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La Unión Europea como actor de seguridad internacional

Global Strategy Report, 47/2020

Resumen: En un mundo cada vez complejo, interconectado y competitivo la Unión Europea pretende mantener su protagonismo como actor global pero las amenazas y retos que acechan a la Unión son múltiples y variados. El triunfo del Brexit junto con un mayor aislamiento de los Estados Unidos propiciado por la administración Trump han hecho saltar las alarmas en Bruselas sobre la necesidad de una mayor autonomía europea en materia de seguridad y defensa. Desde la publicación de la Estrategia Global de 2016 se han hecho importantes avances en la PCSD que han cristalizado en tres nuevas herramientas: la PESCO, la CARD y el EDF, las cuales tiene por objetivo la racionalización del gasto y promover la autonomía estratégica. Este trabajo parte de dicha situación y tiene por objetivo determinar cuál es el perfil de la Unión Europea como actor de seguridad internacional para lo cual se analizará su Voluntad para operar como actor global, se identificarán y describirán las Capacidades de la Unión y se analizará su Actividad reciente como actor de seguridad.

Introducción

En el cambiante entorno geopolítico actual, la Unión Europea intenta no ver reducido su protagonismo como actor global pero la realidad es que el mundo es cada vez más complejo, interconectado y competitivo. Las amenazas, tanto externas como internas, que se ciernen sobre la Unión son múltiples y de variada naturaleza: una Rusia cada vez más desafiante y decidida, la multiplicación de conflictos en el Mediterráneo, el Sahel, Oriente Próximo y Europa del Este, las crisis migratorias, el terrorismo, el auge del euroescepticismo, la crisis del euro, el Brexit y la pandemia del COVID-19 han puesto en jaque los cimientos de la Unión y han supuesto un serio reto al espíritu europeo.

Estas amenazas, junto con las políticas de la administración Trump y sus declaraciones acerca del futuro de la OTAN han hecho saltar las alarmas en Bruselas sobre la necesidad de una mayor autonomía europea en materia de seguridad y defensa. De hecho, la Unión parece decidida a transformar estos problemas en oportunidades apostando así por una mayor colaboración y cooperación en el ámbito de la defensa.

En efecto, la aprobación en junio de 2016 de la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea ha supuesto un impulso renovador permitiendo iniciar un camino lento pero seguro en materia de cooperación. De esta forma, se han puesto en marcha diversas iniciativas: la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO), ya contemplada en el Tratado de Lisboa, la Revisión Anual Coordinada sobre Defensa (CARD) y el Fondo Europeo de Defensa (EDF), iniciativas que tienen por objeto perseguir la autonomía estratégica de la Unión y racionalizar el gasto europeo en defensa mediante el desarrollo conjunto de capacidades y la eliminación de duplicidades.

La Unión Europea está intentando forjar su identidad como actor de seguridad por medio de la Política Europea de Seguridad Común (PESC) y de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) si bien sigue habiendo tantos interrogantes como certezas. No obstante, el compromiso de la UE con la seguridad global es muy claro, como así demuestran las más de treinta misiones realizadas bajo el marco de la PCSD.

Por otro lado, la UE mantiene una estrecha relación con la ONU en este campo y otros muchos como la ayuda al desarrollo o la defensa de los derechos humanos. Con respecto a la OTAN, la relación también es muy buena como demuestra la declaración conjunta UE-OTAN de septiembre de 2016 que aboga por un mayor protagonismo europeo en una organización transatlántica. renovada.

Este trabajo se justifica por la necesidad de que la Unión Europea se convierta en un actor más fuerte con una voz más autónoma en un mundo cada vez más complejo y disputado, lo que le permitirá proveer de seguridad y estabilidad tanto a sus Estados Miembros como a sus ciudadanos, así como defender sus valores e intereses. Una Unión más fuerte significa un mundo justo y más multilateral donde prime la buena gobernanza y el orden internacional basado en reglas.

La finalidad del presente trabajo es determinar cuál es el papel que desarrolla la UE en materia de seguridad y defensa siendo su principal objetivo el configurar el perfil de la UE como actor de seguridad internacional. Para alcanzar este objetivo superior se establecen otros intermedios que son: estudiar la voluntad existente en la UE para operar como actor de seguridad internacional, identificar y describir las capacidades, organizaciones e instituciones de la UE en materia de seguridad y defensa y analizar la actividad de la UE como actor global.

Es importante definir el alcance del proyecto, es decir, delimitarlo en el espacio y el tiempo. Este trabajo se centra en la situación actual, más que en la evolución del proceso que ha convertido a la UE en un actor de seguridad y defensa. No obstante, en algunos apartados si haremos referencia a antecedentes sin los cuales el análisis quedaría incompleto. Por otro lado, el trabajo se focaliza en el campo de la defensa sin llegar a penetrar en otras áreas directamente relacionadas con la seguridad internacional como son: el crimen organizado, la ciberseguridad, el terrorismo o el cambio climático.

Con el objetivo de configurar el perfil de la UE como actor de seguridad internacional se procede a realizar un análisis de la Unión en función de las tres variables dependientes: voluntad, capacidad y actividad.

La voluntad de la UE se analiza por medio del estudio de la Estrategia Global de 2016 documento que recoge perfectamente como la Unión se ve a sí misma como actor global y con la que intenta adaptar su identidad al nuevo entorno geopolítico. También se incluye en este apartado la opinión de la ciudadanía europea sobre las políticas de defensa y las divergencias entre Estados Miembros. Posteriormente, se realiza una identificación y descripción de las capacidades de la UE en materia de seguridad y defensa incluyendo solo aquellas de corte comunitario. En cuanto a la actividad de la UE, se analizan las misiones realizadas en el exterior bajo la PCSD, la respuesta de la Unión ante crisis de seguridad recientes y el papel que juega la UE en la ONU.

