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Leyendo a McMaster: dirección política y mando militar

En su magnífico libro Dereliction of Duty (1998)[1], Herbert R. McMaster disecciona la cadena de decisiones erróneas que condujeron al desastre (político y militar) de la guerra del Vietnam. Pero su obra puede también leerse de otra forma, como una interesante discusión de las relaciones entre dirección política y mando militar. Una discusión que, a pesar de los muchos años transcurridos, sigue ayudándonos a entender el mundo de nuestros días.

Aunque, por tradición, se siga hablando en ocasiones de “autoridades civiles y militares”, los militares de nuestros días no conforman una administración paralela, o un poder autónomo, sino que son uno más de los grupos de técnicos que se encargan de desarrollar y poner en práctica las decisiones de los responsables políticos. Nadie duda de que son estos últimos los únicos habilitados para adoptar las grandes decisiones (construir una determinada autopista, ingresar en una organización internacional, por ejemplo) y nadie duda tampoco de que son los técnicos, los especialistas, los que deben encargarse de la ejecución práctica (ningún ministro en su sano juicio se entrometería en la dirección facultativa de la construcción de un puente, por más que su ministerio esté corriendo con todos los gastos). Y no se discute tampoco que las contribuciones técnicas de los expertos ayudan a que los procesos de toma de decisiones sean más eficientes[2]. La cuestión es fijar la línea exacta que debe dividir los espacios de responsabilidad de estas dos comunidades, la de los decisores políticos y la de los expertos.

En lo que sigue, reflexionaremos de la mano de McMaster sobre este gran tema. Y, para ello, utilizaremos algunos de los argumentos que el general norteamericano desarrolla en su libro.

La influencia de los mandos militares en la dirección política de la guerra

En la cultura política norteamericana, cada administración está concebida como un equipo cohesionado de correligionarios, un equipo que lucha a muerte por alcanzar los objetivos políticos del Presidente (en particular, pero no solo, el de ser reelegido). En estas circunstancias, puede ser complicada la integración en este equipo de elementos extraños, como los funcionarios de carrera (militares o diplomáticos, por ejemplo), cuya posición se debe solo en parte a los deseos y las decisiones de esa administración. Unos funcionarios que valoran su independencia y que son reacios a poner su prestigio profesional al servicio de intereses partidistas. Como hacía el general Maxwell Taylor, Jefe de Estado Mayor del Ejército durante la fase final de la presidencia de Eisenhower:

“Taylor disapproved of the president’s expectation that military officers mold their advice to the views and feelings of superiors and accept public responsibility for policy decisions that they opposed” (McMaster, 19).

Este distanciamiento técnico de las posturas defendidas por la administración dificulta el acceso de funcionarios “puros” (militares, diplomáticos, oficiales de inteligencia, por ejemplo) a los círculos donde se adoptan las decisiones más importantes. Lo dificultan, sobre todo con ciertas administraciones, aunque no necesariamente lo impiden. Porque hay altos responsables políticos que son muy conscientes del riesgo de encerrarse dentro de un círculo de allegados, en el que siempre será más difícil encontrar visiones discrepantes (y, quizá, acertadas). En este sentido, el que la influencia de los militares sobre las decisiones políticas que condujeron a la escalada en Vietnam fuera tan reducida no se debió tan solo a su neutralidad, sino también (quizá, sobre todo) a la falta de comprensión que demostraron del marco político del conflicto. Por ello, el Presidente Johnson se sintió con frecuencia decepcionado por el asesoramiento militar que recibía:

“In his memoir McNamara wrote that Johnson was frustrated by the shallowness of advice that the JCS [Joint Chiefs of Staff] sent him” (McNamara, 236).

El problema, de todas formas, era más grave. Los responsables políticos americanos de la época no solo desconfiaban de la comprensión militar de los problemas políticos que el uso de la fuerza entrañaba o pretendía resolver, sino que, en general, tenían muy poca fe en la capacidad profesional de los altos mandos. En su opinión, la experiencia y la preparación de los generales y almirantes estaban orientadas hacia un tipo de conflicto (el convencional a gran escala) que, probablemente, no se presentaría en la práctica, y se adaptaban mal a las exigencias de los conflictos más probables en las circunstancias de los primeros años sesenta (nuclear e insurreccional):

“McNamara and his assistants in the Department of Defense, on the other hand, were arrogant. They disparaged military advice because they thought that their intelligence and analytical methods could compensate for their lack of military experience and education. Indeed military experience seemed to them a liability because military officers took too narrow a view and based their advice on antiquated notions of war. Geopolitical and technological changes of the last fifteen years, they believed, had rendered advice based on military experience irrelevant and, in fact, dangerous” (McMaster, 381).

