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¿Cómo evitar una espiral de hostilidad mutua en la región del Ártico?

Global Strategy Report, 46/2020

Resumen: El siguiente análisis, focalizado en la región del Ártico en el período temporal 2010-2020, tiene como objetivo principal la propuesta de medidas para mitigar las dinámicas de dilema de seguridad entre Rusia y Estados Unidos que, tal y como se ha demostrado en trabajos anteriores, caracteriza las relaciones entre ambos países en el Océano Glacial Ártico. Para ello, se ha procedido a: revisar diversos enfoques, conceptos y principios relacionados con el dilema de seguridad; realizar un breve repaso del porqué se habla de un dilema de seguridad en la región; analizar el papel del Consejo Ártico, OTAN, OSCE y  ASFR; analizar la existencia o no de una comunidad de seguridad en la región del Ártico; analizar la posibilidad de aplicación de medidas de desarme y/o limitación de armamentos en la región; y, por último, investigar las medidas de fomento de la confianza y seguridad militar (MFCS) utilizadas por los casos de estudio, así como el papel que estas juegan y en base a qué tratados han sido acordadas.

Introducción

En los últimos años, junto a la prospectiva de un Océano Ártico libre de hielo y las especulaciones en relación con la explotación de sus recursos naturales, se han dado las condiciones necesarias para la aparición de un dilema de seguridad. Caracterizado principalmente por la (re-)militarización de la región del Ártico[1] por parte de Rusia y, en menor medida, por Estados Unidos, este dilema de seguridad corre el riesgo de generar una espiral de hostilidad mutua entre ambos países.

A priori, no debemos de alarmarnos. Se trata de una región de baja tensión, donde la cooperación, es la norma. Sin embargo, hemos de ser conscientes de que la retroalimentación del proceso puede generar el deterioro progresivo de las relaciones entre estos Estados. Deteriorando así- aún más- la relación entre ambos y, pudiendo desencadenar en el peor de los escenarios, un conflicto armado.

Al respecto, años atrás, Åtland se preguntaba (2014: 20):

“What, if anything, can be done in order to heighten the level of trust in Arctic interstate relations and prevent the emerging Arctic security dilemma from becoming more severe?”

Ante la posibilidad de mejorar la confianza mermada por un dilema de seguridad, encontramos dos puntos de vista: por un lado, autores que ven el dilema de seguridad como una característica ineludible de la política mundial y rechazan la noción de que se puede mejorar. Y, por otro, autores proclives a un enfoque más normativo, que promueven diversas opciones políticas y militares para mitigar el dilema.

Como se observará a lo largo de las siguientes páginas, se ha optado por un punto de vista más normativo. Por tanto, en concordancia con este enfoque, el siguiente análisis tiene por objetivos:

  1. mostrar las posibilidades teóricas para mitigar un dilema de seguridad;
  2. revisar algunas de las medidas que han propuesto otros autores ante esta situación;
  3. identificar cómo los países cautivos del dilema de seguridad intentan mitigar los efectos del mismo;
  4. revisar el papel de las diferentes organizaciones presentes en la región del Ártico;
  5. comprobar si las medidas de desarme o limitación de armamentos, así como las medidas CSBM, serían aplicables en la región del Ártico; y, por último,
  6. proponer las medidas más adecuadas para mitigar el dilema de seguridad tras el proceso de investigación.

Por lo que respecta a la estructura del análisis, se dividirá en diferentes apartados. En primer lugar, bajo el subtítulo “¿Cómo se pueden paliar las dinámicas de un dilema de seguridad?”, se procederá a la revisión de diversos enfoques, conceptos y principios relacionados con el dilema de seguridad y sus posibles respuestas. En segundo lugar, bajo el subtítulo “¿Cómo hemos llegado a esta situación?”, se procederá a la revisión de los intereses de los casos de estudio, así como un breve repaso del porqué se habla de un dilema de seguridad en la región. En tercer lugar, bajo el subtítulo “¿Qué plataformas encontramos para mitigar las dinámicas del dilema de seguridad?”, se analizará el papel del Consejo Ártico, OTAN, OSCE y ASFR. En cuarto lugar, bajo el subtítulo “¿Podemos hablar de una ‘Arctic Security Community’?”, se analizará la existencia o no de una comunidad de seguridad en la región del Ártico. En quinto lugar, bajo el subtítulo “Medidas de desarme y/o limitación de armamentos: ¿posible solución a la (re-)militarización de la región?”, se analizará la posibilidad de aplicación de este tipo de tratados en la región. En sexto lugar, bajo el subtítulo “Medidas de fomento de la confianza y de la seguridad militar”, se analizarán las MFCS utilizadas por los casos de estudio, así como el papel que éstas juegan y en base a qué tratados han sido acordadas. Por último, bajo el subtítulo “Conclusiones”, se dará respuesta a la pregunta de investigación a partir de los resultados del análisis.

A lo largo de estas páginas, se dará respuesta a la siguiente pregunta de investigación: “¿Cómo pueden Rusia y Estados Unidos reducir las dinámicas de dilema de seguridad en la región del Ártico?”. Y, con el objetivo de guiar este estudio de caso contemporáneo, se partirá de la siguiente hipótesis: “Rusia y Estados Unidos solo pueden reducir las dinámicas del dilema de seguridad en la región del Ártico a través de las MFCS”.

Tal y como ha quedado remarcado en la pregunta de investigación, los casos de estudio serán Estados Unidos y Rusia. Puede sorprender la decisión de no incluir a China. Sin embargo, esto es así, ya que China dispone de unas características que la convierten en una amenaza menos inmediata (Dobbins et al., 2018: 2). Lo cual, no quiere decir que no suponga una amenaza a largo plazo. Dado su poder latente[2] y programa de modernización militar, Pekín genera incertidumbre en la región. Pero, a corto plazo, no corre el riesgo de ser cautiva de una espiral de hostilidad mutua, dado que no existe ningún despliegue militar por parte de este país en el Océano Glacial Ártico[3]. En palabras de Conley & Melino (2020: 2):

“US Secretary of Defense has asserted that the United States must in fact prioritize its two strategic competitors, rather than confront them simultaneously, and has declared that, ‘China come first and Russia second’. But in the Arctic in 2020, it is the opposite order: Russia is clearly first (…) and China is clearly second.”

De hecho, sería más prudente hablar de un “latente” dilema de seguridad en el caso de China (Fernández, 2019: 61). Por ello, me remito a dicho trabajo (Fernández, 2019), en el cual se justifica que Estados Unidos y Rusia son cautivos de un dilema de seguridad per se. Y, como tales, serán los casos de estudio del siguiente análisis. Por lo que respecta al papel de China y el resto de miembros de pleno derecho del Consejo Ártico[4], estos serán tratados como variables intervinientes, ya que, tal y como veremos a continuación, juegan un papel considerable a la hora de facilitar o dificultar la aplicación de medidas destinadas a mitigar las dinámicas del dilema de seguridad.

Por otro lado, ya que uno de los objetivos finales es proponer medidas para evitar que el actual dilema de seguridad evolucione a una espiral de hostilidad mutua, la variable dependiente será las dinámicas del dilema de seguridad, entendidas como la interacción entre las medidas defensivas y contra-medidas de dos Estados que, bajo una condición de anarquía internacional, no tienen la intención de amenazar la seguridad del otro. Pero que, sin embargo, debido al simbolismo ambiguo de las armas y la incertidumbre sobre las intenciones del otro, pueden llegar a amenazar la seguridad del otro o ser percibidas como tales. El incremento de dichas dinámicas puede conducir a este tipo de espirales dando lugar a carreras de armamentos o, en el peor de los escenarios, a un conflicto armado innecesario y evitable (Tang, 2009: 594-595). Por ello, con el objetivo de reducir el riesgo de que tales dinámicas se retroalimenten, las variables independientes, en concordancia con las respuestas al dilema de seguridad, serán (Jordán, 2013: 185):

  • Moderación de los efectos de la anarquía internacional.
  • Medidas que fomenten la transparencia y la confianza mutua.
  • Limitación de las capacidades militares.