Por último, se determina cual es el perfil de la UE como actor de seguridad analizando conjuntamente las tres variables por medio de un análisis DAFO.

Voluntad de la UE.  Estrategia global del 2016

Para comprender cuál es la voluntad existente en la UE para actuar como actor internacional de seguridad debemos recurrir a la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea presentada por la Alta Representante Federica Mogherini en junio de 2016.

El título de la estrategia, Una visión común, una actuación conjunta: Una Europa más fuerte, es toda una declaración de intenciones acerca de la misma. La estrategia tiene por principal objetivo fomentar la progresión de manera conjunta en política exterior, seguridad y defensa. Para ello busca reformular la identidad de la UE en un mundo mucho más complejo e incierto y adaptar su política exterior al nuevo contexto internacional todo bajo un prima más pragmático y posibilista.

El documento sustituye a la vieja Estrategia de Seguridad Europea (ESE) de 2003, Una Europa segura en un mundo mejor, elaborada por el español Javier Solana y su equipo. Del propio título ya se puede deducir que era más ambiciosa e idealista pero menos precisa que su sucesora. En resumen, esta estrategia sentó las bases para crear una cultura europea de defensa, estableció el papel de la UE en el mundo -o más bien como se veía la UE así misma en el mundo- y vinculó los retos y amenazas presentes con objetivos estratégicos y medios e instrumentos de la unión. En ningún caso se debe entender aquella estrategia como un plan de acción (Bordonado, 2016).

El contexto en que ambas estrategias se presentaron también es muy diferente. Como señala Barbé (2016) dicha realidad se puede observar perfectamente comparando la frase inicial de cada una de las estrategias. Pasando de la idílica “Europa no ha sido nunca tan próspera, tan segura ni tan libre” en 2003 a “Necesitamos una Europa más fuerte. Es lo que merecen nuestros ciudadanos, es lo que todo el mundo espera” en 2016. En efecto, las crisis internas de la Unión y la gran inestabilidad de la vecindad próxima obligaron a adoptar un enfoque más realista y pragmático.

Además, el recibimiento de ambas estrategias fue muy diferente. Mientras que en 2003 se produjo una calurosa recepción, en 2016 la presentación se realizó en el peor momento posible pues tuvo lugar tan solo cuatro días después de la victoria del Brexit.  Esto significó que los jefes de Estado y Gobierno le prestaron escasa atención al tener preocupaciones más urgentes.

La estrategia, a diferencia de la de 2003, no empieza con un análisis de los retos y amenazas a las que se enfrenta la UE ya que este análisis se realizó en un documento elaborado por Nathalie Tocci – asesora de Mogherini-  titulado:  La Unión Europea en un entorno mundial en mutación: un mundo más conectado, cuestionado y complejo (2015). Por el contrario, comienza explicando cuales son los valores de la UE y los intereses de nuestros ciudadanos y establece que promover nuestros valores es defender nuestros intereses.

“Our interests and values go hand in hand. We have an interest in promoting our values in the world. At the same time, our fundamental values are embedded in our interests.” (EG, 2016)

El título del primer capítulo Una estrategia global para defender los intereses de nuestros ciudadanos ya introduce una importante novedad pues rompe con el tabú imperante en la UE al hablar de intereses. Así pues, nuestros intereses serían promover la paz y garantizar la seguridad, fomentar la prosperidad, aumentar la resiliencia de nuestras democracias y promover un orden mundial multilateral basado en normas.

Es claro que la estrategia pretende y se preocupa de unir los valores europeos a nuestros intereses. Como afirma Barbé (2016)El argumento fundamental es que la defensa de un orden mundial liberal, basado en reglas, democrático, respetuoso con los derechos e interdependiente, es la mejor garantía para la seguridad de la UE”. Por ejemplo, se establece relación entre un valor (promover la democracia en la vecindad próxima) y un interés (aumento de la seguridad de los ciudadanos).

En el segundo capítulo, se enuncian los principios rectores de la acción exterior de la UE los cuales son: la unidad, el compromiso, la responsabilidad y la asociación. Estos principios vienen a significar que: la Unión y los Estados Miembros deben trabajar unidos pues sus intereses son compartidos, la UE debe comprometerse con el exterior puesto que se encuentra en un mundo cada vez más complejo e interconectado, la actuación europea debe ser responsable, abordar los conflictos y promover los derechos humanos especialmente en las regiones limítrofes, y la UE debe colaborar con otros actores globales (Izquierdo, 2016: 16).

Todo ello impregnado del concepto de “un pragmatismo basado en principios” lo cual demuestra una vez más el carácter realista y posibilista de la estrategia. Lo que sugiere una vía intermedia entre el aislamiento o irrelevancia internacional y los deseos precipitados de transformar el mundo. Olvidado parece el antiguo discurso europeo de promoción de la democracia, que no se llega a mencionar en toda la estrategia, seguramente por el fracaso de las primaveras árabes y por la deriva autoritaria de algunos estados europeos. (Barbé, 2016)

El tercer capítulo es el más extenso de la directiva y en él se marcan las cinco prioridades de la acción exterior de la Unión. Este capítulo es muy interesante y presenta algunas novedades en las que merece la pena detenerse. Lo analizaremos por cada una de las prioridades:

  • La seguridad de la Unión. Se plantea como la primera prioridad y abarca cinco ámbitos: la defensa, la lucha antiterrorista, la ciberseguridad, la seguridad energética y las comunicaciones estratégicas.  Vemos pues que la seguridad se contempla en sus dos dimensiones externa e interna. Además, se hace especial hincapié en la ambición y en la autonomía estratégica debiendo asumir mayores responsabilidades en la OTAN.
  • La resiliencia de los Estados y sociedades del Este y del Sur. La Estrategia Global define la resiliencia como: “la capacidad de los estados y las sociedades para reformarse, soportando así los desastres, y para recuperarse de las crisis internas y externas.” Este término es probablemente uno de los más importantes del documento (se repite decenas de veces) y sostiene que un Estado resiliente es un Estado seguro lo cual es esencial para el desarrollo y la democracia. También se relaciona el concepto con la política migratoria: “En nuestra labor en materia de resiliencia, centraremos nuestras capacidades y atención en los países de origen y tránsito de migrantes y refugiados” (EG, 2016), de tal manera que se alcance una política migratoria más efectiva, pudiendo incluso incentivar a nuestros socios por medio del comercio o de las ayudas al desarrollo.
  • Gestión integrada de los conflictos. El enfoque debe ser integrado usando todos los medios disponibles de manera coordinada (militares, diplomáticos y económicos) y actuando en todas las fases del mismo.
  • Cooperación con órdenes regionales. La UE apoyará la formación de organizaciones regionales aun cuando su modelo sea muy diferente pues se acepta que las configuraciones de poder pueden ser variadas en función de la región. Se aprecia aquí también un cambio de discurso “no nos esforzaremos en exportar nuestro modelo” muy adaptado a la nueva situación internacional.
  • Gobernanza global para el siglo XXI. La UE firme defensora del multilateralismo y un orden internacional basado en normas reconoce que el equilibrio de poder está cambiando. Por lo tanto, la representación en los órganos internacionales como la ONU debe adaptarse a la nueva realidad, con un menor peso europeo, para evitar la erosión o sustitución de estas organizaciones y el peligro de fragmentación que ello supone.

Finalmente, la estrategia termina afirmando que se ha de pasar de la visión a la acción. Esta visión descansa en tres términos: credibilidad, capacidad de respuesta e integración. Es interesante resaltar que para que la Unión sea creíble no basta con su “poder simbólico” sino que es necesario aumentar la inversión en defensa y fomentar la industria militar europea. También una capacidad de respuesta rápida es necesaria en el ámbito de la diplomacia (acción coordinada), de la defensa (battlegroups) y políticas de desarrollo (financiación más flexible).

En resumen, la EG a diferencia de la ESE de 2003 es una estrategia basada en la realpolitik (Sanahuja, 2018) adaptada a la nueva situación internacional y que sirve para redibujar el discurso de la UE bajo unas ideas más modestas, concisas y limitadas. La estrategia pivota en torno a tres ideas fuerza. Primero, promover la resiliencia de los Estados y sociedades propias y vecinas– y no tanto las democracias-, segundo, un pragmatismo basado en principios el cual permite conciliar nuestros intereses con nuestros valores y finalmente la ansiada autonomía estratégica la cual permitiría a la UE protegerse a sí misma y a los que la rodean. La EG también ha recibido algunas críticas que señalan expectativas poco realistas como la autonomía estratégica o la falta de referencias al compromiso de gasto europeo con la OTAN (Arteaga, 2017).

Por lo tanto, tras el análisis de la EG podemos asumir que la voluntad de la UE se ha transformado pasando de verse a sí misma como un actor cuyo modelo debe ser exportado y muy activo en la promoción de la democracia a un actor más realista en sus objetivos que no oculta su intención de conciliar sus valores con sus intereses. Es decir, su voluntad ha virado hacia un perfil más pragmático y regional en función de la nueva realidad internacional y de sus propias capacidades e intereses. La creación de nuevas herramientas como la PESCO, el EDF y la CARD, así como la firma de la Declaración Conjunta UE-OTAN son claros ejemplos de la voluntad existente en la UE para dotarse de mayores capacidades y asumir un rol más activo en materia de seguridad y defensa.

Por otra parte, y como es lógico la voluntad existente entre los Estados Miembros no siempre es la misma pues cada uno puede interpretar las amenazas, retos u oportunidades de diferente forma. El eje franco alemán es el mayor valedor de la cooperación en defensa mientras que los países bálticos o Polonia prefieren apostar por la OTAN al sentir la amenaza rusa muy próxima. Incluso entre alemanes y franceses hay importantes diferencias. Los primeros pretender fomentar las herramientas más blandas de la PCSD, para mantener su imagen de potencia económica y comercial mientras que los franceses apuestan fuertemente por la vertiente militar de la PCSD con propuestas como La Iniciativa Europea de Intervención (Benedicto y Molina, 2020:24).

Finalmente, es necesario destacar que la voluntad de los ciudadanos europeos para una mayor colaboración e integración en seguridad y defensa es muy elevada como así se ha visto reflejada en los eurobarómetros de los últimos años. En concreto el 75% apoya la PCSD y algo más de la mitad (55%) se declara a favor de un ejército de la Unión en el eurobarómetro especial sobre seguridad y defensa de 2017.[1]

Identificación y descripción de las capacidades de la UE

Primeramente, vamos a hacer un breve inciso de la presencia global de la UE, la cual según el Informe Elcano de Presencia Global 2018 (Olivié et al., 2018) es la mayor del mundo superando a los EEUU, encontrándose cinco países europeos (Alemania, Reino Unido, Francia, Italia y Países Bajos) dentro de los diez primeros puestos. Esta presencia global se ha determinado mediante una componente militar, económica y de poder blando, en la Figura 1 se puede observar el aporte de cada componente para la UE, los EEUU y China. Podemos observar que un 15% de la presencia global de la UE se debe a la componente militar en un nivel muy similar a China, pero muy lejos de EEUU.

Figura 1. Presencia Global UE, USA, China por dimensiones – Fuente: Real Instituto Elcano

No obstante, la presencia internacional de la UE no se está transformando directamente en poder (Olivié y Gracia, 2020:11) hecho que ya se reconoce en la Estrategia Global y que la Unión está tratando de cambiar por medio de una serie de acciones, herramientas y capacidades.