La experiencia de la crisis de Cuba, felizmente resuelta por los cuadros civiles a pesar del escepticismo del mando militar, reafirmó a los primeros en su creencia de que los militares tenían poco que aportar en el proceso de decisión político-estratégica (y no demasiado en el nivel estratégico-operacional):

“On November 15, 1962, while discussing the JCS performance during the Cuban missile crisis, Kennedy vowed that “the first advice I’m going to give my successor is to watch the generals and to avoid feeling that just because they were military men their opinion[s] on military matters were worth a damn” (McMaster, 37)[3].

El resultado fue que los militares apenas participaron en la definición de la estrategia norteamericana hacia el conflicto de Vietnam:

“The intellectual foundation for deepening American involvement in Vietnam had been laid without the participation of the Joint Chiefs of Staff” (McMaster, 100).

Autogoles de los militares

Los militares, por su parte, dieron muestra de una incapacidad crónica para ofrecer a la dirección política alternativas técnicas plausibles. Y ello fue así por problemas ligados a la estructura confederal de las Fuerzas Armadas norteamericanas, con cuatro componentes compitiendo continuamente por el favor político y por recursos. Y, lo que es peor, favoreciendo visiones estratégicas radicalmente distintas, en las que el papel del propio componente fuera siempre el principal:

“Differences of opinion among the Chiefs stemmed, in part, from their institutional perspectives as heads of their services. It seemed that each of the services, rather than attempt to determine the true nature of the war and source of the insurgency in South Vietnam, assumed that it alone had the capacity to win the war. The Air Force believed that bombing North Vietnam and interdicting infiltration routes could solve the problem of the insurgency in the South. Trained in the fluid application of destructive force, Air Force planners gave little thought to the more complex difficulties of pacifying the countryside and establishing South Vietnamese governmental control and security on the ground. The Army, whose mission would entail the introduction of ground troops, thought that the problem in South Vietnam was only partially connected with North Vietnam’s support for the insurgency; it planned to pacify the countryside by means of political action and military security. The Army viewed increased American involvement in Vietnam in the context of a protracted commitment of ground forces, and believed that bombing the North might intensify the war in the South” (McMaster, 164).

Cada uno de los Jefes de Estado Mayor se consideraba, ante todo, representante de los intereses y de las preferencias (estrategias) del propio componente [“Each Chief’s desire to further his own service’s agenda hampered their collective ability to provide military advice” (McMaster, 98)] y el funcionamiento del sistema estaba basado en el compromiso entre las posturas, a menudo difícilmente conciliables, de los distintos miembros de la Junta de Jefes de Estado Mayor, lo que con frecuencia se traducía en decisiones confusas, que no podían ser una alternativa viable a lo que los colaboradores civiles del Presidente proponían:

“The system, based on compromise at every level, often resulted in ambiguous, watered-down proposals” (McMaster, 25).

Como consecuencia:

“The Chiefs’ chronic inability to transcend interservice rivalry had, once again, rendered them irrelevant to the policy-making process” (McMaster, 133).

Civiles dirigiendo operaciones militares

Con todo, la principal novedad del periodo que comenta el general McMaster no fue la falta de influencia de los militares sobre la dirección política del conflicto (nivel político estratégico), sino su escasa participación en el planeamiento de nivel estratégico militar. Durante la escalada de la guerra de Vietnam (1963-1965), fueron civiles, no militares, los que elaboraron las alternativas estratégicas que se sometieron a la aprobación de la dirección política (del Presidente). La falta de confianza en la capacidad profesional del alto mando militar, a la que ya se ha aludido, fue, probablemente, una de las causas, pero otra, y muy importante, la constituyó el recuerdo de la crisis de Cuba (octubre de 1962). En opinión de las administraciones Kennedy y Johnson, la buena gestión de la crisis se debió a que el Presidente aceptó las propuestas del equipo civil en torno a McNamara e ignoró las de los miembros de la Junta de Jefes de Estado Mayor[4].