Para poder operacionalizar las variables independientes, se analizarán los siguientes indicadores: el papel de la OTAN, OSCE, Consejo Ártico y Arctic Security Forces Roundtable (ASFR) como posibles plataformas donde poder tratar aquellos aspectos que generan problemas de interpretación; la existencia o no de una “Arctic Security Community”; las medidas de información, comunicación, verificación y limitación; y, por último, aquellos tratados que afecten a la región del Ártico e impliquen el desarme o la limitación de armamentos, así como los hechos que obstaculicen su adopción.

¿Cómo se pueden paliar las dinámicas de un dilema de seguridad?

Antes de comenzar a indagar en el tema en cuestión, hemos de tener presente los aspectos esenciales de todo dilema de seguridad, ya que las medidas que se propongan, estarán focalizadas en gestionarlos. Al respecto, existen tres aspectos esenciales que hacen que una situación sea un verdadero dilema de seguridad (Tang, 2009: 595):

  • Anarquía internacional. Cuando se habla de anarquía internacional, nos referimos a un sistema que comprende estados independientes que no disponen de una autoridad central por encima de ellos. Al no existir un gobierno mundial, la soberanía es inherente a estos. Lo cual, los lleva a ser garantes últimos de su seguridad. Esto no quiere decir que el sistema internacional sea caótico. Se trata de un principio de ordenamiento. En el cual, tal y como expone Mearsheimer (2001: 30): “There is no ‘government over governments’”.
  • Falta de intenciones hostiles. Es imprescindible tener presente que, si los estados cautivos del dilema de seguridad actúan según los principios del realismo ofensivo, no estaremos ante un dilema de seguridad. Por ello, la falta de intenciones hostiles es el aspecto más crítico para identificar si una situación es un verdadero dilema de seguridad (Tang, 2009: 598). De hecho, de los tres aspectos esenciales, este es el elemento clave. Esto es así, ya que en mayor o menor grado la anarquía internacional y la acumulación de poder son permanentes en las relaciones internacionales (Jordán, 2013: 182).
  • Acumulación de poder y capacidades militares. Las armas son la materialidad violenta de la condición existencial de la incertidumbre (Booth & Wheleer, 2008: 30). Es decir, un dilema de seguridad no es solo un problema de percepciones, sino que la incertidumbre puede tener un fundamento material: las capacidades militares.

Cuando hablamos de mitigar dinámicas de dilema de seguridad, también hemos de tener presente dos conceptos: “escaping” y “trascending”. Esto se debe a que la incertidumbre es una condición existencial de la sociedad. Y, en este sentido, nunca se puede escapar (Booth & Wheeler, 2008: 172). Sin embargo, la incertidumbre per se no es un obstáculo para la cooperación. Para Booth & Wheeler (2008: 172):

Some uncertainty will always exist, but in conditions of what we call embedded trust – where the trust is not just between leaders but between societies – (…). This is what we mean when we claim that the security dilemma can be transcended but not escaped.

Una vez comprendido todo lo anterior, solo falta plasmar que, a lo largo del análisis, cuando se haga referencia al término ‘dilema de seguridad’ se hará teniendo presente la siguiente definición de Booth & Wheeler (2008: 4):

The security dilemma is a two-level strategic predicament in relations between states and other actors, with each level consisting of two related lemmas (or propositions that can be assumed to be valid) which force decision-makers to choose between them. The first and basic level consists of a dilemma of interpretation about the motives, intentions and capabilities of others; the second and derivate level consists of a dilemma of response about the most rational way of responding.

Por tanto, como se ha comentado anteriormente, en todo dilema de seguridad convergen la anarquía internacional, la ausencia de intenciones hostiles y la acumulación de capacidades militares. Como consecuencia de estos factores, las respuestas al dilema de seguridad requerirán (Jordán, 2013: 185):

  • Moderación de los efectos de la anarquía.
  • Medidas que fomenten la transparencia y la confianza mutua.
  • Limitación de las capacidades militares.

Hablar de anarquía implica que los estados son los únicos garantes de su seguridad y, desde una óptica fatalista, se trata de un mundo caracterizado por la incertidumbre, las armas y el miedo. Sin embargo, aun aceptando parcialmente ésta óptica, algunos autores han optado por otra perspectiva al hablar de un dilema de seguridad, argumentando que los efectos de la anarquía pueden ser mitigados, aunque no eliminados. Al respecto, hemos de destacar las aportaciones de dos autores: Robert Jervis y Karl Deutsh.

Por un lado, la contribución de Robert Jervis, a pesar de no involucrar específicamente el problema de cómo los estados podían superar el temor de que otros pudieran aprovecharse de sus movimientos conciliadores, ha sido la más prominente, argumentando que los denominados “regímenes de seguridad” podrían ayudar a conseguir un cierto grado de cooperación entre los estados (Booth & Wheeler, 2008: 87-89). Para Jervis, un régimen de seguridad se puede definir como (Jervis, 1982: 357):

Those principles, rules, and norms that permit nations to be restrained in their behaviour in the belief that others will reciprocate. This concept implies not only norms and expectations that facilitate cooperation, but a form of cooperation that is more than the following of short-run self-interest.”

Consciente de la dificultad que supone establecer un régimen de seguridad, ya que el temor de que la otra parte no cumpla el entendimiento común es un incentivo para que cada estado opte por no cumplir lo establecido, este autor establece cuatro precondiciones para la existencia de un régimen de seguridad (Jervis, 1982: 360-62):

  1. Satisfechas con el statu quo, las grandes potencias deciden establecerlo.
  2. Cada miembro ha de considerar que el resto valora la seguridad y cooperación mutua.
  3. Todos los miembros han de compartir una visión propia del realismo defensivo.
  4. Tanto la guerra como la búsqueda unilateral de la seguridad deben contemplarse como opciones contraproducentes.

Por otro lado, con el objetivo de contribuir al estudio de cómo erradicar la guerra (Deutsch et al., 1957: 3), Karl Deutsch et al. definieron el término “comunidad de seguridad” como (1957: 5): “A group of people integrated by a ‘sense of community’”. En ella, todas las partes, comparten la creencia de que las disputas serán resueltas a través de procesos de “cambio pacífico”; es decir, no optarán por el uso de la fuerza a la hora de resolver sus controversias. Al respecto, se ha de resaltar que los países estudiados por Deutsch et al. poseían una serie de características distintivas, las cuales, en palabras de Both & Wheeler (2008: 184):

All this implies a condition of what we call embedded trust. The litmus test of whether a security community exists in practice is that participants do not target each other militarily”.

A lo largo de su estudio, estos autores identificaron dos tipos de comunidades (Deutsch et al., 1957: 6-9): “Amalgamated security communities” y “Pluralistic security communities”. Las primeras, surgen cuando dos o más unidades políticas previamente independientes forman una unidad más grande con un gobierno común. Por ejemplo: Estados Unidos. Y, en las segundas, a diferencia de las anteriores, los países que componen dicha comunidad de seguridad mantienen su condición soberana mientras desarrollan relaciones que se prevén pacíficas. Por ejemplo: Canadá y los Estados Unidos.

