Ignacio NietoGlobal Strategy Report, 12/2025
Resumen La evolución de los conflictos es vertiginosa, cada conflicto que ha tenido lugar durante los últimos veinte años es muy diferente al anterior, aspectos como la tecnología hacen que el campo de batalla evolucione de forma frenética. Para dar respuesta a esta situación, las sociedades occidentales están eligiendo la progresiva participación del nivel estratégico en la conducción de las operaciones. Este creciente protagonismo del nivel estratégico no debiera confrontar las responsabilidades del nivel operacional, que debe seguir siendo la clave, al menos cuando hablamos del uso de capacidades puramente militares. La solución pasa por crear estructuras de coordinación primero y de cooperación después en los tres niveles de las operaciones, estratégico, operacional y táctico. De esta forma se podrán alcanzar los objetivos estratégicos al unísono, atendiendo a la morfología del conflicto.
Para citar como referencia: Ignacio Nieto Fernández (2025), “La emergencia del nivel estratégico en las operaciones militares”, Global Strategy Report, 12/2025.
Introducción
Este artículo pretende explicar la forma en la que las sociedades occidentales confrontan las amenazas actuales desde el prisma de sus arquitecturas de seguridad. De este breve análisis, resultará una conclusión clara; la emergencia del nivel estratégico en la conducción[1] de las operaciones militares. En ocasiones puede resultar que esta emergencia resulte en erosión de la libertad de acción del comandante operacional. No debiera ser así puesto que la participación del nivel estratégico debe fortalecer la joya de la corona de las operaciones militares que es el denominado arte operacional; la forma en la que el nivel operacional ejecuta la acción militar. Un terreno que antaño era veto exclusivo del Comandante operacional y que ahora nos encontramos ante la necesidad de modificarlo si queremos ser eficaces, en especial en desarrollos complejos como las operaciones multidominio.
El éxito en la resolución del conflicto tendrá mucho que ver con la forma en la que se entiendan lo estratégico con lo operacional. Personalmente considero que será directamente proporcional al nivel de cooperación entre ambos niveles, el estratégico y el operacional, y la consecuente creación de estructuras que permitan coordinar y cooperar[2] a todos los niveles de las operaciones, estratégico, operacional y táctico en la consecución de los objetivos de la campaña.
Uno de los elementos novedosos que desbarata la lógica del nivel operacional reside en la arquitectura de respuesta de los sistemas de seguridad occidentales, que contempla el uso de todos aquellos instrumentos que de forma coordinada y sinérgica pueden favorecer a la resolución de la crisis. Esta arquitectura incluye desde las diferentes administraciones públicas a la diversidad de organizaciones internacionales pasando por los sectores de la sociedad civil, es decir todos aquellos que tengan capacidad de influenciar en el conflicto.
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Es por lo tanto una arquitectura compleja, con un sistema de gobernanza multinivel en el que el nivel estratégico militar tiene un papel que cada día es más relevante. Tanto en la OTAN como en clave nacional, las competencias de coordinación con estos actores recaen en el nivel estratégico. Esta situación genera un problema no menor en el nivel operacional, acostumbrado a encapsular en su nivel todas las líneas de acción relacionadas con el conflicto. Esta situación hace que sea lógico pensar en trasladar algunos aspectos del arte operacional al nivel superior, en aras de mejorar la rapidez en la toma de decisiones del Comandante[3], que es el santo grial de las operaciones militares.
Por último, indicar que este artículo no pretende desarrollar el marco integral de las responsabilidades del nivel estratégico de las operaciones, ni en la vertiente de planeamiento estratégico militar ni en la de conducción estratégica de las operaciones militares. Quizás en otro artículo podría explicar la importancia de la conducción estratégica de las operaciones, tanto en clave nacional como en clave de la Alianza.
