Opciones frente a los talibán: colaborar, aislar o combatir

Tanto Estados Unidos, como Europa, tienen dos intereses principales en Afganistán: su propia seguridad y el bienestar de los afganos, particularmente aquellos que trabajaron estrechamente para ellos. Pero la primera prioridad es evidente: evitar que Afganistán se convierta en un refugio para los grupos terroristas que tienen como objetivo patrocinar ataques contra Estados Unidos y sus aliados.

En el acuerdo de Doha, los talibán se comprometieron a garantizar que Afganistán nunca volvería a convertirse en un santuario terrorista. Tras su firma, el Presidente Biden insistía en que “El único interés vital de EEUU en Afganistán ha sido y sigue siendo evitar un ataque terrorista contra EEUU o sus aliados” y que ese riesgo había desaparecido. Conjurada la amenaza que había provocado la intervención internacional, había llegado el momento de retirarse. Sin embargo, a lo largo de 2020, fue aumentando el temor a que esta retirada provocara el triunfo de los talibán y que Afganistán volviera a convertirse en una amenaza para Occidente. Transcurrido un año de aquellos acontecimientos, resulta pertinente preguntarse hasta qué punto Afganistán constituye una amenaza para Occidente y cómo debe actuarse frente a este riesgo.

La amenaza terrorista

Un análisis de la amenaza terrorista procedente de Afganistán debe comenzar por los propios talibán, sobre los que cabe decir que, como ya he explicado en este foro, no son por sí mismo una amenaza para occidente, porque sus intereses se circunscriben a Afganistán y no tienen una agenda de expansión ideológica o militar más allá de sus fronteras.

En el caso de otros grupos, la situación es diferente. Según informes oficiales de EEUU, al-Qaeda y el ISIS-K se han fortalecido en los últimos meses en Afganistán y sí mantienen su voluntad de actuar fuera de territorio afgano. De hecho, la amenaza terrorista procedente de Afganistán parece haberse incrementado y no hay evidencias de que los talibán hayan tomado medidas para limitar las actividades de los terroristas extranjeros. Esta creciente amenaza terrorista se debe tanto los vínculos existentes entre los talibán y  algunos grupos terroristas, como al hecho de que Kabul no pueda ejercer un control efectivo del territorio.

Según las agencias de inteligencia de EEUU al-Qaeda y el ISIS-K, las principales amenazas terrorista presentes en Afganistán, representan una amenaza creciente, pero es poco probable que puedan realizar ataques en EEUU desde Afganistán. Podrían hacerlo en Asia, África o Europa. De forma que, aunque latente, la amenaza está ahí y conviene tenerla en cuenta.

En esta coyuntura, para evitar que Afganistán se convierta de nuevo en una amenaza terrorista para Occidente, se presentan tres posible opciones en cuanto a la relación con los talibán, en la medida en que, guste o no, son la autoridad de facto en Afganistán. Las opciones son colaborar, aislar, combatir.

Primera opción: colaborar

La primera opción frente al régimen talibán es iniciar contactos con el grupo, asumiendo la realidad y tratando de obtener el mayor beneficio posible de esa relación, especialmente en la lucha antiterrorista. Esta opción podría implicar la prestación de asistencia económica y humanitaria, incluso de inteligencia, al gobierno talibán a cambio de una colaboración sostenida. En 2021, el general Mark Milley, jefe del Estado Mayor Conjunto de EEUU, manifestaba abiertamente que esta opción no es descartable. Podría suponer la implicación directa de fuerzas de EEUU o “delegar” en los propios talibán, con o sin apoyo externo. Sin embargo, esta opción plantea al menos dos problemas. Podría plantearse la colaboración en la lucha contra el ISIS-K, enemigo declarado de los talibán, pero, la vinculación talibán con Al Qaeda hace poco verosímil una colaboración contra este grupo. En segundo lugar, la capacidad de los talibán contra el ISIS-K es dudosa, porque carecen de las capacidades y del control del territorio necesarios para ello. Esperar que los propios talibán derroten a los salafistas no es realista. En palabras del General Milley, sin una presión sostenida de Estados Unidos “el ISIS-K podría ganar fuerza y envalentonarse para ampliar sus operaciones y atacar a los países vecinos”.

En cualquier caso, no parece razonable esperar que pueda cooperarse en la lucha contraterrorista, sin establecer una relación más amplia con el régimen de Kabul.

