José-Miguel PalaciosGlobal Strategy Report, 45/2021
Resumen: Es difícil que la UE sea uno de los polos del orden internacional emergente, caracterizado por la competición estratégica entre Estados Unidos y China. La falta de desarrollo de una identidad europea suficientemente fuerte así como problemas de diseño en el sistema de toma de decisiones harán difícil que la UE siga una línea independiente en el terreno de la política exterior. Continuar representando un papel secundario dentro del orden limitado encabezado por Estados Unidos es la alternativa más probable y, probablemente, también la más ventajosa.
Para citar como referencia: Palacios, José Miguel (2021), “Tucídides y la política exterior de la Unión Europea”, Global Strategy Report, 45/2021.
El auge del poder de Atenas y la alarma que esto generó en Esparta hizo inevitable la guerra
Tucídides. Historia de la guerra del Peloponeso
Asistimos a la emergencia de un nuevo orden internacional, caracterizado por la creciente rivalidad entre Estados Unidos (más sus aliados) y China. Un periodo transitorio, que, quizá (aunque no inevitablemente) vaya acompañado por una nueva guerra fría entre las dos principales potencias (Heer). Un nuevo orden en el que las potencias menores deberán buscar su lugar, su papel. Rusia, por ejemplo, intentará mantener su autonomía geopolítica, aun siendo consciente de que no puede rivalizar con las dos grandes superpotencias. En la medida de sus posibilidades, es también lo que harán las potencias emergentes o las grandes potencias regionales (India, Brasil, Turquía). Por lo que respecta a la Unión Europea, parece difícil que tenga opciones mejores que la de representar un papel secundario a la sombra de Estados Unidos (Mearsheimer, 49).
Todo muy decepcionante, sobre todo si se compara con las ambiciones de los líderes europeos a principios de los años noventa, cuando la transformación de las Comunidades Europeas en “Unión Europea” fue simultánea a la desintegración del antiguo bloque socialista. “Le jour de gloire est arrivé”, se pensó entonces, desde el convencimiento de que la Europa unida sería una de las superpotencias que iban a definir el futuro del mundo tras el final de la guerra fría. Al final, no fue para tanto.
El contraste entre las aspiraciones de la UE y sus logros, entre su potencial y su poder, es muy notable. La UE está peleando por debajo de su peso y a lo largo de los últimos años son cada vez más frecuentes los llamamientos de figuras destacadas de la política europea a que, por fin, se decida a ocupar el lugar que le corresponde (o, quizá mejor, que le podría corresponder). En esta línea, Donald Tusk, el que fuera segundo Presidente del Consejo Europeo, señalaba en 2014 que “la historia ha vuelto” y que “la Unión Europea debe ser fuerte en el campo internacional”. Y traducía esta apuesta en un gran objetivo “defensivo” y otro “ofensivo”: “Europa tiene que proteger sus fronteras y apoyar a los que en la vecindad comparten nuestros valores” (Tusk, 01.12.2014). En términos similares se han expresado más recientemente la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, y el Alto Representante, Josep Borrell. Así que podemos preguntarnos: ¿estamos asistiendo (por fin) al despertar geopolítico de Europa (Middelaar, 1)?
Identidad e intereses
Si queremos hablar de una política exterior de la UE tenemos que pensar en los objetivos a alcanzar. Y estos, a su vez, estarán muy relacionados con los intereses. Cuya determinación, por otra parte, requerirá aclarar previamente “quiénes somos”. Es cierto que existe una cierta identidad europea, pero, ¿resulta lo suficientemente fuerte?[i] ¿Sentimos los españoles que los problemas de los polacos o de los griegos son también los nuestros y que, por tanto, debemos hacer un esfuerzo para ayudarles a resolverlos? ¿O bien la Unión Europea nunca ha dejado de ser, sobre todo, un “espacio geopolítico” dentro del cual diferentes Estados intentan alcanzar sus objetivos nacionales en la medida en que les resulte posible?