El arte operacional
Hasta la fecha, el principal instrumento del que se disponía para la utilización del instrumento militar era el arte operacional. Esta forma de conducir la guerra se desarrollaba principalmente en los estados mayores de nivel operacional. En España el nivel operacional está representado, en casi la totalidad de las ocasiones, por el Mando de Operaciones. En la OTAN existe una bicefalia, en operaciones que transcurren en un solo dominio el nivel táctico puede asumir las funciones del nivel operacional[4]. En el resto de los casos el nivel operacional lo asume uno de los Joint Force Commander (Norfolk, Brunssum y Nápoles).
Visitando la historia apreciamos que el nivel operacional nació ante la imposibilidad de controlar las tropas en los campos de batalla que, progresivamente, se iban ampliando geográficamente. Su fortaleza se basaba en un buen sistema de mando y control que posibilitaba al comandante de la operación manejar grandes cantidades de recursos, que se encontraban dispersos en un teatro de operaciones muy amplio. El comandante operacional utilizaba su estado mayor para integrar, priorizar y sincronizar las acciones para producir unos efectos determinados que, ajustados en el planeamiento, coadyuvarían a la consecución de los objetivos estratégicos.
Es decir, un desbordamiento – de carácter físico principalmente – del nivel táctico indujo la creación del nivel operacional. Básicamente, el arte operacional es una estrategia que es capaz de implementar el concepto de ends, ways and means. Es decir, conociendo la finalidad marcada por el nivel superior, el estratégico, y las capacidades que existen en los diferentes dominios del nivel táctico, es capaz de determinar la forma de ordenar las acciones tácticas para conseguir los efectos necesarios que redunden en la consecución de los objetivos estratégicos. El comandante operacional desarrolla esta lógica casi de forma autárquica respecto del nivel estratégico.
Durante años, se fue perfeccionando el arte operacional en el uso de las capacidades militares y ha sido la joya de corona en el uso del instrumento militar. Sin ánimo de entrar en tecnicismos, es conveniente saber cómo el comandante operacional ejecuta su misión, porque es sustancialmente diferente a cómo la realiza el nivel táctico. Una de estas diferencias es la forma de percibir el campo de batalla. El nivel táctico lo entiende como un sumatorio de capacidades militares específicas que tiene que sincronizar para cumplir el objetivo que se le determina. Sin embargo, el nivel operacional las entiende gracias a las funciones conjuntas[1], es decir como unos cestos de capacidades que pueden aportar a un objetivo común. De esta forma, el comandante operacional visualiza entornos desestructurados y complejos por medio de la sencillez que le proporcionan las funciones conjuntas.
Las funciones conjuntas existen físicamente, no son una entelequia. En los cuarteles generales de nivel operacional se materializan gracias a grupos de expertos, generalmente expertos de los dominios. Estos se reúnen y aportan sus propuestas concretas una vez se analiza la situación, propuestas que sustancian el carácter conjunto del nivel operacional, porque en ese proceso han intervenido expertos del dominio terrestre, del marítimo, del aéreo, del cognitivo[5] y del ciberespacial.
Este proceso, denominado arte operacional le permite al comandante visualizar mejor las actividades de la fuerza, y poder ejercer mejor esa priorización y sincronización de las actividades militares. Es lo que podemos denominar la sincronización de las acciones militares para producir efectos sinérgicos que nos ayuden a conseguir los objetivos de la campaña militar. Esta sincronización no solo tiene lugar en el tiempo, sino también en el espacio, con lo que se multiplican los efectos sinérgicos.
Una de las características del arte operacional es que tiende a encapsular toda la acción militar en el nivel operacional e inferiores. Una vez el nivel estratégico ha proporcionado la autorización de la transferencia de las capacidades, la promulgación de las reglas de enfrentamiento y las orientaciones estratégicas se apuesta por la filosofía mando orientado a la misión dirigido por el nivel operacional. Antaño el comandante operacional se limitaba a proporcionar el estado de la situación en el campo de batalla a los niveles superiores y solo recurría al nivel estratégico ante necesidades de naturaleza sobrevenida.
