Continuidad acelerada: la adaptación española al shock de Ucrania

Global Strategy Policy Brief 1/2026

La invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022 supuso el mayor shock estratégico para Europa desde el final de la Guerra Fría. En pocas semanas, el debate sobre defensa regresó al centro de la agenda política europea. Gobiernos que durante décadas habían mantenido niveles contenidos de inversión en defensa comenzaron a anunciar aumentos presupuestarios, planes de rearme y programas de modernización. La OTAN reforzó sus objetivos de capacidades, la UE lanzó nuevos instrumentos industriales y el lenguaje político cambió: de la “gestión de crisis”, tan característica de los años dos mil, se volvió a hablar de disuasión, masa y guerra de alta intensidad.

España no ha sido ajena a esta tendencia. También ha incrementado su esfuerzo en defensa, aunque lo ha hecho de forma desigual y a través de instrumentos distintos. El principal salto del presupuesto ordinario se produjo en las cuentas de 2023; desde entonces, en un contexto de presupuestos prorrogados, la expansión del esfuerzo se ha articulado sobre todo mediante mecanismos extraordinarios, culminando en 2025 con el Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa para alcanzar el 2% del PIB. Por eso, observar únicamente la cifra agregada del gasto puede resultar engañoso. La cuestión de fondo no es solo si España invierte más en defensa, sino cómo canaliza ese aumento y qué tipo de transformación estratégica produce.

La respuesta, paradójicamente, apunta más hacia la continuidad que hacia la ruptura. La guerra de Ucrania operó como un poderoso estímulo externo: endureció la presión aliada, reabrió el debate sobre el reparto de cargas en la OTAN y empujó a los gobiernos europeos a revisar sus prioridades. Sin embargo, en España ese impulso no se tradujo tanto en una conversión doctrinal rápida como en la aceleración de tendencias previas. Más que una verdadera coyuntura crítica (critical juncture) capaz de reordenar de raíz prioridades, instrumentos y lógicas de asignación, el shock de Ucrania ha funcionado como un acelerador de inercias ya presentes. De ahí que, más que una ruptura, lo que emerja sea una forma de continuidad acelerada: una adaptación real, sí, pero claramente moldeada por la dependencia de la trayectoria (path dependence).

Esta distinción importa porque permite escapar de dos lecturas simplistas que aparecen con frecuencia en el debate público. La primera sostiene que España apenas ha cambiado y que el aumento de la inversión en defensa es, en lo esencial, retórico. La segunda afirma, en el extremo opuesto, que el país se encuentra inmerso en un proceso de rearme comparable al de los aliados del flanco oriental. Ninguna de las dos interpreta bien lo que está ocurriendo. Lo que se observa, más bien, es una adaptación canalizada a través de marcos programáticos, rutinas presupuestarias y coaliciones industriales ya existentes. El sistema no permanece inmóvil, pero tampoco se reinventa.

Para entender este patrón conviene recordar una idea básica: los shocks internacionales no se traducen mecánicamente en políticas nacionales. Entre el estímulo externo y la respuesta concreta median siempre filtros domésticos que condicionan tanto la intensidad como la forma de la adaptación.

En el caso español, el primero de esos filtros es estratégico. A diferencia de los países del flanco oriental aliado, España no percibe a Rusia como una amenaza militar inmediata o existencial. La guerra de Ucrania altera el entorno de seguridad europeo, incrementa la presión aliada y eleva los costes reputacionales de seguir rezagado, pero no genera en Madrid el mismo sentido de urgencia que en Varsovia o en Tallin. A ello se suma una cultura estratégica débil: pese a las apariencias, la defensa sigue ocupando un lugar periférico en el debate público, la discusión doctrinal es discontinua y la modernización militar se legitima con más facilidad en clave industrial, tecnológica o laboral que como preparación explícita para la guerra. Es verdad que, desde 2022, se habla más de defensa. Pero hablar más no significa debatir mejor. La conversación pública sigue revelando las mismas carencias de fondo: escaso nivel estratégico, poca discusión sobre prioridades reales y una tendencia persistente a reproducir tópicos, automatismos y marcos heredados. En ese contexto, no sorprende que el shock externo empuje, pero no transforme por sí solo.

El segundo filtro es político. En España, la defensa continúa siendo un ámbito de baja relevancia electoral. Rara vez ordena la competición partidista y, cuando irrumpe en el debate público, suele hacerlo asociada a narrativas distributivas – empleo, industria, innovación o cohesión territorial – más que a discusiones explícitas sobre el modelo de fuerzas, catálogo de capacidades o prioridades de la política de defensa. Este contexto favorece fórmulas que permitan aumentar el esfuerzo sin generar grandes costes políticos ni obligar a explicitar sacrificios (trade-offs) particularmente incómodos.

El tercer filtro es institucional, presupuestario e industrial. Desde finales de los años noventa, la política española de adquisiciones gira en torno a grandes programas de modernización financiados mediante compromisos plurianuales y pagos diferidos. Esa arquitectura permitió modernizar las Fuerzas Armadas sin incrementar los presupuestos anuales, pero también consolidó una lógica de largo plazo que estrecha el margen de maniobra. Además, no se trata solo de una inercia financiera: detrás de ella existe una economía política bien asentada, basada en programas con fuerte participación nacional, capaces de sostener empleo, tejido empresarial, retornos territoriales y campeones industriales. En ese sentido, el shock de Ucrania no actúa sobre un terreno neutro, sino sobre una estructura heredada que empuja el aumento del esfuerzo hacia la continuidad programática y el refuerzo de la base industrial de defensa, en línea con la propia Estrategia Industrial de Defensa.

Cuando estalló la guerra de Ucrania, ese entramado ya estaba ahí. El shock no lo sustituyó: lo aceleró. Por eso, el aumento del esfuerzo se ha traducido, sobre todo, en la expansión de los programas especiales de modernización, en la consolidación de campeones industriales nacionales y en el recurso a instrumentos financieros que permiten comprometer hoy recursos cuyo coste efectivo se distribuye en el tiempo. La lógica es clara: responder a la presión aliada, potenciar la base tecnológico-industrial de defensa y minimizar los costes políticos del incremento del gasto. Pero esa misma lógica tiene un reverso. En defensa, gastar más no significa disponer antes de más capacidades militares. Entre la decisión política y la disponibilidad real median tiempos de desarrollo, integración, validación, entrega, formación y adaptación doctrinal. Cuando el esfuerzo adicional se canaliza a través de grandes programas industriales, sus efectos son visibles antes en la contratación y en los compromisos presupuestarios que en las unidades desplegables. De ahí la paradoja española: la movilización amplía los compromisos presupuestarios más rápido de lo que genera capacidades militares disponibles. Eso es, precisamente, lo que el artículo describe como una forma de continuidad acelerada (accelerated continuity), en la que el esfuerzo adicional se canaliza antes hacia la continuidad programática e industrial que hacia una conversión operativa rápida.

El caso español ilustra así un dilema más amplio que afecta a buena parte de Europa: cómo adaptar sistemas de defensa diseñados para ciclos largos de modernización a un entorno estratégico que exige respuestas más rápidas y flexibles. España lo está haciendo a su manera: no mediante una ruptura radical, sino a través de una aceleración de la continuidad. Quien quiera profundizar en ese argumento puede hacerlo en el artículo: After the war begins: Ukraine’s shock and Spain’s accelerated continuity in defence procurement, publicado recientemente en la revista Defence and Peace Economics.