Pues probablemente sea cierto lo uno y lo otro, aunque el diseño institucional de la UE y de su Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) concuerden más con la idea de “espacio” que con la de “identidad común”. Como decía hace unos años Robert Cooper, uno de los arquitectos de la PESC, “la UE no es una organización para perseguir un interés europeo, sino para perseguir intereses nacionales de manera más efectiva”, lo que se traduciría en que “la UE es más un sistema transnacional que supranacional” (Cooper, 26).
Además del problema de la identidad (que, como vemos, la UE no ha resuelto aún de manera satisfactoria), la definición de nuestros intereses requiere que tomemos conciencia de “dónde estamos” (por ejemplo, definiendo las fronteras físicas del proyecto europeo) y que introduzcamos una dimensión temporal (por ejemplo, aunque no únicamente, asumiendo que un determinado pasado es el “nuestro”). En palabras de Luuk van Middelaar, “nuestra capacidad para definir nuestros intereses (el punto de partida de cualquier enfoque geopolítico) puede comenzar solo una vez que determinemos dónde nos encontramos. Y esto, por supuesto, en ambas dimensiones: entre qué lugares, dentro de qué fronteras, por una parte; entre qué pasado y qué futuro, por la otra”. Sin esto, la PESC no puede ser otra cosa de un conjunto de actividades basadas en ideas universalistas que no acaban de producir beneficios concretos para aquellos que con sus impuestos las financian.
Como estamos lejos de definir quiénes somos y de determinar dónde nos situamos en el espacio tridimensional definido por la geografía y por el tiempo, parece evidente que una UE más preocupada por la geopolítica va a encontrar, de entrada, problemas importantes para definir sus intereses particulares. Claro que, dejando de momento de lado el espinoso problema de la identidad europea común, podríamos aceptar que los “intereses de la Unión” fueran los que decidiera un grupo pequeño de países fuertes, unidos en torno a una visión compartida (al menos, en sus elementos esenciales). Es la idea que subyace a la actividad del eje franco-alemán. Sin embargo, los resultados que observamos sugieren que, al menos en estos momentos, tampoco esta vía alternativa (menos legítima y menos elegante) de definición de los intereses de la UE puede funcionar con eficacia.
Las armas geopolíticas de la UE
Supongamos que la UE, de una forma o de otra, es capaz de definir sus intereses geopolíticos y sus objetivos. El siguiente paso consistiría en disponer de un arsenal diplomático que pueda utilizarse para intentar materializarlos. Algunas potencias han basado su acción exterior en su potencia militar (Rusia, Esparta); otras, en su poder económico; algunas, en su habilidad diplomática. Es claro que la UE carece de capacidad militar suficiente para jugar a la gran geopolítica “al estilo ruso”, pero, a cambio, posee otras fortalezas que, quizá, puedan compensar esta debilidad dentro de una lógica de soft power. A saber:
a) La UE es la el mayor bloque comercial del mundo. El problema es que resulta extremadamente difícil “weaponizar” esta condición. El comercio, por su propia naturaleza, crea interdependencias, lo que hace difícil que las “armas comerciales” puedan resultar muy efectivas, excepto cuando se utilizan contra potencias mucho más débiles (es decir, aquellas cuya dependencia respecto a la UE sea mucho mayor que la que tiene la UE respecto de ellas).
b) La perspectiva de adhesión a la UE. Hemos visto en el pasado que una posibilidad realista de ingresar en la UE a corto plazo permite a la Unión ejercer una gran influencia sobre la política de los países que aspiran a integrarse. El primer problema es que este factor no actúa en absoluto en relación con países que no tienen interés en ingresar en la UE (China, Rusia o India, por ejemplo). El segundo, que solo la integración plena, con las ventajas asociadas a la calidad de miembro de la Unión, tiene alguna utilidad como arma geopolítica: cuando lo que se ofrece es solo algún tipo de asociación, la capacidad de presionar de la UE es limitada. En tercero, que, incluso cuando exista una perspectiva real de adhesión plena, si esta posibilidad solo se contempla en el medio o largo plazo (Serbia, Turquía) los países candidatos pueden seguir manteniendo hasta las fases finales del proceso una notable autonomía geopolítica respecto a la Unión.
c) La calidad de “poder normativo” que tiene la UE. Es decir, su “capacidad para dar forma a las ideas de lo que ‘es normal’ en relaciones internacionales” (Manners, 239). El problema es que para ser un “poder normativo” hay que poder formular unas normas relativamente permanentes y hay también que respetarlas. Algo que sí ha ocurrido en cuestiones económicas y comerciales, pero no siempre en política exterior.