Tras el trabajo de estos autores, el concepto de “comunidad de seguridad” quedó en la sombra. Al no proporcionar un marco analítico claro para su identificación, tuvieron que pasar 40 años hasta que se mejoró el concepto en un marco teórico investigable (Schaller, 2015: 3). Fue, tras finalizar la Guerra Fría, con la aportación de Emanuel Adler & Michael Barnett, cuando este término reapareció. En su libro, titulado Security Communities (1998), ambos autores contribuyeron, entre otros aspectos, con la descripción de tres fases del desarrollo de una comunidad de seguridad[5].

A pesar de todas estas aportaciones, su operacionalización continúa siendo una tarea compleja. De hecho, medir o identificar aspectos como “identidades compartidas y/o valores” es una tarea ardua, digna de crear debates dentro del mundo académico (Schaller, 2015: 4). A lo cual se le ha de añadir que (Booth & Wheeler, 2008: 187-188):

“(…) a community is a dynamic process and gets away from the largely sterile debate between scholars as to wheter a particular group of regional states are or are not a ‘security community’. Even when all Deutsch’s criteria are met, a security community is still a process rather than an endpoint.”

Pues bien, obviando lo anterior, tenemos a nuestra disposición una segunda vía para gestionar el dilema de seguridad: las medidas de fomento de la confianza y de la seguridad militar.

Conocidas por sus iniciales en inglés como CSBMs (Confidence and Security-Building Measures), se trata de acciones que pretenden mejorar las percepciones sobre capacidades e intenciones de un potencial adversario (Jordán, 2013: 186). Destinadas a fomentar la transparencia y la confianza mutua, este tipo de medidas pueden ayudar a reducir la incertidumbre generada por lo que se conoce como “el problema de la mente del otro”. Sucesoras de las CBMs (Confidence Building Meausures), las CSBMs fueron diseñadas para reducir el peligro de un ataque sorpresa (Holst, 1983). Además, con el objetivo básico de estabilizar las relaciones entre estados, este tipo de medidas, proporcionan garantías sobre la finalidad y el carácter de las actividades militares y las posturas de defensa (Lachowski, 2004: 1-2).

Conscientes de que las CSBMs deben complementarse con las CBMs, por lo que respecta a este análisis, nos centraremos en las primeras, las cuales son importantes para prevenir las acumulaciones de armamento y estallidos accidentales de conflictos militares. Al respecto, ya que existen numerosas clasificaciones, optaremos por utilizar la siguiente (Tullius & Schmalberguer, 2003: 159-160):

  1. Medidas de información y comunicación. Por un lado, con el objetivo de reducir la incertidumbre, las medidas de información incluyen tanto el intercambio de información militar sobre fuerzas nacionales y arsenales como la notificación previa de actividades militares importantes y contactos militares. Por otro, con el objetivo de mejorar sus relaciones mutuas y favorecer la comunicación formal e informal a nivel de decisores políticos, personal técnico y miembros de las fuerzas armadas, las medidas de comunicación comprenden los llamados centros de reducción de riesgo, así como la creación de líneas directas de comunicación.
  2. Medidas de observación e inspección. Con el objetivo de contrastar los datos recibidos, las CSBMs van acompañadas de medidas de verificación. Entre las medidas típicas de observación e inspección encontramos el envío de observadores a los ejercicios militares y la visita de instalaciones.
  3. Restricciones militares. Con el objetivo de reducir la incertidumbre generada por los ejercicios militares, este tipo de medidas establecen límites en el número de efectivos que pueden participar en ellos y/o demarcan espacios territoriales libres de determinados despliegues militares.

Como podemos observar, este tipo de medidas, favoreciendo la comunicación y el intercambio de información, pueden contribuir a disminuir la intensidad del dilema de seguridad. Sin embargo, tal y como expone Borawski, las CSBMs (1986: 113):

do not seek to limit forces in terms of quantity or quality, but rather control and communicate how, when, where and why military activities are employed.

De hecho, en situaciones de conflictos graves, al no interferir con los intereses militares sensibles, se suele argumentar que pueden ser más susceptibles a un acuerdo, a pesar de que, fuera de contexto, este hecho no se puede determinar.Sin embargo, existe una doctrina establecida en el pensamiento sobre el control de armamentos, la cual confirma que las CSBMs pueden ser un prólogo a otras medidas de control de armamento (Tulliu & Schmalberguer, 2003: 161).

Por último, debido a que las CSBMs no se centran en el fundamento material de todo dilema de seguridad, hemos de destacar el papel de las medidas de desarme y las medidas de limitación de armamento. Las primeras, entendidas como la prohibición y eliminación completa de un determinado tipo de armamento en el arsenal de un país, se sustenta en el supuesto de que los armamentos per se son la fuente principal de tensiones y guerras. Mientras que, las segundas, entendidas como el establecimiento de techos y/o la reducción de inventarios de ciertas categorías de armas, contemplan los arsenales militares como una fuente de estabilidad y seguridad, siempre y cuando sean gestionados adecuadamente.

Pudiendo ser adoptadas de forma unilateral, bilateral o multilateral, una objeción estándar en contra de este tipo de medidas es el riesgo de ser engañado (Booth & Wheleer, 2008: 90). Ante este tipo de situaciones, hemos de destacar las aportaciones de Charles Glaser.

En su artículo titulado “Realists as Optimists: Cooperation as Self-Help”, Glaser argumenta que la propensión general a la competencia entre estados no es una lógica inevitable de los supuestos básicos del realismo estructural (Glaser, 1994/1995: 51). Desde un punto de vista más optimista sobre la posibilidad de evitar la guerra, Glaser expone que, aunque la posibilidad de ser engañado bajo ciertas condiciones pueda hacer la cooperación indeseable, bajo otras es preferible optar por el control de armamentos. En palabras de Charles Glaser (1994/1995: 83):

“(…) arguments presented in the arms control literature and later in the cooperation theory literature make it clear that wheter the dangers of cheating more than offset the potential benefits of arms control depends on a variety of specific factors, including the terms of the agreement and the countries’ abilities to monitor it and to respond to breakout.

Las aportaciones de este autor tienen gran peso; sin embargo, es evidente que ningún estado entrará en un acuerdo de control de armamentos si cree seriamente que el abandono de las obligaciones de una parte alteraría el equilibrio de poder (Booth & Wheeler, 2008:90).

¿Cómo hemos llegado a esta situación?

En el caso de Rusia, nos hemos de remontar al siglo XV, desde el cual es considerado un actor activo en la región. Para este país, de hecho, el Ártico supone un elemento significativo en la reafirmación de su identidad y orgullo nacional, lo cual, en palabras de Charles & Bobby (2012: 50):

This identity-building element has only enhanced Russia’s protectiveness of its Arctic interests.

Y, es que, los intereses de Rusia en la región no son pocos. El Océano Glacial Ártico es una fuente importante de recursos naturales para Moscú. Los cuales, además de suponer una fuente de estabilidad económica, son vistos como una herramienta política potencialmente valiosa (Charles & Bobby, 2012: 55). Además de los beneficios que pueden proporcionar los recursos naturales y el potencial económico de la Ruta del Noreste[6], la zona ártica tiene una gran importancia militar para el Kremlin. De hecho, tal y como comentaremos más adelante, la región ártica tiene un papel estratégico central en la planificación de la disuasión de Moscú.