Una política de colaboración con Kabul podría permitir la defensa de los intereses propios, si el régimen talibán mostrara voluntad de comprometerse. A través de esta relación se trataría de influir en la forma de gobernar de los talibán y de obtener su cooperación frente al terrorismo. Permitiría encontrar formas de de asistencia más allá de la ayuda humanitaria y abriría la posibilidad de aliviar las sanciones. En última instancia, podría llegarse al reconocimiento oficial y a la reapertura de embajadas. Más modestamente, podrían mantenerse contactos diplomáticos, tratando de facto a los talibán como gobierno legítimo, sin necesidad de reconocimiento formal.

Aunque no es probable que un compromiso así modificara radicalmente el comportamiento de los talibán, sobre todo en lo que respecta a su política interna, podría llegar a satisfacer en cierta medida los intereses occidentales. Dado que los talibán ya han demostrado sobradamente que están dispuestos a asumir los costes de resistir una enorme presión militar, esperar que la denegación del reconocimiento diplomático y de ayuda financiera vaya a doblegarlos sería poco realista. Un acercamiento prudente no conseguiría resultados plenamente satisfactorios, pero sí permitiría cierto grado de influencia en Kabul y, además, sería una herramienta suficientemente flexible como para ir adaptándose a la evolución de la situación.

Una política que pase por la búsqueda de un cierto grado de compromiso con los talibán, reconociendo su papel de gobierno de facto, es la única de las opciones disponibles que ofrecería a Kabul incentivos positivos para cumplir el compromiso antiterrorista asumido en el acuerdo de Doha. Los talibán siguen pidiendo a Estados Unidos que cumpla con su compromiso de aliviar las sanciones, asumido en ese acuerdo, lo que indica que creen, o al menos pretenden hacer creer, que sigue siendo válido, siempre que se aplique por las dos partes.

El enfoque diplomático.

UN requisito básico de una política de compromiso es el consenso internacional. Aunque ningún gobierno haya reconocido formalmente a los talibán, son muchos ya los que los tratan sin reservas como la autoridad de facto en Afganistán. Los estados de Asia Central firmaron una declaración conjunta en octubre de 2021, tras una reunión en Moscú con los talibán, en la que pedían un “compromiso práctico” con Kabul. Más recientemente, en una conferencia en Tashkent, cerca de una treintena de Estados se reunieron con los talibán. Dada la inclinación de los principales países de la región a aceptar (en el caso de Paquistán, dar la bienvenida) al nuevo régimen, la decisión de reconocerlo como gobierno legítimo parece que resultará ineludible a medio plazo. Un primer paso podría ser acreditar al embajador designado por los talibán ante la ONU, lo que supondría un importante símbolo de legitimidad internacional.

Resulta necesario aceptar al idea de que, de una forma u otra, la ambigüedad actual respecto al reconocimiento del régimen de Kabul deberá terminar en algún momento, EEUU, la UE,… tendrán que aclarar su postura sal respecto, identificando el momento en el que una posición firme de no reconocimiento entraría en conflicto con el compromiso necesario para interactuar con Kabul en ámbitos como el terrorismo o la crisis humanitaria.

Ayuda humanitaria y económica.

Otro factor a favor del entendimiento con los talibán, es la posibilidad que abre de ayudar a estabilizar la economía afgana y evitar la profundización de la crisis humanitaria que ya vive el país. Bajo cualquier enfoque, resulta imprescindible seguir proporcionando ayuda humanitaria al pueblo afgano, sobre la base de principios humanitarios. Este tipo de ayuda se presta a través de organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG) y no requiere la interacción directa con los talibán. Sin embargo, una política de compromiso ofrecería la oportunidad de intervenir en su gestión. Por otra parte, es necesario tener en cuenta que la ayuda humanitaria puede mitigar la crisis pero, para que el país salga de ella, es necesario reactivar la actividad económica, lo cual exige un importante volumen de ayuda económica. La suspensión de la ayuda exterior no humanitaria, así como la congelación de las reservas del banco central de Afganistán, hacen imposible esa reactivación, ayudando a cronificar la situación de emergencia humanitaria.