Solo algunos ejemplos para ilustrar esta idea. La Unión Europea (Comunidades Europeas hasta Maastricht) siguió durante años el criterio de que sus sucesivas ampliaciones no deberían alterar los equilibrios geopolíticos existentes. Por eso, el Reino Unido e Irlanda ingresaron juntos, como también lo hicieron Portugal y España. Si fue diferente el caso de los países escandinavos se debió tan solo a que ellos mismos así lo quisieron, porque la preferencia de la CEE hubiera sido incorporarlos a todos al mismo tiempo. Posteriormente, esta “regla de oro” ha seguido aplicándose: Chequia y Eslovaquia entraron juntas, como lo hicieron Estonia, Letonia y Lituania y, pocos años después, Rumanía y Bulgaria. Una norma de aplicación general que no se utilizó, sin embargo, en el caso de la antigua Yugoslavia, en el que el acceso a la UE (con cuentagotas y amplios plazos de tiempo entre un país y otro) se ha venido utilizando para premiar a unos y castigar a otros.
Una dificultad insalvable para que la UE pueda ejercer un “poder normativo” en el terreno de la política exterior es su tendencia a utilizar dobles raseros, algo que no es un un defecto de ejecución, sino que está incluido en el propio diseño de la Unión. Como nos recordaba Robert Cooper hace ya veinte años “necesitamos acostumbrarnos a la idea de un doble rasero. Entre nosotros, operamos sobre la base de leyes y de una seguridad cooperativa abierta. Pero en nuestras relaciones con formas estatales más anticuadas, necesitamos volver a los métodos más rudos de eras anteriores: la fuerza, el ataque preventivo, el engaño, lo que sea necesario para aquellos que todavía viven en el mundo del siglo XIX, en que cada estado se vale por sí mismo” (Cooper, 37).
Por eso, la Unión Europea ha defendido a la vez que en un país federal sean las entidades constituyentes las que controlen la frontera del estado común (República Federal de Yugoslavia, más tarde transformada en Serbia-Montenegro) y que tenga que ser precisamente el estado común el que lo haga (Bosnia-Hercegovina). O que las fronteras interrepublicanas heredadas de la antigua Yugoslavia sean sagradas (Croacia, Bosnia-Hercegovina) o no lo sean (Serbia, en el caso de Kósovo). En cada caso, había buenas razones para que la UE defendiera la postura que defendió, pero, al hacerlo, devaluaba su credibilidad como “poder normativo”. Un “poder normativo” que a menudo lo ha sido en sentido marxista (por Groucho): “Estos son mis principios, y si no le gustan, tengo otros”[ii].
Las debilidades
En su artículo, Middelaar indica que tres características fundamentales del sistema chino de toma de decisiones son: a) pensamiento a largo plazo; b) centralización; c) visión integrada, que permite que en “las implicaciones políticas, económicas y de seguridad siempre se consideren de manera simultánea”. (Middelaar, 5) Es un enfoque, por cierto, muy similar al norteamericano, que ha resultado tan exitoso a lo largo del siglo XX (y lo que llevamos del XXI). Como veremos a continuación, ninguna de estas tres características puede identificarse en el caso de la Unión Europea. Algo que, si bien no la condena a priori al fracaso, sí pone en duda su capacidad para convertirse en un actor geopolítico de primer orden.