En el caso de Estados Unidos, para comprender su papel en el Océano Glacial Ártico, hemos de remontarnos a 1867. Fue el 30 de marzo de 1867, por un precio de 7,2 millones de dólares, cuando Rusia entrega Alaska a Estados Unidos. Llegando a ser etiquetada en su momento como la “locura de Seward”, la adquisición de este territorio es hoy considerada uno de los grandes negocios de todos los tiempos. Pero, ¿por qué? Pues bien, si tenemos en cuenta que, además de reservas de gas y petróleo, Alaska cuenta con el 17% de la tierra maderera de Estados Unidos, el 40 % de su agua dulce, así como numerosos depósitos de minerales (Charles & Bobby, 2012: 105), no nos debería sorprender que se llegue a hablar de una “ganga”. Pero, esto no es todo[7]. Tal y como comentaremos más adelante, Estados Unidos es consciente del papel geoestratégico que juega Alaska en su estrategia militar.

Por ahora, no adelantemos acontecimientos. Detengámonos un momento y hagamos un pequeño recorrido para saber cómo hemos llegado a esta situación…

A pesar de que el Océano Glacial Ártico sea una región caracterizada por la cooperación, es también una región de competencia estratégica. Cinco de los ocho estados miembros de pleno derecho del Consejo Ártico son miembros de la OTAN (Estados Unidos, Canadá, Dinamarca, Noruega e Islandia) y, dos de los tres restantes (Finlandia y Suecia), son socios activos de ésta última, lo cual, no es cuestión baladí… De hecho, la percepción de amenaza de Rusia en relación con la región se basa en las capacidades militares (¿simbolismo ambiguo de las armas?) y las posibles intenciones (¿dilema de interpretación?) de la OTAN en la región. La pretendida “invasión” de la OTAN a su espacio tradicional en Europa del Este, hace que Moscú se anticipe a este tipo de situaciones en la región del Ártico (Edson Flake, 2014: 112). De hecho, en palabras de Mathieu Boulègue (2019: 24):

Russia’s primary threat perception in relation to the Russian Arctic concerns NATO’s military capabilities and projected intentions. Russia’s approach to the region is therefore not about the Arctic itself, but about mitigating the potential impact of the presence of NATO and US troops beyond the North Atlantic. Seen from the Kremlin, most of the Arctic is Russian, and the non-Russian Arctic is NATO.

Tal y como se ha comentado a lo largo del análisis, es una región donde la cooperación es la norma. Al respecto, el 6 de marzo de 2020 Rusia aprobó un nuevo documento que define los objetivos básicos en la región del Ártico durante los próximos 15 años[8]. Uno de los “Principios básicos de la Política de Estado de Rusia en el Ártico hasta 2035” es preservar el Ártico como una región de paz (¿falta de intenciones hostiles?). Aspecto que, al igual que ocurre con el resto de principios, no supone ningún cambio drástico en la política ártica de Moscú en comparación con las anteriores estrategias (Klimenko, 2020).

Por tanto, podemos observar cómo Rusia ha declarado su compromiso con la cooperación y la paz en el Ártico, al mismo tiempo que está llevando a cabo una (re-)militarización de la región, cuyo ritmo y magnitud, a pesar de ser inferior en comparación al período de la Guerra Fría, suscita preocupaciones entre el resto de estados presentes en la región (Klimenko, 2019: 9). Puede que el armamento desplegado en la región sea para propósitos defensivos, por ejemplo, en términos de defensa de su “bastión”[9] y/o la protección de su disuasivo arsenal nuclear situado en la Península de Kola (Boulègue, 2019: 24). Pero, para los países de la OTAN (¿problema de la mente del otro?), también cabe la posibilidad de que puedan ser empleados con fines ofensivos.

Los acontecimientos acaecidos en Ucrania en 2014 no han hecho sino incrementar la incertidumbre sobre las intenciones de Rusia en el Ártico. Si nos detenemos en uno de los últimos documentos oficiales de Estados Unidos orientado a la región, en concreto “The United States Coast Guard’s Vision for the Arctic Region”, publicado en abril de 2019, esta incertidumbre queda reflejada de la siguiente forma (USCG, 2019: 4):

Russia and China’s persistent challenges to the rules-based international order around the globe cause concern of similar infringement to the continued peaceful stability of the Arctic region.

En el caso de China, aunque es poco probable que sus políticas en el Ártico asuman una dimensión militar en un futuro próximo (Klimenko, 2019: 10), su creciente influencia e inversiones económicas en pequeños países de la región del Ártico, junto a los aspectos comentados al inicio del análisis (poder latente y programa de modernización militar), causan, como mínimo, incertidumbre sobre sus intenciones. En este caso, al igual que con el resto de países del mundo, Pekín opta por una política de no enfrentamiento con los estados miembros del Consejo Ártico (Baqués, 2018: 311). 

Volviendo a la incertidumbre generada por Rusia, hemos de destacar que, el resto de miembros de pleno derecho del Consejo Ártico también tienen dudas sobre las intenciones de Moscú en la región. Concretamente, debido a su cercanía con Rusia, podemos destacar el caso de Noruega, país que, a pesar de ser consciente de que las actividades militares rusas están enfocadas contra la OTAN y los Estados Unidos, tiene presente que la estrategia de defensa “bastión” en caso de hipotético conflicto militar con la OTAN podría requerir tomar el control de las partes del norte de Noruega (Olesen & Sørense, 2019: 27).

Además, los misiles de crucero y de largo alcance de Rusia tienen la capacidad de impactar directamente en territorio noruego, así como en Suecia y Finlandia. Incluso, Moscú plantea un desafío directo a las líneas marítimas transatlánticas de comunicación (SLOC, por sus siglas en inglés). Y, no menos importante, también existe la preocupación de que la (re-)militarización de la región por parte de Rusia sea utilizada para denegar el acceso a la Ruta del mar del Norte (Klimenko, 2019: 9). Al respecto, el 4 de mayo de 2020 la US Navy entró en el Mar de Barents para realizar operaciones conjuntas de seguridad marítima y afirmar la libertad de navegación[10], comunicando a Rusia dicha actividad con el objetivo de evitar malentendidos; la presencia de Noruega en esta operación brilló por su ausencia…

Y es que, en este sentido, hemos de comprender el papel que juegan todas las variables intervinientes. En el caso de Noruega, este país busca mantener buenas relaciones bilaterales con Moscú al mismo tiempo que es partidario de una mayor implicación de la OTAN en la región. En cambio, países como Canadá y Dinamarca son más reacios a la presencia de naciones no árticas en la región del Ártico. Canadá, por temor a provocar a Rusia y por su consideración de la Ruta del Noroeste como aguas interiores, normalmente se ha opuesto a una mayor presencia de la OTAN en la región. No obstante, se ha de destacar que las políticas recientes muestran una mayor disposición a la presencia de la misma (Dick Zandee et al., 2020: 20). En el caso de Finlandia, como país no alineado, la doctrina de defensa del “bastión” rusa también le genera preocupación. De hecho, su posición geopolítica entre el mar Báltico y el Océano Glacial Ártico la pondrían, en caso de conflicto, en una situación difícil (Mikkola, 2019: 6). En el caso de Islandia, país que al no disponer de ejército propio depende del paraguas de la OTAN, no se aprecia a Moscú como una amenaza a su seguridad. Sin embargo, la situación en Ucrania ha incrementado sus preocupaciones sobre las implicaciones de las acciones rusas para los regímenes jurídicos internacionales (Olesen & Sørensen, 2019: 32).