Respecto a estas capacidades de la Unión nos vamos a centrar en las de índole comunitario como la PCSD o la EDA descartando así otras organizaciones como la OCCAR, el Eurocuerpo o la Iniciativa Europea de Intervención pues, aunque están compuestas por aportaciones de estados europeos, no pertenecen al conjunto de instituciones de la UE.

Política Exterior y de Seguridad Común y Política Común de Seguridad y Defensa

La principal herramienta de la que dispone la UE para operar como actor global de seguridad es la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), la cual tiene su origen en el Tratado de Maastricht, aunque ha ido evolucionando hasta consolidarse por medio del Tratado de Lisboa en 2009. La PESC conforma una de las dos vías de actuación de la Acción Exterior de la UE, la segunda vía se compone de políticas como la Comercial Común o las políticas de cooperación y ayuda humanitaria.

Su definición es algo compleja y difusa, pero se puede entender como: “todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común”. (Art. 24 TUE). La PESC se encuentra sometida a reglas de funcionamiento específicas y la competencia recae sobre el Consejo Europeo quien determinará cuales son los objetivos, orientaciones y medidas a seguir. Estas decisiones deben ser aprobadas por unanimidad lo que hacen que sea un sistema lento pero seguro.

Los principales objetivos de la PESC (recogidos en Art. 31 TUE) son: defender los valores, intereses e integridad de la UE, mantener la paz y reforzar la seguridad internacional, fomentar la cooperación internacional y respaldar la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos.

El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es quien dirige y ejecuta la PESC siguiendo las directrices marcadas por el Consejo Europeo. Este Alto Representante también coordina la Acción Exterior de la UE para lo cual se apoya en el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), el cual es una especie de cuerpo diplomático de la UE.

Asimismo, mediante el Tratado de Lisboa también se creó la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) la cual se integra por completo en la PESC y tiene su origen en la anterior Política Europea de Seguridad y Defensa. La PCSD es la herramienta que facilita alcanzar los objetivos de mantenimiento de la paz y promover la seguridad internacional ya que ofrece un marco para disponer de una capacidad operativa para la realización de operaciones civiles y militares en el exterior (Torre Lucha, 2018).

La victoria del Brexit ha sido un elemento catalizador para la integración europea en Seguridad y Defensa ya que el Reino Unido siempre ha sido un elemento bloqueador en este ámbito (Garrido y Ruiz, 2017: 24). Por lo que, tras la publicación de la Estrategia Global, la UE decidió dar un fuerte impulso a la PCSD con la puesta en marcha de diferentes medidas y la creación de diversos planes y organismos. Algunos de estos tienen por objetivo una mayor autonomía estratégica y fomentar la cooperación en defensa como el Plan de Acción Europeo de la Defensa (EDAP), la Cooperación Estructurada Permanente (PESCO) y la Revisión anual coordinada de la Defensa (CARD), los cuales se explicarán posteriormente.

Además, desde 2017 se viene desarrollando una Capacidad Militar de Planificación y Ejecución (MPCC) la cual permitirá mejorar las estructuras de gestión de crisis y con ello obtener una respuesta más rápida y eficaz. Cabe destacar también que a partir de su creación la MPCC asume el mando de las misiones militares no ejecutivas.[2]

Otras medidas tomadas han sido: fomentar la vertiente civil de la PCSD, que la UE asuma el coste del despliegue de los Battlegroups[3] y facilitar la movilidad militar dentro y fuera de la UE. No obstante, el caso de los Battlegroups es paradigmático pues muestra perfectamente la inacción que puede llegar existir ya que no se han utilizado nunca pese a encontrarse operativos desde el 2007 (Cervell, 2014:11).

Bajo el marco de la PCSD, la UE tiene la capacidad de realizar misiones civiles y militares con diferentes cometidos que van desde la prevención y gestión de conflictos hasta el entrenamiento y asesoramiento militar. Estas misiones permiten a la UE operar como actor global en pos de la seguridad internacional y el mantenimiento de la paz, Desde 2003 se han lanzado, en tres continentes, más de 30 misiones las cuales serán tratadas en profundidad en siguiente capítulo.

Agencia Europea de Defensa (EDA)

La Agencia Europea de Defensa es uno de los pilares de la PCSD pues tiene por finalidad promover el desarrollo de las capacidades que son vitales para dicha política. En concreto su misión es: “Apoyar al Consejo y a los Estados Miembros en sus esfuerzos por mejorar las capacidades de defensa de la Unión Europea dentro de la Política Común de Seguridad y Defensa”. [4]

La Agencia, que fue creada en 2004, tiene diversos cometidos entre los que se pueden destacar: promover la cooperación de los Estados en proyectos de I+D+i, fortalecer la industria militar europea, actuar como un elemento facilitador ante las políticas de la UE y fomentar la armonización de las necesidades operativas y la adopción de métodos de adquisición eficaces y compatibles.

En cuanto a los proyectos de adquisición (pooling and sharing) promovidos y coordinados por la EDA destacan cuatro: los sistemas de aviones pilotados de forma remota, reabastecimiento en vuelo, sistema gubernamental de comunicaciones por satélite y ciberdefensa[5], los cuales no dejan de ser unos resultados muy limitados.