La naturaleza de los conflictos actuales desde el prisma del militar
Los conflictos que transcurren en contextos propios de la zona gris o híbridos escapan de la lógica lineal de la aplicación de la fuerza sobre la base de las reglas de enfrentamiento y demandan una ágil tutela del nivel político en la aprobación de las acciones militares. Esta circunstancia es especialmente crítica cuando las fuerzas militares se encuentran en contextos de paz o de crisis, sin llegar todavía al conflicto. En esta situación, se privilegia la supervisión de las acciones militares además del control de la información, estas actividades se asocian al nivel estratégico. Esta circunstancia es del todo lógica porque en ausencia de conflicto, aspectos que pudieran considerarse como menores para el comandante militar adquieren mucha relevancia. Por ejemplo, una pieza de información mal orientada en la sociedad de la información puede tener efectos devastadores.
Además, son escenarios donde el instrumento militar se encuentra con una amalgama de circunstancias y de actores que le complican la conducción de las operaciones. Es el entorno operativo el que se complica sobremanera. Entorno operativo[6] que se define como las circunstancias que afectan a la visión del comandante militar del campo de batalla, no solo las cuestiones puramente militares sino también todas aquellas que influyen en su toma de decisiones.
Al realizar el análisis de la situación, el comandante operacional aprecia que algunas de estas circunstancias hacen que no tenga toda la capacidad o libertad para intervenir, bien por falta de competencias, bien porque son recursos sobre los que no tiene control o bien porque la intervención no es acorde con la deontología militar occidental. Es decir, la lógica del arte operacional debe incluir factores y actores que no son puramente militares. No solo porque el campo de batalla está plenamente abierto a la sociedad de la información sino también porque aparecen una diversidad de capacidades civiles que participan en la conducción de las operaciones militares.
En esta situación, el nivel operacional tiene ahora que digerir la aparición de otros actores que forman parte de la solución. Es decir, aparecen en el entorno operativo actores con influencia en el devenir del conflicto y son parte a considerar en el proceso de toma de decisiones. Entre otros los siguientes:
- Las diferentes Administraciones Públicas, estas áreas de poder se materializan en lo que se denomina Instrumentos de Poder, buscando marcos de prevención y respuesta que ayuden a resolver las crisis o al menos mitigarlas. Se pretende pasar a actuar de forma integrada con todas las capacidades del Estado que surjan del análisis del problema. Es decir, ser capaz de coordinar la aportación de las diferentes capacidades en el marco DIME, acrónimo que indica el poder Diplomático, Información, Militar y Económico. Parafraseando a Baqués (2021): “DIME trata de vislumbrar la relevancia de cada uno de ellos para proyectar dicho poder, en el marco de la satisfacción del interés nacional”.
Esta aproximación ya fue consagrada en la Ley de Seguridad Nacional (LSN) cuando establece que “la Seguridad Nacional está dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos” (art 3, LSN). Además, indica que para este fin participan todas las Administraciones Públicas, de acuerdo con sus respectivas competencias, y la sociedad en general, para responder a las necesidades de la Seguridad Nacional (art 4 LSN).
- Actores civiles como Organizaciones No Gubernamentales (ONG), organizaciones humanitarias, actores civiles movilizados, sociedad civil organizada o grupos de presión. En Ucrania por ejemplo ha destacado mucho el movimiento Anonymous[7] por apoyo a la causa ucrania que llegó incluso a declararle la ciberguerra.
- Emporios comerciales, no solo aquellos que prestan sus capacidades en el conflicto sino también empresas del sector privado claves para el mantenimiento del combate. Un ejemplo del primero es Starlink[8] que ha sido vital para la conducción de la guerra por parte de Ucrania. El segundo factor es de mucha consideración en el conflicto de Ucrania cuando sus empresas se configuran para apoyar a la guerra mientras que, en Europa, las principales empresas de armamento van a tardar años en dar el apoyo deseado a Ucrania.
El nivel legitimado para desarrollar estos marcos de coordinación y cooperación es el nivel estratégico. El Estado Mayor Conjunto (EMACON) en España y SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe) en la OTAN. Ambos niveles son lo que se entienden con el nivel superior, el político, por medio del Comandante de las Operaciones que es el JEMAD en clave nacional y SACEUR (Supreme Allied Commander Europe) en clave de la Alianza.
