Javier JordánLos Estados no son actores unitarios en la política internacional. A pesar de lo que parezcan expresar los documentos oficiales, las políticas relacionadas con la acción exterior rara vez están verdaderamente coordinadas. Su diseño e implementación a nivel ministerial es resultado de un proceso político complejo donde intervienen múltiples centros de influencia y decisión. A menudo se trata de coaliciones dentro del propio gobierno y administración; y, otras veces, de actores políticos externos a ella. Si ampliamos la perspectiva, desde el ministerio al conjunto del gobierno, la imagen se vuelve aún más enrevesada.
Lo que acabo de exponer es un principio básico del análisis de políticas públicas, aplicable a cualquier área de gobierno. Sin embargo, esta complejidad tiende a desdibujarse al analizar el comportamiento exterior de los Estados. Se asume a menudo un imagen ficticia de unidad como si fueran fichas monolíticas en el tablero internacional. Graham Allison y Philip Zelikow recordaron la importancia de los procesos de decisión internos al analizar la crisis de los misiles de Cuba en su obra de referenciaEssence of decision: explaining the Cuban Missile Crisis, publicada en 1999. En la obra utilizaron tres modelos interpretativos para explicar lo ocurrido. El tercero de ellos, al que denominaron Governmental Politics, indaga en los factores que modelan las percepciones, preferencias y posicionamientos de los distintos actores que intervienen en el diseño e implementación de la acción exterior, así como de aquellos otros que afectan a su influencia real sobre la toma de decisiones.
Ese capítulo es la lectura base de un seminario teórico-práctico sobre el tema en la asignatura Políticas de Seguridad y Defensa de 4º de Grado de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Granada. Además, para visualizar –y experimentar en primera persona– la complejidad interna de los Estados como actores de la política internacional, utilizo una versión adaptada del juego Twilight Struggle.
El Twilight Struggle es un juego de mesa para dos jugadores relativamente popular, que a menudo se emplea en la docencia de Historia Contemporánea. Sus instrucciones pueden consultarse en este video tutorial con las reglas básicas o en este otro con una explicación más detallada.
La novedad que introduzco al utilizarlo en clase es que los dos jugadores se convierten en dos gobiernos, cada uno de ellos con cuatro equipos: Casa Blanca, Departamento de Estado, Departamento de Defensa y Agencia Central de Inteligencia en el norteamericano; y Kremlin, Ministerio de Asuntos Exteriores, Ministerio de Defensa y KGB en el soviético. A estos ocho equipos se añade uno de árbitros, compuesto por cuatro personas. Dos de ellas se dedican a la gestión de lo que ocurre sobre el tablero y las otras dos a supervisar las votaciones dentro de los dos gobiernos, una para cada gobierno.
Las reglas del Twilight Struggle se aplican siguiendo las instrucciones normales. Sin embargo, para incentivar la competición intragobierno cada uno de los árbitros que supervisan los dos gobiernos rellena una plantilla adicional donde se anota qué equipos de ese gobierno han obtenido mayoría al votar cada una las siguientes decisiones relacionadas con el desarrollo de la partida. En concreto:
- Priorización de áreas geográficas a la hora de repartir puntos de influencia
- Acciones de realineamiento
- Golpes de Estado
- Ventajas en carrera espacial.
En caso de empate se repite la votación hasta que se logre o pase el tiempo límite para adoptarla (5 minutos). Cada vez que se consigue una mayoría se suma un punto a los equipos que la apoyaron. Si la respaldan los cuatro, no se suma el punto a ninguno.
Las votaciones se realizan por escrito, de manera secreta, en octavillas repartidas a los cuatro equipos con el fin de que no haya cambios de opinión de última hora al verse un equipo en minoría.
Al mismo tiempo, se añade un punto por cada operación de realineamiento exitosa (a Exteriores), cada golpe de Estado exitoso (Servicio de Inteligencia) o ventaja en la carrera espacial o guerra exitosa (a Defensa). Sin embargo, se resta un punto a las respectivas instituciones si la acción fracasa. A los cuatro equipos del gobierno (Estados Unidos o URSS) con más puntos de victoria al final de la partida se le suman 3 puntos de ventaja. Gana el juego el equipo con más puntos, no el gobierno (jugador en una partida normal) con más puntos de victoria.
La aplicación del juego consume dos clases de una hora cuarenta minutos. En la práctica unas tres horas si se resta el tiempo previo que lleva poner y quitar el tablero. No obstante, para que el juego cumpla su función didáctica, el alumnado tiene que haber leído antes por su cuenta el capítulo Governmental Politics de la obra ya mencionada. A esas dos clases se añade una tercera sesión donde los ocho equipos exponen de manera ejecutiva los paralelismos que han observado entre lo ‘teatralizado’ en el juego y la teoría de Allison y Zelikow. Digo teatralizado porque la complejidad –y en cierto modo el caos– se experimentan más allá de lo que ocurre en el tablero. Esto conduce a decisiones subóptimas en la partida que son fruto de información incompleta o de defensa de intereses partidistas por encima de los intereses generales del propio gobierno. Aunque, como todo juego, esta adaptación del Twilight Struggle refleja una imagen imperfecta de la realidad, el alumnado experimenta en primera persona los condicionantes que impone la política intragobierno y lo alejado que está de ella la visión idealizada del modelo de actor racional. Esa tercera sesión cierra con una intervención del profesor aplicando las lecciones del seminario a otras decisiones reales en materia de política de Defensa, española y de otros países.
Como experiencia extraída de la última iteración del juego en el curso 2021-2022, un obstáculo para que el juego se desarrolle correctamente es el número de alumnos que participan en él. En este ocasión fueron algo más de cincuenta, lo que dificultó el aprovechamiento de todos los participantes durante las dos sesiones de juego. En experiencias anteriores fuimos aproximadamente treinta, resultando más sencilla la distribución de tareas dentro de cada equipo y una participación más activa por parte de todos. Es esencial la labor del equipo de árbitros, que en todas las ocasiones ha sido ejemplar. Salvo ese caveat, el Twilight Struggle utilizado de esta manera transmite bien –y de manera fácil de recordar– la idea de que los gobiernos son familias mal avenidas incluso en su acción exterior.
María José Pérez