a) Es muy difícil hablar de “pensamiento a largo plazo” cuando las decisiones se adoptan mediante un proceso que Robert Cooper caracterizaba hace veinte años como “una mezcla de ley, regateo y arbitraje” (Cooper, 26). Lo que pesa en cada momento son las necesidades a corto plazo, muy a menudo de carácter nacional, y los países apoyan una u otra línea de acción en virtud de lo que en cada momento entienden que les conviene. Quizá podría haber alguna esperanza de construir una política a largo plazo si un país (o un grupo de países con visiones similares) fueran capaces de hacer aprobar sus propuestas en la mayor parte de las ocasiones, como ocurre en la OTAN. En la UE, sin embargo, el más exitoso de estos posibles alineamientos (el llamado “eje franco-alemán”) nunca ha tenido peso suficiente como para arrastrar sistemáticamente al resto de los países tras sus iniciativas.
b) Centralización: resulta casi imposible en la práctica. Por una parte, están los Estados miembros (actores fundamentales en los procesos PESC) con sus diferentes intereses y perspectivas. Por otra, la propia diversidad institucional de la UE, que dificulta la centralización del proceso de toma de decisiones[iii]. En 2013, parte de la responsabilidad por el estallido de la crisis ucraniana se debió a que la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) estaban siguiendo líneas políticas no coincidentes: la Comisión quería avanzar rápidamente hacia la conclusión de un acuerdo de asociación con Ucrania, mientras que el SEAE era más partidario de utilizar el proceso para forzar a Yanukovich a efectuar concesiones políticas (condicionalidad).
c) Visión integrada. La UE dispone de un potente órgano, la Comisión Europea, que permitiría que todas las políticas que se adoptan en la UE contribuyeran a dibujar una línea única. Gracias a los sueldos generosos que ofrece y a las excelentes condiciones laborales, la Comisión ha conseguido reclutar a lo largo de las décadas un excelente grupo de administradores bien preparados e intelectualmente brillantes. Este enorme capital humano ha provocado la admiración de comentaristas externos tan reputados como Fareed Zakaria, quien observaba en 2007 que “la UE [se refería a los funcionarios permanentes de la Comisión] ha sido eficaz precisamente porque está aislada de las presiones políticas (…). Durante la última década Europa ha sido capaz de llevar a cabo importantes reformas – fiscal, monetaria y regulatoria – solo a causa del poder de la UE” (Zakaria, 192).
La tesis de Zakaria es atractiva y sería bueno que fuera verdad: los Estados miembros seguirían con sus políticas nacionales, egoístas por definición, pero un grupo de supertecnócratas, especie de sacerdotes de la idea europea, se ocuparían de evitar exageraciones y de garantizar que todo se desarrollaba dentro de los límites de una visión coherente de futuro.
El problema es que ni la Comisión es tan poderosa (en el sistema de la UE) ni la reputación de sus funcionarios es tan incontestable. A diferencia de los políticos, los funcionarios permanentes de la Comisión no tienen que someterse periódicamente al veredicto de sus conciudadanos, de los que los separan sueldo y condición. Es inevitable que acaben viviendo en una burbuja y que desarrollen un sistema propio de valores, que no necesariamente es compartido por los demás europeos. La crisis provocada por la pandemia y la actual crisis de la energía sugieren que algunas de las ideas-fuerza sobre las que la Comisión había basado sus proyectos de cambio a largo plazo no son tan sólidas como se pensaba (o, quizá, que son completamente erróneas). Y esto es muy negativo para la reputación de competencia técnica, uno de los principales activos intangibles de la Comisión.
¿Vale la pena intentarlo?
Hemos visto que, a diferencia de otros grandes centros de poder (Estados Unidos, China o Rusia), la UE carece de un cerebro rector capaz de diseñar una política exterior coherente. La política exterior de la UE se formula por medio de un complejo mecanismo de horse trading a 27, en el que, en aras del consenso, desaparece casi cualquier elemento de racionalidad. Se observa “en la Unión una voluntad renovada para asumir un papel más determinante en el ámbito geopolítico” (Peña), pero, ¿somos capaces de conseguirlo?