Aunque la Agencia es definida como un elemento clave para la PCSD la realidad es que a pesar de sus esfuerzos los resultados han sido más bien tímidos (Torre Lucha, 2018). Ello es debido, en gran parte, a que los Estados han llegado en numerosas ocasiones a acuerdos al margen de la Agencia prestándole así escaso interés, siendo marginada en ocasiones a favor de la OCCAR (EuroMALE, A400M, Tigre) (Martí Sempere, 2018:40). Tampoco ayuda el pequeño tamaño de la misma, unos 140 empleados, y el bajo presupuesto del que dispone, 36 millones de euros para el año del 2020 de los cuales solo 4,5 pueden ser destinados a investigación.[6]

Sin embargo, tras la publicación de la Estrategia Global, y como se detallará posteriormente, la Agencia ha ganado parte del protagonismo que le corresponde ya que se han lanzado nuevas iniciativas como el Proyecto Piloto en las cuales desempeña un papel clave en tareas de gestión y supervisión (Torre Lucha, 2018).

El Plan de Acción Europeo de la Defensa (EDAP)

El Plan de Acción Europeo de la Defensa es una iniciativa puesta en marcha por la Comisión Europea a finales de 2016 para promover un sector tecnológico y una industria de defensa europea innovadora, sólida y competitiva.[7] Con el EDAP se pretende que las inversiones europeas en defensa sean más eficientes mediante una mejor colaboración y cooperación reduciendo la tradicional fragmentación de la industria de defensa europea.

El Plan se vertebra sobre tres pilares: el Fondo Europeo de Defensa (EDF), inversiones en las cadenas de suministro europeas y reforzar el mercado único de la defensa. El Fondo Europeo de Defensa, que es el principal pilar, tiene por objetivo apoyar la inversión en investigación conjunta, el desarrollo conjunto de capacidades y la cooperación en adquisiciones. Se estructura en torno a dos ventanas (o secciones) una de investigación y otra de capacidades tal cual se puede ver en la Figura 2.

Figura 2. Ventanas del Fondo Europeo de Defensa – Fuente: Ministerio de Defensa

En la ventana de investigación, la financiación es totalmente comunitaria y se desarrollan programas de investigación a nivel europeo. Primeramente, se ha desarrollado la Acción Preparatoria para la Investigación en Defensa (PADR) con un presupuesto de 90 millones de euros y que tiene como misión demostrar la viabilidad del futuro Programa de Investigación en Defensa Europeo (EDRP) el cual contará con 500 millones de presupuesto.

En la sección de capacidades, el fondo busca promover mediante incentivos el desarrollo y la adquisición conjunta de capacidades por parte de los Estados mediante el Programa de Desarrollo Industrial y del Programa de Desarrollo Conjunto contando con un prepuesto de 1500 millones entre ambos programas. Se estima que por cada euro de presupuesto comunitario los Estados aporten cuatro llegando a generarse inversiones de hasta 5000 millones anuales.[8]

El Fondo resuelve el problema principal problema de la EDA, que era la imposibilidad real de utilizar presupuestos comunitarios para investigación. También va reforzar la EDA permitiendo que pueda gestionar futuros programas dentro la sección de capacidades.

En resumen, la UE busca mediante el Plan de Acción Europeo de la Defensa y en particular con el Fondo Europeo de Defensa alcanzar una mayor eficiencia en las inversiones que le permita acercarse a otros actores internacionales (Gregorio Álvarez, 2018) y alcanzar la tan deseada autonomía estratégica.

Coperación Estructurada Permanente (PESCO)

La Cooperación Estructurada Permanente tiene su origen en el Tratado de Lisboa, pero no fue hasta finales de 2017 cuando el Consejo establece la PESCO en la que participan 25 Estados Miembros (faltan Dinamarca y Malta). Las amenazas externas a las que se enfrenta la UE junto con el Brexit han sido un fuerte catalizador de la PCSC y la aprobación de la PESCO es un ejemplo claro.

La implantación de la PESCO supone un paso trascendental pues tiene por objetivo llevar la cooperación en materia de defensa a un nivel superior para facilitar el desarrollo de capacidades conjuntas. El principal aspecto diferencial de la PESCO es que los compromisos tomados son vinculantes, lo cual no ocurre con otras formas de cooperación. No obstante, el carácter es intergubernamental ya que la participación es voluntaria y cada Estado sigue manteniendo su plena autonomía para asumir o no compromisos, pero una vez asumidos deberá cumplirlos o podrá ser sancionado e incluso expulsado de la PESCO.

En la actualidad hay 47 proyectos de diversa índole que están siendo desarrollados en el ámbito de la PESCO.[9] Estos proyectos van desde: equipos médicos, vigilancia marítima, ciberseguridad a plataformas móviles de artillería de alta precisión.

En definitiva, la PESCO pretende coordinar los esfuerzos nacionales para que las inversiones sean más eficientes eliminando las duplicidades y profundizando en la cooperación para el desarrollo de capacidades de defensa conjuntas. Por ello, la PESCO es un elemento clave para la consecución de la autonomía estratégica (Jiménez García, 2019).

Revisión anual coordinada de la defensa (CARD)

La Revisión anual coordinada de la defensa es otra iniciativa propuesta a finales de 2016 por el Consejo Europeo para dar cumplimiento a la Estrategia Global lanzada en ese mismo año y que tiene por objetivo final fomentar la cooperación en defensa.

Esta revisión anual pretende ayudar a detectar carencias, identificar capacidades prioritarias, coordinar las inversiones nacionales en defensa y proporcionar una visión general más precisa del gasto ya sea en adquisiciones o en investigación.