Una política de compromiso exigiría suavizar las sanciones económicas impuestas a Afganistán. El acuerdo de Doha estableció un punto de referencia que los talibán se resistirán a revisar: Estados Unidos se comprometió a eliminar todas las sanciones propias y a impulsar la de las de la ONU. Cabe esperar que los talibán no estén dispuestos a comprometerse en asuntos de interés para Washington si éste no está dispuesto a avanzar en el levantamiento de las sanciones.

Todos los vecinos de Afganistán, con la excepción de Tayikistán, ya se inclinan por el compromiso con los talibán, aunque su postura no va a acompañada de recursos significativos, porque consideran que son los países de la OTAN los que deben pagar la factura de Afganistán. Es probable que esta postura pudiera suavizarse si Estados Unidos buscara cierta coordinación con los gobiernos regionales, aunque no es realista esperar un fuerte compromiso económico por parte de estos actores. Como en los últimos veinte años, China, como el resto de actores regionales, está dispuesta a recoger los beneficios de la estabilidad, pero no a invertir en garantizarla.

Contraterrorismo

En los últimos meses, desde Estados Unidos se ha insistido en la intención de observar los acontecimientos en Afganistán desde la distancia y atacar objetivos terroristas, si es necesario, sin desplegar fuerzas a suelo afgano. La eliminación mediante este procedimiento del líder de Al Qaeda, Al Zawahri, parece haber confirmado la efectividad de esta estrategia. Estrategia que parte de la premisa de que es altamente inverosímil que los talibán vayan a consentir acciones antiterroristas abiertas de Estados Unidos en su territorio. En principio, podría pensarse que cualquier ataque a objetivos en Afganistán, incluso si fuera contra el ISIS-K, daría lugar a la interrupción de cualquier compromiso constructivo. Sin embargo, la moderada reacción de Kabul ante el ataque contra Al Zawahiri permite poner en cuarentena esta afirmación. Sea el que sea el trasfondo de esta operación, Estados Unidos tiene que considerar cuidadosamente el umbral de amenaza para cualquier operación que viole la soberanía afgana, porque podría cerrar la puerta a cualquier tipo de colaboración.

De momento, la desconfianza mutua hace imposible cualquier intercambio de inteligencia significativo, incluso cuando haya intereses comunes, como en la lucha contra el ISIS-K. Además, el régimen afgano no puede perder sus credenciales yihadistas, si no quiere desangrarse a favor de grupos más comprometidos en la lucha contra Occidente. Colaborar abiertamente con EEUU en la lucha contra el terrorismo islamista podría suponer a los talibán un coste excesivo en términos de legitimidad frente a sus propias bases. Por ello, cualquier posible colaboración sería encubierta, a través de las agencias de inteligencia, no de las fuerzas armadas. Los contactos entre representantes de la CIA y el Departamento de Estado con líderes talibán, entre ellos Abdul Haq Wasiq, el jefe de inteligencia dan una pista al respecto.

Segunda opción: aislar

La alternativa más intuitiva a la política de compromiso con el régimen talibán, es una estrategia de aislamiento, que pretendería castigar y debilitar al régimen talibán para forzar un cambio en sus políticas, al tiempo que señalaría la desaprobación de la comunidad internacional. Implicaría limitar el diálogo con Kabul, mantener las sanciones existentes y trabajar con aliados y terceros países para limitar los posibles apoyos al régimen talibán que podrían limitar la eficacia de las sanciones. Esta política vendría amparada por el comportamiento demostrado por los talibán en el pasado y por la evidencia de la represión que están ejerciendo actualmente.

La falta de reconocimiento podría permitir algunos compromisos, como ocurriera en la década de 1990, cuando se trataba de forzar un gobierno más inclusivo y la expulsión de Osama bin Laden; no muy diferente a la situación actual. Esta estrategia permitiría mantener, con limitaciones, la ayuda humanitaria, pero implicaría el mantenimiento de las sanciones internacionales, lo que ahondaría la crisis humanitaria que sufre el país. Además, haría más difícil la cooperación en la lucha contra el terrorismo, ya que reduciría el incentivo de los talibán para cooperar.

Para maximizar la eficacia de un régimen de sanciones más amplio, sería necesario conseguir un amplio consenso internacional. Este acuerdo parecería plausible entre Estados Unidos y los países europeos, dada la sintonía existente en este campo. Los vecinos de Afganistán plantean un reto mayor porque ya han señalado su inclinación a colaborar, aunque sea de forma limitada, con los talibán.