En las condiciones existentes en el mundo real, ¿no sería mejor renunciar a ser una potencia geopolítica y entender que una UE más modesta, centrada en lo que de verdad aprecian nuestros ciudadanos (mercado único) y en lo que le dio origen (sistema colectivo de seguridad, según decía Robert Cooper) es más que suficiente? Supondría, desde luego, aparcar nuestras ambiciones (quizá indefinidamente) y aceptar que tendremos que continuar durante décadas con nuestra habitual política seguidista respecto a Estados Unidos.
Nos guste más o menos, es la opción más razonable y, probablemente, la única realista. Si no somos capaces de generar una política exterior propia, ¿no es lógico adherirnos a la de alguna gran potencia que nos resulte particularmente próxima? Por otra parte, un cierto número de miembros de la UE consideran que la alianza con Estados Unidos es el elemento más importante de su política exterior y no están dispuestos a renunciar a ella, ni a degradar su valor en ninguna circunstancia. Como el consenso europeo tiene que contar necesariamente con estos países, no existe ninguna alternativa plausible fuera del paraguas norteamericano. Al menos, por el momento.
En el artículo de Middelaar, el autor holandés terminaba diciendo que “si Estados Unidos se convierte en una superpotencia del Pacífico, el destino de Europa es convertirse en una potencia euroasiática. En lugar de ser la orilla oriental del orden atlántico, Europa ocupará en el futuro el extremo occidental de Eurasia, la mayor superficie terrestre del planeta en cuyo borde se encuentra el gigante económico chino” (Middelaar, 10). ¿Es realizable? Probablemente, no.
Referencias
Cooper, R. (2002). The post-modern state and the world order. Demos.
Heer, P. (2021, 3 Octubre). There Will Be a U.S.-China Cold War. The National Interest. https://nationalinterest.org/feature/there-will-be-us-china-cold-war-194791 (acceso: 01.11.2021).
Herraiz Martínez, M.S. (2021). Una Europa distinta y distante. Revista del Instituto Español de Estudios Estratégicos, n.º 17, 59-90.
Manners, I. (2002). Normative power Europe: a contradiction in terms?. JCMS: Journal of common market studies, 40(2), 235-258.
Mearsheimer, J. J. (2019). Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order. International Security, 43(4), 7-50
Middelaar, L.v. (2021, abril). Europe’s Geopolitical Awakening. Groupe d’Études Géopolitiques (París), Working Paper 8.
Peña, Jaime (2020, 29 de septiembre). La Unión Europea como actor de seguridad internacional. Global Strategy Report, 47/2020, https://global-strategy.org/la-union-europea-como-actor-de-seguridad-internacional/ (acceso: 08.11.2021).
Thucydides (431 a. de C.). The History of the Peloponnesian War. Trad: Richard Crawley. http://classics.mit.edu/Thucydides/pelopwar.1.first.html (acceso: 31.10.2021).
Tusk, D. (2021, 1 diciembre). Speech by President of the European Council Donald Tusk at the handover ceremony with the outgoing President Herman Van Rompuy. Council of the European Union, Press Office.
Zakaria, F. (2007). The Future of Freedom. Illiberal Democracy at Home and Abroad. New York/London, W.W. Norton & Associates.
[i] Manuel Herraiz hablaba hace poco de la “debilidad identitaria” de la UE, y pedía que las instituciones europeas construyeran “una identidad reconocible” sobre bases nuevas, distintas de las que sostienen a los Estados-nación tradicionales (Herraiz, 86-87).
[ii] Quizá Groucho Marx nunca pronunciara esta frase. En cualquier caso, “si non è vero…”
[iii] El incidente de abril de 2021 entre el presidente turco Recep Tayyip Erdoğan, el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, y la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, tuvo lugar, en parte, porque la UE estaba representada por dos cargos públicos del mismo nivel, algo nada habitual en diplomacia. Véase https://es.euronews.com/2021/04/07/von-der-leyen-molesta-por-el-conflicto-sobre-las-sillas (acceso: 08.11.2021).
Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937
Global Strategy
Javier Mª Ruiz Arévalo
Manuel Vila González