“Robert S. McNamara and his principal assistants in the Department of Defense, convinced that traditional military conceptions of the use of force were irrelevant to contemporary strategic and political realities, developed courses of action for Vietnam that reflected their experience during the 1962 Cuban missile crisis (which molded their thinking on strategy) and their predisposition toward quantitative analysis. In McNamara’s concept of “graduated pressure,” the aim of force was not to impose one’s will on the enemy but to communicate with him. Gradually intensifying military action would convey American resolve and thereby convince an adversary to alter his behavior” (McMaster, 75).

En esta línea, puede decirse que la estrategia que los hombres de McNamara adoptaron para alcanzar los objetivos norteamericanos en Vietnam minusvaloraba las consideraciones de los militares (que, de todas formas, eran distintas según el componente de las Fuerzas Armadas del que procedieran) y se basaba en la experiencia previa que habían alcanzado en el mundo de los negocios.

“The principal elements of the policy of graduated pressure—maximum results with minimal investment, and the belief that the enemy would respond ‘rationally’ to precisely controlled military stimuli—were consistent with the educational backgrounds and professional experiences of those who became the architects of American intervention in Vietnam. The economists, managers, and systems analysts, such as Rostow and McNamara, tried to achieve maximum political payoff with minimal investment of military force, which they planned to use to affect Hanoi’s calculations of future costs and benefits. When faced with the ‘cost’ of continuing his support for the Viet Cong, Ho Chi Minh and his government would recognize the benefit of abandoning the attempt to unify Vietnam under Hanoi’s leadership” (McMaster, 186).

La gran importancia dada a los indicadores numéricos de efectividad es uno de los enfoques importados del mundo de los negocios[5]. La minusvaloración de las particularidades del adversario, sistemáticamente identificado con un “jugador racional” genérico, es otro. Ambos enfoques tuvieron una influencia muy negativa sobre la conducción de las operaciones, pero, quizá, la del segundo resultara particularmente perniciosa. Frente a la tendencia de los gestores civiles del Departamento de Defensa[6] a ignorar el enemigo concreto al que se enfrentaban, algunos responsables de inteligencia manifestaron reiteradamente su escepticismo acerca de la efectividad última de las medidas que se adoptaban. Sin ningún éxito:

“In contrast to Taylor’s belief that air strikes against the North could reverse the deteriorating situation, the U.S. Intelligence Board concluded that bombing North Vietnam would probably not cause the Hanoi government to cease supporting the insurgency in the South and might even result in an intensification of Viet Cong efforts ‘in the expectation of early victory’” (McMaster, 258).

“[The Director of Central Intelligence] McCone had become increasingly frustrated with his limited access to the president as well as with the administration’s apparent disinterest in intelligence” (McMaster, 303).

“When asked [en julio de 1965] whether North Vietnam would escalate its efforts to match U.S. troop deployments, the president would not ‘speculate on the reactions of other people.’” (McMaster, 375).

La conclusión de McMaster es que la estrategia de presión graduada utilizada por la administración Johnson a instancias de los cuadros civiles del Departamento de Defensa falló porque no podía tener éxito. Y no podía tener éxito porque estaba basada en un desprecio total de la especificidad de la guerra:

“Graduated pressure was fundamentally flawed in other ways. The strategy ignored the uncertainty of war and the unpredictable psychology of an activity that involves killing, death, and destruction. To the North Vietnamese, military action, involving as it did attacks on their forces and bombing of their territory, was not simply a means of communication. Human sacrifices in war evoke strong emotions, creating a dynamic that defies systems analysis quantification” (McMaster, 380).