Por último, en el caso de Suecia, a pesar de dotar de mayor importancia en su planificación de defensa al Mar Báltico, ha llevado a cabo ejercicios que tenían como objetivo mejorar la capacidad de Suecia para defender el país de un ataque proveniente del norte. Lo cual nos da una ligera idea sobre la incertidumbre que generan las acciones rusas. Más aún, si tenemos en cuenta que, de los 10.000 efectivos que participaron en el ejercicio Northern Wind 19,aproximadamente 7.000 provenían de Finlandia, Noruega, Estados Unidos y Reino Unido[11].

Tal y como podemos observar, el problema subyacente parece ser una persistente incertidumbre sobre las intenciones pacíficas del resto de países. De hecho, ninguno de los Estados árticos espera que la región se convierta en un escenario de conflicto en un futuro próximo (Åtland, 2014: 2). Sin embargo, la combinación de la (re-)militarización con la incertidumbre latente en la región incrementa el riesgo de desencadenar una espiral negativa. Y, en el peor de los casos, una guerra innecesaria. Esto no quiere decir que el riesgo de escalada vertical en la región sea elevado, sino que, por el contrario, este se considera bajo. Pero, se considera el riesgo una escalada horizontal; es decir, que acontecimientos externos a la región puedan desencadenar un efecto contagio en la región del Ártico. En cualquier caso, el objetivo de Moscú sería eliminar las tensiones del Ártico ruso lo antes posible y/o alejar el conflicto del Océano Glacial Ártico. La necesidad de garantizar la supervivencia de su arsenal nuclear, así como la libertad de navegación para la Flota del Norte justificarían tales objetivos (Mathieu Boulègue, 2019: 24).

¿Qué plataformas encontramos para tratar las dinámicas del dilema de seguridad?

El Océano Glacial Ártico, a lo largo de su historia, ha sido objeto de regulación política y jurídica. De hecho, nunca ha sido considerado terra nullius (Valerieva Yaneva, 2017: 104). Es cierto que, a diferencia de la Antártida, no dispone de un tratado internacional. Sin embargo, ante la falta de un mecanismo específicamente acordado para gestionar esta región en su conjunto, se recurre a un complejo de organizaciones, regímenes y reglamentos que interactúan entre ellos.

A pesar de ello, tal y como se ha comentado en el anterior apartado, los Estados Árticos son cautivos de un dilema de seguridad. Pero, ¿por qué no actúan para evitar que la situación se agrave? Pues bien, tal y como expone Åtland (2014: 11):

Part of the problem is, of course, that Russia and the four other Arctic coastal states do not have a proper forum in which to discuss security issues (…). Russia is neither a NATO member nor part of the Western security community.”

Al respecto, actualmente podemos hablar de la existencia de plataformas donde se tratan temas relacionados con la seguridad[12]; sin embargo, éstas no abordan cuestiones de seguridad militar. Por el contrario, abordan cuestiones relacionadas con las respuestas ante emergencias, cooperación en la protección del medio ambiente, búsqueda y rescate, etc., las cuales se suelen identificar como “soft security issues”. Por lo que respecta a “hard security issues”, no existe un foro ártico que, incluyendo a Rusia, discuta tales cuestiones (Dick Zandee et al., 2020: 41). Y, tal y como veremos a continuación, la consolidación de una “Arctic Security Community” no es una cuestión zanjada en el mundo académico.

Cuando situamos nuestro foco de atención en la región, encontramos que el único foro internacional que se dedica íntegramente a la cooperación circumpolar ártica es el Consejo Ártico, el cual, al no estar constituido como una organización internacional, es considerado, a lo sumo, un instrumento soft law (Valerieva Yaneva, 2017). Al respecto, existen numerosas dudas sobre si este foro evolucionará algún día hacia una organización internacional[13].

Además, es muy poco probable que el Consejo Ártico se convierta en un foro donde discutir cuestiones sobre “hard security”. De hecho, con el objetivo de evitar perturbar la cooperación regional en otros aspectos, ya se excluyó este tema desde un principio (Schaller, B., 2018: 220). A modo de ejemplo, podemos destacar el papel que le otorga Dinamarca. Para este país es un objetivo central fortalecer la cooperación del Consejo Ártico. Sin embargo, para Copenhague, las cuestiones relativas al cambio climático y los efectos económicos no deberían verse influidas por la competencia geopolítica. Por ello, para este país, este tipo de cuestiones han de ser tratadas por los propios Estados Árticos (Dick Zandee et al., 2020: 22).

Por tanto, si no se pueden discutir “hard security issues”, podríamos decir que el Consejo Ártico queda descartado como posible foro regional para mitigar las dinámicas de seguridad… Entonces, ¿qué otras opciones regionales tenemos? Una de las opciones disponibles es el denominado Arctic Security Forces Roundtable (ASFR).

Esta mesa redonda, creada gracias a la iniciativa del Comando Europeo de los Estados Unidos, es el único lugar donde se abordan “hard security issues” (Mathieu Boulègue, 2019: 29). De hecho, los ocho Estados Árticos y algunos países interesados[14], se reúnen desde 2011 para tratar tales temas. Sin embargo, desde 2014, Rusia no ha sido invitada a participar. Como consecuencia de los hechos acaecidos en Ucrania, la confianza entre estos países se ha visto mermada, y una de las consecuencias ha sido la exclusión de Rusia de este tipo de plataformas. Tarde o temprano, tendrán que plantear si continuar con la participación de Moscú o, por el contrario, no volver a invitarla a formar parte. Desde el mundo académico, las consecuencias de tales acciones parecen obvias: ¿(Re-)invitar a Rusia a formar parte? Podría ser útil para reconstruir la confianza en la región (Van der Togt, 2019). ¿Su ausencia? Creará más riesgo e incertidumbre (Klimenko, 2019: 13).

Estas plataformas, tal y como hemos podido observar, podrían ser de utilidad para reducir las dinámicas de dilema de seguridad en la región. Sin embargo, el deterioro de las relaciones en los últimos años no es de gran ayuda… Además, el miedo a tratar temas relacionados con la seguridad militar y que estos afecten a la cooperación existente en aspectos económicos y “soft security issues”, está presente en todos los Estados Árticos. Por tanto, al menos a medio plazo, quedarían descartados como posibles plataformas para tratar el dilema de seguridad desde una perspectiva regional. Por ello, debido a sus características y su composición, hemos de comentar el papel que podrían jugar dos organizaciones que, a pesar de no estar focalizadas en el Océano Glacial Ártico, pueden ser de utilidad para tratar “hard security issues”. A saber, la OTAN y la OSCE.

Por su naturaleza, la OTAN podría ser considerada como buena opción. Sin embargo, nos encontramos varias razones que hacen que esta alianza no sea el lugar adecuado para discutir aspectos que involucren la región del Ártico.

Por un lado, nos encontramos con que una mayor participación de la alianza en la región ya es cuestión de debate entre los propios miembros. De hecho, mientras que Canadá se opone a una mayor presencia de la OTAN para evitar que Estados no ribereños participen en la toma de decisiones referentes a la región, Noruega busca una mayor implicación de la misma. Eso sí, siempre y cuando las políticas diseñadas satisfagan los intereses fundamentales de seguridad de la Alianza al mismo tiempo que se tienen presentes las sensibilidades y las preocupaciones legítimas rusas en la región (Charles & Bobby, 2012: 147). Dinamarca, por su parte, también tiene sus dudas sobre la presencia de la OTAN en la región: la posición de Groenlandia continua siendo un tema sensible para Copenhague (Van der Togt, 2019). Además, se ha de remarcar que no todos los Estados que se concentran en la región del Ártico son miembros de la OTAN (Suecia, Finlandia y, obviamente, Rusia).