Las palabras de Jorge Domecq, director ejecutivo de la EDA, son claras acerca de su función: “La Revisión anual coordinada de la defensa está diseñada para ayudar a los Estados miembro a tener una imagen mejor del entorno europeo de capacidades e identificar nuevas oportunidades de cooperación en el desarrollo de capacidades y adquisición, evitando la duplicación del trabajo con la OTAN”.[10]

En definitiva, las iniciativas propuestas en el seno de la UE para fomentar la cooperación en materia de defensa han dado sus frutos y han derivado en la creación de nuevas herramientas como la PESCO, el EDF y la CARD. Estos organismos juegan un papel clave para conseguir un gasto en defensa más eficiente ya que eliminan duplicidades, buscan la creación de un mercado único europeo más competitivo y promueven el desarrollo de capacidades conjuntas que permitan unas fuerzas más interoperables y eficientes. Es decir, suponen un paso vital para que la UE pueda alcanzar la autonomía estratégica y se convierta así en un actor internacional más fuerte e independiente (Sánchez Aparicio, 2019). La ineficiencia del gasto europeo y la duplicación de capacidades se puede observar claramente en la Figura 3 al compararlo con el caso estadounidense.

Figura 3. Comparación del gasto militar y sistemas en uso. – Fuente: Ministerio de Defensa

Debido a que estas tres nuevas herramientas son independientes entre sí, pero poseen objetivos comunes, es necesario que trabajen de manera coordinada y coherente. Para ello, la EDA desempeña un papel clave como Secretaría de la CARD y la PESCO y como supervisor de proyectos(Aldecoa y Cava, 2018:19).Esto permite que la EDA pueda compartir su experiencia en la industria europea y al mismo tiempo se ve reforzada al actuar como órgano de gestión y asesoramiento (Martí Sempere, 2018:40).

Actividad de la UE como actor de seguridad

En este apartado nos centraremos en estudiar la variable actividad por medio de la actitud y acciones de la UE en tres ámbitos diferentes: el papel que juega en la ONU, las misiones realizadas en el exterior y su respuesta ante crisis.

La UE en la ONU

La UE en la búsqueda de una buena gobernanza mundial y del multilateralismo eficaz es firme defensora de las Naciones Unidas ya que comparten objetivos comunes como el mantenimiento de la paz, promover la seguridad global y fomentar la cooperación internacional.

Aunque sus estados miembros forman parte de la ONU, la UE no forma parte de la misma. Sin embargo, la UE es observadora permanente en la Asamblea General y en la mayoría de organismos especializados, así como la única parte no estatal en multitud de convenios. La representación de la UE en la ONU se realiza principalmente mediante el presidente del Consejo Europeo o por el Alto Representante. El Consejo es quien marca las prioridades que la UE seguirá en las Naciones Unidas.

Entre ambas organizaciones se ha establecido una relación muy sólida y cooperan activamente en ámbitos muy diversos que van desde la ayuda humanitaria pasando por el medio ambiente y los derechos humanos hasta la cultura. Esta cooperación tiene lugar bajo organismos específicos de las Naciones Unidas como pueden ser la UNESCO o ACNUR. También existe colaboración en las operaciones de mantenimiento de la paz, pudiendo darse el caso que las misiones de la UE sustituyan a las de la ONU o bien que sean simultaneas como sucede ahora en Mali con la EUTM Mali y la MINUSMA.

Por otra parte, las aportaciones económicas[11] de los Países Miembros a la ONU son destacables como así les corresponde por su peso económico pero no ocurre lo mismo con las aportaciones de personal[12] para misiones ONU, esto debe en parte a que la UE ya desarrolla sus propias misiones como ya se ha comentado.

Ante la salida del Reino Unido de la UE, Francia será el único miembro permanente (y con derecho a veto) de la Unión en el Consejo de Seguridad. No obstante, de los otros 10 miembros no permanentes 2 deben ser de Europa Occidental (también se incluyen aquí a Turquía, Canadá, Australia y Nueva Zelanda) y otro de Europa Oriental (incluida Rusia). Por lo que se puede deducir que el peso europeo en el Consejo es bastante elevado, pudiendo llegar incluso disponer de cinco asientos simultáneos, lo que supone un tercio del total consejo.

Misiones de la UE en el exterior

Como se ha comentado con anterioridad estas misiones se engloban bajo el marco de la PCSD y permiten a la UE asumir un rol importante en materia de seguridad internacional y gestión de crisis. Las misiones de la PCSD pueden ser civiles o militares lo cual es lógico si tenemos en cuenta que la UE afronta la gestión de crisis desde un enfoque integral. No obstante, aunque estas misiones forman una parte importante de este enfoque, no son la única ya que la gestión de crisis y conflictos se realiza siempre desde un enfoque multi-dimensional (EEAS, 2016: 28).

Los tipos de misiones a realizar en el marco de la PCDS son las heredadas de las Misiones Petersberg, las cuales son: misiones humanitarias y de rescate, prevención de conflictos y mantenimiento de la paz, misiones en las que intervengan fuerzas de combate para la gestión de crisis, asesoramiento y asistencia en materia militar, misiones de desarme y operaciones de estabilización tras la resolución de conflictos.

Asimismo, dentro de las misiones militares existen dos tipos: las operaciones ejecutivas y las no ejecutivas. La diferencia entre ellas radica en que en las primeras se reemplaza a la nación anfitriona para ejecutar las tareas y las segundas se realizan en apoyo de la nación anfitriona normalmente en calidad de asesoras o instructoras (Urcelay, 2018:70). Desde 2003 se han lanzado más de 30 misiones[13] en África, Europa y Asia. En la actualidad, hay 17 misiones en marcha que suponen el despliegue de unas 5000 personas en diferentes países como se puede ver en la Figura 4.

Figura 4. Misiones PCSD 2020 – Fuente European External Action Service (EEAS)

De las más de 30 misiones lanzadas por la UE desde 2003 podemos concluir que todas ellas se han desarrollado en nuestra vecindad próxima especialmente en el Sahel, el cuerno de África, Oriente próximo y Europa del este. En cuanto a la duración de las mismas, hay bastante disparidad puesto que algunas han sido muy breves como la Operación Artemis y otras muchas llevan más de una década.