Aparecen por lo tanto dos sincronizaciones que nos permite buscar las sinergias necesarias mediante la coordinación para alcanzar los objetivos de la campaña. En primer lugar, la propia del arte operacional con las acciones que desarrolla el nivel táctico, por regla general acciones tradicionalmente puramente militares. En segundo lugar, la que acabamos de ver, en el nivel estratégico con los IdP del Estado, con los actores internacionales y con los elementos de sociedad civil, incluyendo capacidades civiles que se encuentran presentes en el campo de batalla.
Esta bicefalia es la nueva forma de conducir las operaciones, con mayor implicación del nivel estratégico en las operaciones. Tanto es así que la OTAN lo reconoce como uno de los pilares de las operaciones multidominio (Multidomain Operations MDO). Si atendemos a su objetivo que es[9]; “las operaciones multidominio persiguen orquestar y sincronizar las actividades militares con las no militares, a lo largo de todos los dominios y entornos, que habilite a los comandantes a alcanzar efectos convergentes”[10].
La morfología de los conflictos actuales modifica sustancialmente la lógica del arte operacional y hace que el nivel estratégico deba tener una participación mucho más activa en la resolución de conflictos. El encapsulamiento, en el nivel operacional, de todas las medidas que se llevan a cabo en el campo de batalla queda fracturado ante el desbordamiento del nivel operacional, principalmente por no tener legitimidad ni responsabilidad en la toma de algunas de esas acciones que deben conducir a alcanzar los objetivos estratégicos.
Tampoco podemos olvidar la importancia de los actores relevantes del multilateralismo pues en muchas ocasiones la resolución pasa por la participación de estos actores que se encuentran en el ecosistema del sistema internacional. En materia de seguridad y defensa, el principal actor occidental es evidentemente la OTAN y en menor medida la Unión Europea. Un ejemplo es que los países europeos, a través del multilateralismo, tienen depositada en manos de la OTAN parte de su defensa nacional en el marco de la defensa colectiva.
Observando algunos detalles de los conflictos actuales
Pero esta modificación de las circunstancias en el campo de batalla no son las únicas que sugieren una mayor participación activa del nivel estratégico. Cabe ahora estudiar, desde la perspectiva del comandante militar como se percibe el conflicto, especialmente aquellas áreas en las que necesita un mayor apoyo del nivel estratégico.
- En primer lugar. el efecto de aplanamiento de los niveles (estratégico, operacional y táctico) motivado por la necesidad de conocer, en términos militares necesidad de disponer del conocimiento situacional. Conocimiento situacional que se define como el conocimiento de todos los elementos del campo de batalla necesarios para la realización del proceso de toma de decisiones bien fundamentado[11].
Este conocimiento debe proporcionarse a los niveles superiores, además, en periodos de tiempo muy reducidos. Esta necesidad demanda una mayor agilidad y continuidad en el aporte de información. Es el nivel estratégico el que debe posibilitar esa transferencia de información. En ocasiones, se considera este aspecto como invasión de las competencias del nivel operacional, la denominada micro gestión. Sea cierto o no, la cuestión clara es que acciones tácticas pueden tener repercusiones estratégicas y políticas. En la actualidad, la tecnología posibilita que ese conocimiento se pueda trasladar a cualquier nivel de las operaciones, incluso el político.
Lejos de las posibles interferencias, es necesario considerar la legitimidad del decisor político en conocer lo que ocurre en el nivel táctico. En especial porque un hecho táctico desde el prisma político o estratégico puede tener diferentes repercusiones que al nivel táctico y al operacional se le escapan. Desde las lentes de diferentes expertos, un mismo hecho puede derivar en diferentes conclusiones y todos deben de tener capacidad de aportar su conocimiento y su asesoramiento en beneficio de la consecución de los objetivos de la campaña militar. Una circunstancia que puede parecer nimia en el nivel táctico puede tener un impacto en la sociedad de la información y hacer cambiar la postura de todo un país. En esta situación siempre es bueno que todos los niveles comprendan a la mayor brevedad lo que está ocurriendo para tomar las acciones oportunas que nos permitan ganar sinergias entre los diferentes niveles. Hay que cambiar la lógica de veto de la información en el campo de batalla por otras de aporte racional y reglado de las acciones que transcurren en todos los niveles de las operaciones.