Por otro lado, dada la importancia que da Rusia a la cooperación con el objetivo de gestionar y proteger el uso comercial y el desarrollo del Ártico, podríamos pensar que Rusia estaría a favor de incluir este tipo de temas en el Consejo OTAN-Rusia. Sin embargo, nos encontramos ante la negativa de Moscú, quien, recordemos, es muy crítica ante la presencia de la OTAN en el Océano Glacial Ártico, siendo ésta una de las razones por la cual Moscú no ha planteado este tipo de cuestiones en el Consejo OTAN-Rusia (Klimenko, 2016: 29).

Por su composición, así como por su experiencia, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) podría ser la otra opción. Sin embargo, al igual que en las anteriores plataformas, encontramos impedimentos.

Por un lado, los Estados Árticos muestran poco interés para discutir cuestiones árticas en un foro multilateral como este, donde cabe la posibilidad de que aquellos países miembros sin intereses esenciales en el Océano Glacial Ártico puedan arruinar los debates sobre la región (Dick Zandee et al., 2020: 47). Por otro, es cierto que se podría plantear la utilización de tratados como el Documento de Viena de 2011 sobre medidas destinadas a fomentar la confianza y la seguridad. Sin embargo, debido a su zona de aplicación, este solo contemplaría el 2% de la región del Ártico (Schaller, B., 2018: 223).

Por tanto, podemos concluir que, en concordancia con la afirmación de Åtland (2014:11), no existe ningún foro adecuado donde poder discutir temas relacionados con la seguridad militar.

¿Podemos hablar de una “Arctic Security Community”?

Años atrás, se planteaba que el establecimiento de una “Arctic Security Community” evitaría que el dilema de seguridad pudiera operar en la región (Åtland, 2014: 26). En otras palabras, se podría decir que el dilema de seguridad podía quedar trascendido gracias al establecimiento de una genuina “Security Community”. Trascendido, ya que a pesar de que exista una garantía “real” de que ninguno de los Estados Árticos intentará resolver sus disputas mediante el uso de la fuerza, siempre existirá cierta incertidumbre, pero en condiciones de lo que se conoce como “embedded trust” (Booth & Wheeler, 2008: 172).

Pues bien, en la actualidad, parece ser que nos encontramos ante una “Security Community” en desarrollo (Ernie Regehr, 2019: 274). Nada fuera de lo común si tenemos presente que hablamos de un proceso dinámico (Booth & Wheeler, 2008: 187-188), en el cual hay expectativas fiables de que los Estados Árticos seguirán resolviendo sus disputas por medios pacíficos y de conformidad con el Derecho Internacional. En palabras de Ernie Regehr (2019: 285-286):

(…) in fact, that is already a widely affirmed expectation, even if not a guarantee, for the Arctic region. The Ilulissat Declaration, reaffirmed in 2018, is a commitment by Arctic states to settle disputes by peaceful means in accordance with international law in general and the Law of the Sea in particular.

A priori, este desarrollo de una “Arctic Security Community” se ha visto afectado por la situación en Ucrania (Scheller, 2015). Pero, a pesar de las grandes expectativas sobre su consolidación, existen autores que afirman que la región del Ártico no ha resultado ser una “Security Community” unida a valores primarios comunes (Mikkola, 2019: 8). De hecho, el desarrollo de una “Arctic Security Community” es altamente improbable mientras los Estados miembros observadores permanentes del Consejo Ártico sigan la lógica de acción colectiva y los denominados Arctic Five[15] mantengan la separación de issues establecidos en la Declaración de Ilulissat (López Morales, 2017: 73-74).

Por tanto, lo único que podemos afirmar es que no se ha consolidado una “Arctic Security Community”. A lo sumo, se encuentra en desarrollo. O, por qué no, en stand by. Teniendo en cuenta los acontecimientos acaecidos en Ucrania y la Declaración de Ilulissat, solo podemos arriesgarnos a afirmar, a priori, que en la región del Ártico no se ha llegado a consolidar una genuina “Security Community”.

Medidas de desarme y limitación de armamentos, ¿posible solución a la (re-)militarización del Ártico?

Cuando se debate este tipo de medidas en la región, uno de los temas centrales es la presencia de armamento nuclear. La esperanza de convertir el Océano Glacial Ártico en una zona libre de armas nucleares ha sido una constante desde el período de la Guerra Fría. De hecho, la posibilidad de creación de un tratado internacional similar al Tratado Antártico de 1959 ha sido objeto de estudios a lo largo de los últimos años. Sin embargo, a día de hoy, no se ha adoptado ningún tratado similar. Al igual que poco o ningún progreso se ha realizado en la adopción de medidas regionales de control de armamento (Åtland, 2014: 20).

Ante esta posibilidad, son muchos los autores que se han planteado la creación de un régimen ártico. Pero, también son muchos los desafíos que han encontrado para que esto sea posible. Unos más optimistas y otros menos han hablado de la improbabilidad de que la región del Ártico se convierta en una zona libre de armas nucleares y/o una zona desmilitarizada (Åtland, 2014; Exner-Pirot, 2019). Incluso, Rusia y Estados Unidos no muestran interés en ello. Pero, ¿Por qué? Pues bien, para dar respuesta a esta pregunta, hemos de adentrarnos en la importancia geoestratégica de la región. Y, porqué no, remontarnos a la importancia que tuvo durante el período de la Guerra Fría, e incluso, durante la Segunda Guerra Mundial.

Durante la Segunda Guerra Mundial, el Ártico ya comenzó a jugar un rol estratégico en la defensa estadounidense. Debido a su ubicación, el miedo a que Groenlandia pudiera ser incautada por Alemania y ser utilizada como zona para desplegar ataques contra territorio estadounidense, llevó a Washington a firmar un acuerdo de defensa en 1941, mediante el cual, se permitía establecer presencia militar estadounidense en Groenlandia (Charles & Bobby, 2012: 99). Más tarde, durante el período de la Guerra Fría, el Océano Glacial Ártico comenzó a ganar mayor relevancia. Pues, se trataba -y se trata- de la ruta de tránsito más corta para los bombarderos entre la URSS y los Estados Unidos (Klimenko, 2016: 17).

Al respecto, concretamente en abril de 1951, se llevó a cabo un acuerdo que allanó el camino para la construcción de la Thule Air Base Force en Groenlandia[16], la cual, construida durante 1951-1955, jugó un papel clave en la disuasión contra la Unión Soviética[17]. Además, durante esta época, tanto la URSS como Estados Unidos se empeñaron en mejorar su capacidad para rastrear y monitorizar adversarios en el Océano Glacial Ártico, donde la vigilancia aérea se veía dificultada por la capa de hielo.

Esta información es suficiente para ir conociendo el porqué de la imposibilidad de este tipo de tratados en la región. Sin embargo, nunca mejor dicho, esto es solo la punta del iceberg… Y, es que, a día de hoy, el Ártico continúa jugando un rol relevante.

Desempeñando un papel fundamental para la planificación de la disuasión rusa, el Océano Glacial Ártico es, además del lugar donde se encuentra ubicada la Flota del Norte, una zona utilizada para la realización de ejercicios militares y pruebas de armamento (Klimenko, 2016: 18), así como un lugar de tránsito que permitiría mejorar las conexiones entre la Flota del Norte y la del Pacífico (Charles & Bobby, 2012: 62). A lo cual, además, hemos de sumar que aproximadamente el 58% de las ojivas nucleares estratégicas de Rusia se encuentran en submarinos que operan desde la península de Kola (Åtland, 2014: 13).