Cabe destacar también que más de la mitad de las operaciones son misiones civiles sin despliegue de tropas. La mayoría de estas misiones tienen por objetivo fomentar las capacidades de la nación anfitriona (EUCAP SAHEL), asistencia fronteriza (EUBAM RAFAH) o asesoramiento (EUAM Ukraine). Por otro lado, las misiones militares suelen ser de entrenamiento a las fuerzas armadas locales (EUTM MALI) aunque también hay una de combate, la EU NAVFOR Somalia, más conocida como la Operación Atalanta, que lucha contra la piratería en el cuerno de África.

Todo ello nos da un perfil de misiones de duración variable, realizadas en entornos relativamente cercanos, con una cantidad pequeña de personal desplegado, con un posible carácter mixto (civil y militar), que cuentan con la aprobación de la nación anfitriona y que no suelen tener un carácter de combate.

Respuesta de la UE ante crisis de seguridad

En este punto, vamos a abordar cual ha sido la respuesta de la Unión ante la crisis ucraniana, la Primavera Árabe y la crisis migratoria.

El inicio de la crisis ucraniana se puede considerar como las protestas del Euromaidan en contra del presidente prorruso Yanukóvich que terminaron con su destitución. Estos hechos desataron las tensiones entre prorrusos y proeuropeos y desembocaron por un lado en el referéndum de independencia de Crimea y su anexión por parte de Rusia y por otro en la proclamación de las Repúblicas independientes de Donetsk y Lugansk. La actuación de Rusia con la anexión ilegal de Crimea y la desestabilización deliberada de Ucrania supusieron una transgresión del derecho internacional, frente al cual la UE ha respondido con sanciones (Solana, 2016:425).

Las sanciones impuestas por la UE a Rusia han sido de diferentes tipos: diplomáticas (exclusión del G-8), económicas contra algunos sectores rusos (defensa, energía o finanzas), restricciones individuales (inmovilización de activos y restricciones de viaje) y restricciones a la actividad económica con Crimea (prohibición de importar). Estas sanciones que comenzaron en 2014 se han ido prorrogando cada 6 meses hasta el día de hoy. [14]

Por otra parte, el fracaso de la Primavera Árabe trajo consigo una enorme inestabilidad a la región MENA[15] desembocando en una interminable guerra civil en Siria, la consolidación de Libia como un estado fallido, el crecimiento del terrorismo islamista y crisis de refugiados. Todo ello ha supuesto una gran amenaza para la estabilidad y la seguridad europeas.

Ante la crisis libia la respuesta de la UE fue muy tibia, no siendo así la de Francia o Reino Unido, consistiendo en la aplicación de sanciones, reconocimiento de la oposición y la puesta en marcha de una misión EUFOR Libia que nunca llegó a desplegar (Cervell, 2014:8). Ante la crisis siria la UE ha respondido con un alto volumen de ayuda humanitaria y una serie de medidas restrictivas contra el Gobierno Sirio por su represión sobre la población civil, pero el conflicto sigue enquistado y la influencia europea es mínima si se compara con la rusa, turca, iraní, saudí o estadounidense. Por último, la crisis de refugiados supuso un gran desafío para la UE saturando por completo el sistema de asilo y poniendo en peligro el espacio Schengen. La UE unificó criterios de asilo, estableció cuotas de acogida por países, intentó evitar la llegada de inmigrantes económicos y reducir el flujo de llega de refugiados apoyando a los países de acogida cercanos como Turquía o Jordania (González Enríquez, 2015).

Hay que destacar que las respuestas de la UE han sido poco efectivas por la existencia de grandes divergencias entre los Estados Miembros lo que ha impedido una toma de decisiones rápida, eficaz y contundente. Tal es el caso en la acogida de refugiados con países con posturas muy encontradas como Hungría y Suecia, pero también en las posturas acerca de las intervenciones en Siria y Libia, como reflejan los votos discordantes en el Consejo de Seguridad entre Alemania y Francia en la resolución 1973 (2011) sobre Libia. Asimismo, las sensibilidades europeas con respecto a Rusia son muy diferentes entre países del este (como los bálticos o Polonia) y los del oeste, dándose el caso en que Italia pida retirar las sanciones a Rusia y Polonia llame a mantenerlas.

Análisis DAFO. Perfil de la UE

Por último, para conformar el perfil de la UE como actor internacional de seguridad se va proceder a realizar un análisis DAFO el cual nos permitirá analizar conjuntamente las variables y mostrar una visión más clara de la UE como actor global de seguridad.

Tabla 1. Análisis DAFO. Perfil de la UE como Actor Internacional de Seguridad

A partir de este análisis DAFO se pueden extraer una serie de conclusiones sobre el perfil de la UE como actor internacional de seguridad. En primer lugar, la UE opera como actor global en términos económicos, sociales, culturales y normativos, pero en seguridad y defensa su influencia se ve limitada a una escala regional. Prueba de ello es que la propia EG de 2016 se focaliza principalmente sobre la vecindad y que todas las misiones PCSD realizadas se encuentran en dicha zona.

En segundo lugar, la UE sigue dependiendo de la OTAN para la seguridad de la propia Unión y para el desarrollo de misiones explícitamente de combate, por el contrario, la Unión tiene capacidad y voluntad para realizar misiones en prevención de conflictos y post-conflictos.

Tercero, las posturas divergentes entre los Estados Miembros no siempre son fáciles de conciliar lo que dificulta que las actuaciones de la UE sean rápidas, eficaces y contundentes esto se ha visto reflejado en la respuesta a crisis, así como en la toma de decisiones internas en la Unión.