- En segundo lugar, la vertiginosa evolución de los conflictos incrementa el ritmo de toma de decisiones tanto estratégicas como políticas que obliga a una constante aportación de nuevas directrices estratégicas, así como transferencia de capacidades. Esta evolución obliga a mejorar el conocimiento de la situación del nivel estratégico que nos permita ganar tasas de anticipación y capacidad de adaptación al dinamismo complejo que caracteriza a los conflictos actuales. El nivel estratégico, que antaño se gobernaba por marcos temporales de semanas o meses, necesita adaptarse a la velocidad del conflicto que le demanda decisiones más ágiles. Su agilidad en la toma de decisiones, en apoyo al nivel operacional, es clave para que éste sea capaz de seguir la evolución del entorno operativo, es decir del campo de batalla.
- Por último, una necesidad creciente de control de todos los aspectos del campo de batalla. Este comportamiento aparece con más intensidad en los elementos superiores de las estructuras militares. En general se produce por la falta de arquitecturas adecuadas en la gestión del conflicto a nivel estratégico. No es sencillo traducir ideas o conceptos tácticos u operacionales en estratégicos o políticos, tampoco lo es sincronizar el nivel estratégico y el operacional sobre la base de sus planeamientos y conducciones. Es complejo tanto en la OTAN como nacionalmente que existan numerosos expertos en cuestiones estratégicas o políticas, suelen ser extraordinarios conocedores de lo táctico. No se puede culpar a nadie, porque los perfiles de carrera de los militares transcurren la mayoría del tiempo en el terreno táctico, la experiencia en el campo político o en aspectos estratégicos no es muy amplia. La conformación de un robusto corpus estratégico militar es una de las mejores opciones para apoyar al comandante operacional y evitar fricciones entre ambos niveles.
Desde el prisma de la morfología de los conflictos, las razones expuestas anteriormente demandan un papel más relevante del nivel estratégico y, además, hace patente la necesidad de un perfeccionamiento en el proceso de toma de decisiones a nivel estratégico, convirtiéndolo en una de las claves para mejorar la superioridad en el enfrentamiento.
Conclusiones
La participación del nivel estratégico en la conducción de las operaciones es cada día más relevante y necesaria si queremos desarrollar todo el potencial que tiene la coordinación y la cooperación de todos los actores que participan en la ejecución de las operaciones militares. La clave del conflicto actual es la capacidad de moverse con agilidad como respuesta a la evolución del campo de batalla y para ello es necesario contar con las sinergias de todos los niveles de las operaciones y los actores que operan en el entorno operativo.
El arte operacional se encuentra en una encrucijada de la cual debe salir evolucionando sobre la base de los preceptos del multidominio, mediante la generación de estructuras complejas multinivel que permitan sincronizar a todos esos actores que participan en el conflicto. Cuanto más se apueste por ejercitar esos marcos en tiempo de paz, más garantías tendremos de éxito durante el conflicto.
La tecnología permite llevar a cabo estos marcos de coordinación y cooperación sobre la base de un mancomunado del conocimiento situacional del conflicto, mediante la transferencia de información automática a cada uno de los niveles, de forma reglada, que permita un nivel de asesoramiento al comandante de las operaciones de forma ágil. Tan ágil que sea capaz de seguir la evolución de las condiciones del campo de batalla, aspecto crucial si queremos dar la respuesta eficaz a conflictos de naturaleza híbrida o gris.