En el caso de Estados Unidos, Alaska juega un papel muy importante a la hora de interceptar misiles balísticos intercontinentales (Regehr, 2019: 275). De hecho, se considera una ubicación ideal para el despliegue de sistemas de defensa antimisiles para posibles ataques procedentes de Rusia, China, Corea del Norte e incluso Irán (Charles & Bobby, 2012: 101). Además, esta región no es solo vista en términos defensivos, sino también ofensivos, pues se considera un lugar ideal desde el cual proyectar tanto cazabombarderos, como, en un futuro, fuerza naval (Ibíd, 2012: 102).

Además, se ha de tener presente una serie de consideraciones que se presentan ante la posibilidad de conseguir un Ártico libre de armas nucleares (Regehr, 2014; 2019):

  • Tanto el armamento nuclear desplegado como las defensas antimisiles no tienen una misión ártica per se, sino que, por el contrario, esta misión es global. De hecho, se suele argumentar que, teniendo una función principal de disuasión estratégica global, la única conexión con el Ártico es que sus bases de origen y partes de su área operativa se encuentran ubicadas allí.
  • La aplicación de una zona libre de armas nucleares podría implicar una redistribución de los SSBNs rusos hacía otros escenarios como el Pacífico. Generando así, una situación comprometedora para países como Japón, China, e incluso, Estados Unidos.
  • Un tratado de estas características debería garantizar que ni se usarán armas nucleares ni se amenazará con su uso contra aquellos estados de la región que no posean dicha arma. Situación que, en el Ártico, parece improbable… Por no decir imposible. No parece que ni Estados Unidos ni Rusia estén dispuestos a darse tales garantías. Al igual que, Rusia no estaría interesada en dar este tipo de garantías al resto de estados de la OTAN presentes en la región.
  • Su zona de aplicación debería ir más allá de las Zonas Económicas Exclusivas de los propios estados, lo cual requeriría que todos los estados poseedores de armas nucleares concertarán un acuerdo mutuo para no operar ni estacionar armas nucleares en el Ártico.
  • Las zonas libres de armas nucleares se han creado en su mayor parte en lugares donde este tipo de armamento no estaba presente.

Además, hemos de recordar que ningún Estado entrará en un acuerdo si cree seriamente que el abandono de las obligaciones de una parte alteraría el equilibrio de poder (Booth & Wheeler, 2008: 90). Y, en el caso hipotético de acuerdo entre Rusia y los Estados Unidos, nos encontraríamos ante la preocupación de que estados como China no estuvieran vinculados por dichos acuerdos. Por tanto, en concordancia con lo argumentado por Åtland años atrás (2014: 2), es improbable que el Ártico se convierta en una zona desmilitarizada. De hecho, podríamos casi afirmar que será algo imposible. A pesar de ello, a día de hoy, se trata de una región estable, en la cual, todavía nos queda una carta por jugar…

Medidas de fomento de la confianza y seguridad militares

Cuando comenzamos a indagar sobre la aplicación de CSBMs en la región del Ártico, encontramos que no existe ningún tratado focalizado en la región que contenga tales medidas. De hecho, por lo que respecta al Ártico, hemos de destacar que los principales tratados en base a los cuales se han adoptado este tipo de medidas han sido el Documento de Viena de 2011 y el Tratado de Cielos Abiertos[18].

En el período temporal 2010-2020, tanto el Documento de Viena de 2011 como el Tratado de Cielos Abiertos han sido utilizados. Poco, pero han sido utilizados en la región. Por ejemplo, en el caso del Documento de Viena de 2011, este fue utilizado en octubre de 2018 para llevar a cabo una medida de evaluación e inspección por parte de Rusia a su país vecino Finlandia[19]. Y, en el caso del Tratado de Cielos Abiertos, este fue utilizado en noviembre de 2015 para llevar a cabo un vuelo de inspección sobre territorio noruego por parte de Rusia[20].

De estos tratados, el Tratado de Cielos Abiertos, se caracteriza por disponer de una zona de aplicación que cubre un porcentaje considerable del Ártico. Sin embargo, a pesar de ello, este no abarca siquiera el 40% de la región del Ártico (Schaller, 2018: 223). Además, la intención de Donald Trump de retirar a los Estados Unidos de dicho tratado, no hace sino generar una mayor incertidumbre entre los estados miembros de la región[21].

Ante esta situación, es conveniente recordar que el propio Documento de Viena de 2011 alienta a que los Estados participantes negocien CSBMs adicionales para su aplicación en el ámbito regional. Al respecto, hemos de destacar la aportación de Scheller, quien, ante la posibilidad de crear un régimen CSBMs para la región del Ártico, planteó una serie de elementos que este podría plasmar (Scheller, 2018: 222-225):

  • Una zona de aplicación que incluya al menos los territorios marítimos y terrestres de los Estados, así como las Zonas Económicas Exclusivas y las aguas internacionales.
  • Intercambios anuales de información militar.
  • Anuncios previos de ejercicios y maniobras militares.
  • Disposiciones para la verificación de la información que incluyan mecanismos de inspección y visitas de evaluación, así como la posibilidad de ser complementados con vuelos cooperativos de observación.
  • Mantener una lista de puntos de contacto y establecer, cuando sea posible, líneas directas de comunicación.
  • Desarrollo de un conjunto de normas comunes para operar en el Ártico.
  • Mecanismos para fomentar los contactos directos entre militares, así como revisiones periódicas de las necesidades de aplicación y modernización del régimen CSBM ártico.

La creación de un régimen de CSBM en la región del Ártico podría considerarse algo ambicioso, cierto. Sin embargo, tendría menos impedimentos que la creación, por ejemplo, de una zona libre de armas nucleares. Al respecto, se ha de destacar que Moscú ha solicitado la aplicación de este tipo de medidas en varias ocasiones. Sean una señal – o no – de que Rusia aprecia la necesidad de cooperar en la región  (Depledgue et al., 2019), esta actitud nos abre una ventana de oportunidad que no podemos dejar escapar.

Conclusiones

A lo largo de este análisis, hemos podido comprobar las posibilidades teóricas para poder reducir las dinámicas del dilema de seguridad en la región. Y podemos afirmar que nuestra hipótesis de trabajo queda confirmada; es decir, Rusia y Estados Unidos solo podrán reducir las dinámicas del dilema de seguridad en la región del Ártico a través de las medidas de fomento de la confianza y seguridad militar. Eso sí, a estas alturas, tenemos que matizar varios aspectos, así como explicar el porqué de tal conclusión.

Que la hipótesis del presente análisis haya sido confirmada, no quiere decir que sea la única medida que se ha de adoptar. Ni, mucho menos, que la adopción de tales medidas por parte de los Estados involucrados vaya a ocurrir. De hecho, esto es una posibilidad teórica, la cual ha de ser vista como una medida proactiva (Scheller, 2018: 226). Una medida proactiva que, teniendo presente el contexto analizado a lo largo del análisis, debería ser la primera en adoptarse. Eso sí, recordemos que, a pesar de no haber sido abarcadas en el análisis, este tipo de medidas deberían complementarse con CBM.