Conclusiones

El libro del general McMaster nos describe el funcionamiento del sistema de toma de decisiones de un país concreto, Estados Unidos, en una cierta fase de su historia. Hace ya más de cincuenta años. Sin embargo, muchas de las observaciones de McMaster se refieren a problemas que siguen existiendo en la actualidad, por lo que, quizá, algunas lecciones que podemos extraer de la lectura de tan fascinante libro sigan siendo válidas en nuestros días. Por ejemplo:

1) Los especialistas civiles de McNamara se mostraron particularmente efectivos cuando se trató de aplicar la fuerza militar (por extensión, cualquier tipo de fuerza) a la resolución de un problema político que este pudiera ser asimilado a una “partida de póker” contra un jugador racional. Sin embargo, tuvieron grandes dificultades para gestionar cuestiones que: a) requirieran el desarrollo de operaciones militares complejas (que los cuadros civiles solo comprendían de manera imperfecta); o b) implicaran el enfrentamiento con adversarios cuya lógica de actuación difería notablemente de la del “enemigo convencional”, perfectamente racional y lógico en sus decisiones (porque los enfoques de estos especialistas civiles tendía a sobrevalorar los medios propios, su fuerza, y a infravalorar al enemigo).

2) El sistema funciona mejor cuando los técnicos (en casos como el que tratamos, los técnicos militares) participan en la toma de decisiones políticas y son los responsables directos de la elaboración de las estrategias sectoriales (en este caso, estrategias militares) necesarias para alcanzar los objetivos políticos. Pero, para ello, es imprescindible que los mandos militares gocen de la plena confianza de los dirigentes políticos para los que trabajan. Y esto, en particular, implica: a) que los mandos militares comprendan bien el panorama político general y la forma en que las medidas técnicas (militares) influyen sobre él; y b) que los dirigentes políticos tengan una gran confianza en la competencia técnica de los mandos militares.

3) La estructura confederal de las Fuerzas Armadas norteamericanas, con cada uno de los cuatro componentes siendo partidario de enfoques estratégicos distintos, no ayudó a que la voz del mando militar resonara con más fuerza en el proceso de toma de decisiones. En efecto, el mero hecho de que se pusieran sobre la base cuatro proyectos mutuamente contradictorios, o (quizá peor) soluciones de compromiso poco coherentes, dañaba la credibilidad del asesoramiento técnico que los militares supuestamente ofrecían. Cuando a partir de 1968, bajo el mando del general Abrams, consideraciones puramente técnicas basadas en el pensamiento contrainsurgencia del Ejército de Tierra pasaron a guiar la acción norteamericana en Vietnam, los resultados sobre el terreno mejoraron notablemente[7].


[1]     McMaster, H. R. (1998). Dereliction of duty: Johnson, McNamara, the Joint Chiefs of Staff, and the lies that led to Vietnam. Boston: HarperCollins.

[2]     El gobierno británico y otros gobiernos europeos sostienen que las decisiones adoptadas para hacer frente a la COVID-19 han estado basadas en el asesoramiento recibido de epidemiólogos u otros expertos. Ver, por ejemplo, Carrell, S. y otros (24 April 2020). Revealed: Cummings is on secret scientific advisory group for Covid-19. The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2020/apr/24/revealed-dominic-cummings-on-secret-scientific-advisory-group-for-covid-19 (acceso: 12.06.2020).

[3]     La cita original es del libro de Benjamin C. Bradlee Conversations with Kennedy (New York: W.W. Norton, 1975), pág. 122.

[4]     “En una ocasión, uno de los jefes de Estado Mayor me dijo que era partidario de un ataque preventivo contra la Unión Soviética (…). Al presidente Kennedy le disgustaba esta incapacidad de ver más allá del limitado campo militar”. Ver Kennedy, R.F. (1978). Trece Días (La crisis de Cuba). Barcelona: Plaza & Janés. P. 88

[5]     El presidente Johnson pedía a los mandos militares que hicieran lo que fuera necesario “to ‘kill more Viet Cong.’ He expected a weekly report totaling the Viet Cong dead” (McMaster, 279). Como puede verse, para Johnson el número de combatientes enemigos muertos era un buen indicador de éxito.

[6]     Y no solo. Las propuestas de los sucesivos jefes de Estado Mayor de la USAF estaban basadas en presupuestos similares.

[7]     Esta es, al menos, la opinión de Lewis Sorley: “There came a time when the war was won. The fighting wasn’t over, but the war was won. This achievement can probably be dated in late 1970, after the Cambodian incursion in the spring of the year. By then the South Vietnamese contryside had been widely pacified, so much that the term ‘pacification’ was no longer even used”. Sorley, L. (1999). A Better War. New York: Harcourt Brace & Co. P. 217.

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José-Miguel Palacios

José Miguel Palacios es Coronel de Infantería y Doctor en Ciencias Políticas, España

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