No se trata, en ningún caso de debilitar al nivel operacional, ni tampoco de despreciar las fortalezas del arte operacional, más al contrario, ambos deben salir fortalecidos gracias al aporte que otros niveles deben realizar en la conducción operacional de las operaciones militares. El nivel estratégico se debe subordinar a la acción militar operacional, no solo desde la perspectiva del aporte de capacidades militares, directrices y reglas de enfrentamiento sino también posibilitando acciones civiles en beneficio de los objetivos militares. Muchos de esos marcos de cooperación se deben realizar en tiempos de paz porque son muy complejos y onerosos en términos de tiempo y de recursos.
Nadie dijo que era fácil porque pasar de ser más fuertes juntos a ser invencibles si nos mantenemos unidos requiere mucho compromiso de los niveles más altos de la estructura y de la sociedad civil. El tiempo dirá si hemos hecho correctamente los deberes.
Referencias:
Baqués, Josep (2021), “DIME… espejito, espejito… si soy la más guapa del reino: análisis de los instrumentos de poder en el mundo actual”, Global Strategy Report, No 29/2021.
Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional
Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional.
Orden DEF/710/2020, de 27 de julio, por la que se desarrolla la organización básica del Estado Mayor de la Defensa.
PDC-00. Glosario de terminología de uso conjunto
PDC-01 (A) Doctrina para de empleo de las FAS.
[1] Se denomina función conjunta al agrupamiento de capacidades y actividades relacionadas entre sí que permiten al comandante integrarlas, sincronizarlas y dirigirlas durante el planeamiento y la ejecución de operaciones (PDC 01 Doctrina para el empleo de las FAS).
[1] Conducción de las operaciones no solo se limita al nivel operacional, existe también una conducción estratégica de las operaciones y por supuesto que una conducción táctica de las operaciones.
[2] Es importante diferenciar ambos aspectos porque actualmente se requiere cooperar más que coordinar, en el sentido de que no solo se busca compartir información para evitar conflictos, redundancias o desajustes del sistema sino que se pretende que las capacidades de un elemento puedan ayudar a otro sobre la base del compromiso. Unos objetivos comunes nos pueden llevar a establecer líneas de acción paralelas que la coordinación evitará que existan duplicidades pero la cooperación nos llevará a que se encuentren las sinergias necesarias para que ambas acciones sean concurrentes.
[3] Es necesario aclarar que el Comandante de las Operaciones en España es el JEMAD y en la OTAN es SACEUR, ambos designan sus comandantes operacionales para una Operación específica. En España siempre se decide que sea el CMOPS el comandante a nivel operacional.
[4] Esta circunstancia está en pleno debate en la actualidad donde se cuestiona que puedan existir operaciones en un solo dominio cuando el dominio ciber es transversal a todos y por lo tanto siempre puede tener su influencia en cualquier dominio.
[5] La OTAN no considera el cognitivo como un dominio de las operaciones, en España si se tiene en consideración como un dominio.
[6] Entorno operativo se define como a composite of the conditions, circumstances and influences that affect the employment of capabilities and bear on the decisions of the commander. Definición acordada por las naciones OTAN que se puede encontrar en NATO Term. Disponible en https://nso.nato.int/natoterm/Web.mvc.
[7] Ver https://www.dw.com/es/anonymous-declara-la-ciberguerra-contra-rusia-y-promete-apoyar-a-ucrania-contra-la-brutal-invasi%C3%B3n-del-kremlin/a-60924349.
[8] Starlink es un sistema de internet satelital desarrollado por SpaceX, la empresa de Elon Musk, con el objetivo de ofrecer conectividad de alta velocidad en prácticamente cualquier rincón del planeta, incluso en zonas rurales o remotas donde no llega la fibra óptica ni el 5G
[9] Traducción ofrecida por el autor, el original define el objetivo de las MDO como aim to orchestrate and synchronise military activities with non-military activities, across all domains and environments, to enable commanders to deliver converging effects.
[10] https://www.japcc.org/warfare-areas/mdo/
[11] Del NATO Term también extraemos esta definición: The knowledge of the elements in the battlespace necessary to make well-informed decisions.
Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937
Global Strategy
Samuel Morales