El gasto militar de la Unión está muy desaprovechado pues la duplicidad de capacidades es muy alta y la falta de cooperación tanto en la investigación como en la adquisición tiene un gran margen de mejora. No obstante, existen proyectos de cooperación desde hace años y se espera que la creación de nuevos organismos y herramientas como la PESCO, el EDF y la CARD ayude a resolver esta situación y a conseguir mayor autonomía estratégica, lo que sin duda requerirá de mucho tiempo.

Por último, la creciente inestabilidad que rodea la Unión y las graves amenazas a las que se enfrenta han impulsado la voluntad para una mayor cooperación e integración en defensa que permita por un lado alcanzar un mayor hard power (para acompañar al soft power) que haga a la Unión más creíble en mundo cada vez más inestable y competitivo y por otro lado le sirva para seguir construyendo más Europa y le aleje de los fantasmas del Brexit.

Conclusiones

La aprobación de la Estrategia Global de 2016 permite observar en la Unión una voluntad renovada para asumir un papel más determinante en el ámbito geopolítico. Esta voluntad ha tomado un cariz pragmático al apostar por la resiliencia de los estados como objetivo intermedio para propiciar la seguridad internacional. Del mismo modo, deja claro que la UE no solo debe luchar por sus valores sino también por defender sus intereses.

Sin embargo, no todos los Estados Miembros tienen la misma voluntad para la cooperación siendo el eje franco-alemán el principal promotor y existiendo divergencias de forma y fondo, las cuales pueden suponer un freno a nuevos avances en la PCSD. No obstante, los ciudadanos europeos demandan cada vez más una mayor colaboración e integración en seguridad y defensa como así reflejan los eurobarometros. Por otra parte, la salida del Reino Unido supondrá la eliminación de la tradicional barrera británica a la cooperación.

Las iniciativas propuestas a raíz de la publicación de la Estrategia Global para fomentar la cooperación en materia de defensa han dado sus frutos con la creación de nuevas herramientas como la PESCO, el EDF y la CARD. Estos organismos juegan un papel clave en la racionalización del gasto ya que eliminan duplicidades y promueven el desarrollo y la adquisición de capacidades conjuntas que permitan unas fuerzas más interoperables y eficientes. Es decir, suponen un paso vital para que la UE pueda alcanzar la autonomía estratégica y se convierta así en un actor internacional más fuerte e independiente.

Las misiones lanzadas bajo el marco de la PCSD permiten a la UE asumir un rol importante en materia de seguridad internacional y gestión de crisis. No obstante, las más de 30 misiones llevadas a cabo nos ofrecen un perfil de misión con carácter limitado, localizadas en la vecindad próxima, con despliegues (civiles y militares) generalmente pequeños y que no suelen tener un carácter de combate. Por otro lado, la respuesta de la Unión ante ciertas crisis como la ucraniana y las que siguieron a las primaveras árabes muestran que existe un amplio margen de mejora y que las respuestas deben ser coordinadas, rápidas y eficaces.

Finalmente, la UE se puede considerar como actor global en términos económicos, sociales, culturales y normativos, pero en seguridad y defensa su influencia se ve limitada a la Europa no comunitaria y a la vecindad ampliada por lo que su perfil es el de un actor regional de seguridad. Pruebas de ello es que la mayoría de los esfuerzos europeos en seguridad y defensa se focalizan sobre la vecindad y que todas las misiones PCSD realizadas se encuentran en dicha área. Sin embargo, la creciente inestabilidad que nos rodea junto a las grandes amenazas y retos existentes parecen haber impulsado a la Unión para iniciar un largo camino de cooperación que le permita dotarse de mayores capacidades convirtiéndose así en un actor global más fuerte e independiente.

Referencias

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Nota: las páginas webs han sido comprobadas por última vez el 09/09/2020.


[1] Ver Comunicado Eurobarómetro en:

https://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Survey/getSurveyDetail/search/defence/surveyKy/2173

[2] Ver Comunicado de Prensa 8.6.2017 Disponible en:

https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2017/06/08/military-mpcc-planning-conduct-capability/pdf

[3] Ver Council Conclusions 18.5.17 https://www.consilium.europa.eu/media/24013/st09178en17.pdf

[4] Ver misión de la EDA en:  https://www.eda.europa.eu/Aboutus/Missionandfunctions

[5] Ver European Council Conclusions 19/20 December 2013. EUCO 217/13. Disponible en:

https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/140245.pdf

[6] Ver presupuestos de la EDA para los últimos tres años en:  https://www.eda.europa.eu/Aboutus/who-we-are/Finance

[7]  Ver la Comunicación Europea COM(2016) 950: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/ES/COM-2016-950-F1-ES-MAIN-PART-1.PDF

[8]  Ver la Comunicado de Prensa del 7 de junio del 2107. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/IP_17_1508

[9]  Lista completa en: https://www.eda.europa.eu/what-we-do/our-current-priorities/permanent-structured-cooperation-(PESCO)/current-list-of-pesco-projects

[10]  Ver en: https://www.lavanguardia.com/vida/20191112/471552156592/ue–la-agencia-europea-de-defensa-contara-con-un-presupuesto-de-341-millones-para-2020-que-aumentara-tras-el-brexit.html

[11]  La lista completa de aportaciones se puede consultar en: https://undocs.org/es/A/RES/73/271

[12]  Personal en misión ONU por país: https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/3.pdf

[13]  La lista completa se puede consultar en: https://eeas.europa.eu/topics/common-security-and-defence-policy-csdp/430/military-and-civilian-missions-and-operations_en

[14]  Cronología de las sanciones: https://www.consilium.europa.eu/es/policies/sanctions/ukraine-crisis/history-ukraine-crisis/

[15]  El término MENA hace referencia a los países que se encuentran en Middle East and North Africa.


Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937

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Jaime Peña

Teniente de Artillería del Ejército de Tierra español y antiguo alumno del Máster en Estudios Estratégicos y Seguridad Internacional de la Universidad de Granada

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