrumentalizando a una leyenda como Tereshkova, ratifica esa idea.

Se frustran de ese modo las expectativas liberales de una transición de poder en Rusia, aunque fuese controlada por Putin como cuando en 2008 cedió la presidencia a Dimitri Medvedev. La gran diferencia es que entonces, aunque la relación con Occidente ya estaba bastante degradada[8], Rusia seguía buscando fórmulas de cooperación y se sentía como parte integrante de una misma civilización con Estados Unidos y la Unión Europea, a los que tenía como modelo[9].

Por el contrario, en la actualidad Putin considera los valores rusos no sólo diferentes, sino también incompatibles con los de un Occidente en declive, y se siente más próximo al modelo de una China autocrática pero estable que al de las democracias de corte liberal. Ese cambio se cimentó en los años en que Putin ocupó el cargo de primer ministro (2008-2012), y se ha visto reforzado por lo que considera un ataque continuo a la soberanía de Rusia y al orden internacional por parte de Washington y sus aliados[10].

En todo caso, cabe aclarar que la reforma abre la posibilidad de un quinto mandato de Putin, pero él no ha confirmado que vaya a presentarse, por lo que su objetivo podría ser simplemente el atajar toda especulación sobre su sucesión. En el círculo de poder de Putin hay personas más que capacitadas para asumir la presidencia, desde el propio Medvedev al ministro de defensa Shoigu, por lo que no se puede descartar que en 2024 se produzca un relevo, salvo que Putin tenga una visión mesiánica de su papel[11].

Ocurra lo que ocurra, está claro que Rusia se encuentra cada vez más lejos de Occidente, y que probablemente se haya pasado un punto de no-retorno en la relación con Estados Unidos. El Kremlin está consolidando un polo de poder aislado en torno a un sistema formalmente democrático, pero crecientemente iliberal[12]. Eso lleva a su vez a Rusia a cooperar con otros regímenes basados en un fuerte liderazgo personal, como la China de Xi Jinping o la Turquía de Erdogan, configurando un modelo alternativo al orden liberal, supuestamente triunfante tras la guerra fría. En ese nuevo contexto geopolítico la Unión Europea se encuentra en una posición de creciente debilidad, ya que su tradicional aliado estadounidense está inmerso en una deriva unilateralista, preocupado por la emergencia de China como superpotencia global. Además, su falta de coherencia interna aleja toda posibilidad de una cooperación sinérgica con Rusia, cada vez más volcada hacia Asia a pesar de los esfuerzos de Francia por restaurar los lazos. Se augura así un futuro incierto para la pretendida Comisión Europea “geopolítica” y para la conversión de la UE en un actor global.


[1] Los mandatos presidenciales en Rusia eran de cuatro años. Medvedev ocupó el cargo de 2008 a 2012, con Putin como primer ministro, periodo en el que se cambió al mandato actual de seis años. En 2036 Putin tendría 84 años.  

[2] Eso se interpretó como una maniobra contra el opositor Aleksei Navalny, ya que disfrutó en 2010 de una beca de estudios en la universidad estadounidense de Yale.

[3] Con muy distintas categorías y grados de autogobierno, desde las repúblicas autónomas a los territorios (krai) y provincias (oblast), además de las ciudades federales de Moscú, San Petersburgo y Sebastopol.

[4] Tereshkova fue la primera mujer en viajar al espacio, por lo que fue nombrada “heroína de la Unión Soviética”, y su intervención en la Duma pareció coreografiada, leyendo un texto que le habían preparado previamente.

[5] Como ocurrió en Azerbaiyán, cuando a la muerte en 2003 de Gueidar Aliyev le reemplazó su hijo Ilhan.

[6] Con el argumento de que, de ese modo, se alineaba con lo establecido para otros dos cargos desempeñados por Xi, el de secretario general del Partido Comunista y el de presidente de la Comisión Militar Central.

[7] Que consideraban, como hemos explicado, que Putin seguiría el modelo de Nazarbayev en Kazajstán ocupando el puesto de presidente de un Consejo de Estado con mayor poder, para tutelar la transición.

[8] Como Putin puso de manifiesto en su célebre discurso en la Conferencia de Seguridad de Múnich en 2007, cuando advirtió de la deriva unilateralista de Estados Unidos.

[9] En junio de 2008, Medvedev afirmaba que “El final de la Guerra Fría hizo posible construir una genuina cooperación igualitaria entre Rusia, la UE y Norteamérica, como las tres ramas de la civilización europea. Necesitamos hablar hoy sobre la unidad de toda el área euroatlántica de Vancouver a Vladivostok”.

[10] El listado de agravios incluye el apoyo exterior a las protestas durante las legislativas rusas de 2012; la intervención militar en Libia en 2011 y el apoyo a la oposición en la guerra civil de Siria; la desestabilización de Ucrania en 2013 durante el Maidan y el apoyo al golpe de Estado contra Yanukovich en febrero de 2014; la adopción de sanciones contra Rusia por la anexión de Crimea y su apoyo a los rebeldes del Bajo Don, mantenidas aunque es el gobierno de Kiev el que no implementa los acuerdos de Minsk; los intentos estadounidenses de boicotear el gaseoducto “Nord Stream II”; o la retirada de Washington del acuerdo nuclear con Irán.

[11] En la encuesta más reciente del Centro Levada, y aunque los índices de aprobación de Putin siguen siendo muy altos, sólo el 27% de los encuestados respaldan su continuidad como presidente tras 2024.

[12] Con la Unión Euroasiática (formada por Rusia, Bielorrusia, Armenia, Kazajstán y Kirguistán), y la Organización del Tratado de Seguridad colectiva (mismos países, más Tayikistán). A esas organizaciones cabe añadir, ya fuera del espacio postsoviético, la Organización de Cooperación de Shangái o el grupo de los BRICS.

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Francisco José Ruiz González

Capitán de Fragata de la Armada española y Doctor en Seguridad Internacional. Es docente en varios posgrados sobre Seguridad y Defensa

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