¿Por qué deberían ser las primeras medidas en adoptarse? Tal y como se ha comprobado, a día de hoy, no existe ninguna plataforma donde poder discutir temas relacionados con la seguridad militar en la región del Ártico. Y, en el caso de aquellas plataformas donde se pueden discutir tales temas, encontramos que se prefiere no tratarlos, e incluso, que la falta de confianza, deteriorada tras los hechos acaecidos en Ucrania en 2014, ha tenido como consecuencia la ausencia de Rusia en las mismas. Además, a priori, no podemos confirmar que se haya consolidado una “Arctic Securiy Community”. Por lo que, tarde o temprano – o, mejor dicho, más temprano que tarde – se tendrán que abordar cuestiones de seguridad militar en la región. Y, para ello, es necesaria la participación de todos los Estados involucrados, lo cual solo se conseguirá si se reconstruye la confianza en la región. He aquí el papel de este tipo de medidas…

Además, tal y como se ha comprobado, es improbable que el Ártico se convierta en una región desmilitarizada y/o una zona libre de armas nucleares. Autores como   Regehr (2019: 292), a cuyo trabajo me remito, han propuesto una agenda progresiva a seguir en este sentido. Para implementarla, teniendo presente los aspectos analizados en este análisis, se considera imprescindible, en primer lugar, la consecución de medidas de fomento de la confianza y la seguridad militar. Esto es así, ya que la falta de confianza mutua generada tras los hechos acaecidos en Ucrania, dificulta la posible adopción de este tipo de tratados. Recordemos que, tal y como se comentó en el marco teórico, ningún Estado entrará en un acuerdo de control de armamentos si cree seriamente que el abandono de las obligaciones de una parte alteraría el equilibrio de poder. Y, para ello, la restauración de la confianza ha de ser el primer paso.

Llegados a este punto, solo nos quedaría dar respuesta al porqué; es decir, ¿por qué se justifica la adopción de tales medidas en la región del Ártico? Pues bien, tal y como se ha comprobado, existe un contexto que se podría considerar favorable para la adopción de CSBMs; es decir, se considera que la situación actual del Ártico de cooperación y paz facilitaría su negociación y posterior adopción. Además, tal y como se ha comentado, uno de los objetivos de Moscú sería eliminar cualquier tipo de tensión y/o conflicto en el Océano Glacial Ártico. La necesidad de garantizar la supervivencia de su arsenal nuclear, así como la libertad de navegación de la Flota del Norte, pueden decantar la balanza hacia este tipo de medidas, ya que, al no interferir ni cuantitativa ni cualitativamente en las capacidades militares de Rusia en la región, estas pueden ser más susceptibles a un acuerdo.

Además, se ha de destacar que han sido utilizadas. Poco, es cierto. Pero esto ya nos da un poco de esperanza. A lo cual se ha de sumar que, países como Noruega, se beneficiarían de la adopción de CSBMs. Recordemos su situación, ‘entre la espada y la pared’, teniendo que tener siempre presente las sensibilidades y preocupaciones legítimas rusas en la región.

Por tanto, la aplicación de CSBMs es un pilar básico para poder reducir las dinámicas de dilema de seguridad en la región, evitando así la generación de una espiral de hostilidad mutua. Para ello, la zona de aplicación ha de abarcar toda la región del Ártico. Y algo más importante quizás es que los Estados se acojan a ellas de manera escrupulosa con una actitud que propicie el fomento de la confianza. En caso contrario, desde el mundo académico ya nos advierten de que su aplicación imperfecta, así como una manipulación de la naturaleza de las actividades (por ejemplo, con fines de espionaje) puede acabar generando un resultado contraproducente (Jordán, 2014: 187). En este caso, la intención de Estados Unidos de retirarse del Tratado de Cielos Abiertos, nos puede servir como ejemplo. O, mejor dicho, de advertencia…

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[1] A lo largo de este trabajo se hará referencia a dicha región utilizando también los términos “Ártico” y “Océano Glacial Ártico”. Independientemente del término utilizado, nos referiremos al territorio comprendido más al norte del paralelo 66º 33’, conocido como Círculo Polar Ártico.

[2] Basado en la riqueza y el volumen de población, Pekín genera cada vez más preocupación a Estados Unidos (Mearsheimer, 2001: 56).

[3] Esta afirmación se podría matizar argumentando que la presencia militar china se trata de un fenómeno relativamente nuevo en el Ártico (Conley & Melino, 2020: 18). 

[4] Canadá, Dinamarca, Noruega, Islandia, Suecia y Finlandia.

[5]     Para estos autores, se podía hablar de “nascent”, “ascendant” y “mature” (Adler & Barnet, 1998: 30).

[6] Siempre y cuando haga frente a una gran serie de retos y desafíos. Entre otros, cabe destacar:  descenso de los precios del petróleo; crisis demográfica; mejora de la infraestructura costera; escasez de mano de obra en el Ártico, etc. 

[7] Eso sí, la no ratificación por EEUU de la Convención sobre el Derecho del Mar de 1982 representa un obstáculo para el correcto desarrollo de las actividades en alta mar.

[8] Véase Atle Staalesen (2020), “Putin signs Russia’s new Arctic master plan”, Arctic Today.

[9] Se trata de un concepto de defensa ruso de la época de la Guerra Fría. Cuyo objetivo, era garantizar la supervivencia de los submarinos nucleares dotados de misiles balísticos intercontinentales (SSBNs), así como de sus infraestructuras relacionadas. Este concepto comprende el territorio del mar de Barents y mar de Noruega hasta la brecha Groenlandia-Islandia-Reino Unido (GIUK, por sus siglas en inglés).

[10] Véase: Thomas Nilsen (2020), “U.S Sixth Fleet enters the Barents Sea with missile defense destroyer”, The Barents Observer. Disponible en:  https://thebarentsobserver.com/en/security/2020/05/us-sixth-fleet-enters-barents-sea

[11] Véase : https://shape.nato.int/news-archive/2019/nato-allies-participate-in-swedish-exercise-northern-wind

[12] Entre otros cabe destacar: Barents Euro-Arctic Council (BEAC) y Arctic Coast Guard Forum (ACGF).

[13] Una de las principales razones se dio a conocer en la Declaración de Ilulissat (López Morales, 2017: 73). En ella, se reiteró que no había necesidad de crear un régimen específico para la región, remarcando que la Convención de las Naciones Unidas para el Derecho del Mar de 1982 ya proveía un sólido marco legal.

[14]   Francia, Alemania, Países Bajos y Reino Unido.

[15]   Estados Unidos, Rusia, Canadá, Dinamarca y Noruega.

[16] Además, tras aprobarlo en 1958, el gobierno danés accedió a ampliar hasta el sur de Groenlandia la red de radares conocida como Distant Early Warning (DEW) (Charles & Bobby, 2012: 99).

[17] Siendo la base utilizada para el despliegue de bombarderos estratégicos dotados de armas nucleares; es decir, el principal medio de disuasión de la época hasta el despliegue de misiles balísticos intercontinentales (ICBM)y misiles balísticos lanzados desde submarinos (SLBM).

[18] Firmado en marzo de 1992, este tratado permite a los estados partes realizar inspecciones aéreas sobre el territorio nacional de las demás partes.

[19] Véase: Radio Canada International (2018), “Russian military conducts confidence-building visit to Lapland Air Command in the Finnish Arctic”. The Barents Observer. Disponible en: https://thebarentsobserver.com/en/security/2018/10/russian-military-conducts-confidence-building-visit-lapland-air-command-finnish

[20] Véase: Thomas Nilsen (2015), “Russia inspects Norway from the air”. The Barents Observer. Disponible en: https://thebarentsobserver.com/en/2015/11/russia-inspects-norway-air

[21] Véase: Thomas Nilsen (2020), “Eriksen Søreide disappointed by US withdrawing from Open Skies Treaty”. The Barents Observer. Disponible en: https://thebarentsobserver.com/en/security/2020/05/eriksen-soreide-disappointed-us-withdrawing-open-skies-treaty


Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937

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Iván Fernández

Graduado en Seguridad por la Universidad de Barcelona. Máster en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional por la Universidad de Granada

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