En el ámbito de la lucha antiterrorista, la única opción disponible en este escenario sería llevar a cabo una campaña “a distancia”, utilizando plataformas aéreas y satélites para obtener información y atacar objetivos. Se trata de una opción viable, que no requeriría el despliegue de fuerzas militares, minimizaría las bajas, disminuiría los costes financieros y reduciría los riesgos políticos. El Consejero de Seguridad Nacional, Jake Sullivan, argumentó que Estados Unidos ha demostrado ya la viabilidad de una estrategia de este tipo en otros países. Sin embargo, las campañas antiterroristas que menciona Sullivan difieren de la situación actual en Afganistán en tres aspectos fundamentales. En primer lugar, en Afganistán, Estados Unidos no tiene ninguna fuerza asociada sobre el terreno. En segundo lugar, no tiene allí prácticamente ninguna capacidad de inteligencia. En tercer lugar, no tiene bases en la región desde las que operar para la recogida de información o misiones de ataque. Una campaña antiterrorista a distancia requeriría la colaboración de fuerzas locales y negociar el acceso a bases en la región, especialmente para las capacidades de inteligencia, vigilancia y reconocimiento..

Tercera no-opción: combatir a los talibán

Plantear una estrategia encaminada a derrocar el régimen talibán implica dos problemas fundamentales: Primero, en las condiciones actuales, no es factible, porque no hay un grupo de oposición que plantee una alternativa viable. Segundo, incluso si fuera factible y tuviera éxito, supondría encontrarse de nuevo a un gobierno dependiente en Kabul frente a una fuerte resistencia local, sin mejores perspectivas de éxito que en el pasado. Esta opción podría ser factible si Afganistán se convirtiera en el foco de una amenaza terrorista relevante contra Occidente, con el beneplácito talibán. Cabe esperar que, tras la experiencia de 2001, los talibán se preocuparán de que una situación de este tipo vuelva a costarles el poder. Hoy no se da ninguna condición para un operación de este tipo. Por el contrario, impulsar una reanudación de la guerra civil tendería a atraer a más grupos extremistas, a radicalizar aún más a los talibán y supondría agudizar la catástrofe humanitaria que ya vive el país.

Conclusiones

Por muy repugnante que puedas resultar, la seguridad de EEUU y de sus aliados exige mantener cierto nivel de relación con los talibán, relación que será difícil mantener restringida a este ámbito, dado que es de suponer que los talibán exigirán contrapartidas en los ámbitos diplomático y económico. Una política de acercamiento a los talibán podría lograr cierta colaboración en materia antiterrorista, derechos humanos y gobernanza. Además, permitiría coordinar la ayuda humanitaria. En el entorno regional hay suficientes intereses compartidos como para impulsar una colaboración a la que, de momento EEUU y la UE se resisten, al menos abiertamente.

Cabe esperar que el tiempo irá imponiendo una convergencia entre todos los actores interesados en la situación de Afganistán, articulada alrededor de la necesidad de limitar la amenaza terrorista, motivando a Kabul a actuar contra grupos a los que no considera enemigos, o conseguir un gobierno más inclusivo. En campos como el de la defensa de los derechos humanos, la unanimidad tendría que basarse en no ser ambicioso, centrándose en limitar la brutalidad del régimen, sin profundizar en aspectos relacionados con los derechos políticos, libertad de expresión…

Partiendo de la base de que la primera prioridad para Occidente, con respecto a Afganistán, es garantizar su propia seguridad y la segunda garantizar un cierto nivel de estabilidad y bienestar para su población, todo parece indicar que el compromiso es la única opción que ofrece la posibilidad de avanzar en ambos campos. Pese a ello, parece que el aislamiento sigue siendo la opción elegida por defecto. Quizá porque es la decisión más sencilla, por consistir en perpetuar el status quo vigente. Es una estrategia que no requiere empeñar fondos, capital político o iniciativas controvertidas pero que, a la vista de la experiencia, resulta muy poco eficiente.

Una política de aislamiento aumenta la amenaza terrorista porque hace hace menos probable que los talibán cumplan con su promesa de prevenir ataques desde su territorio. Esto aumentará la dependencia de las capacidades antiterroristas a distancia, cuya eficacia dista mucho de estar demostrada. Disminuye también el incentivo para moderar su comportamiento represivo y las posibilidades de una actuación concertada con los actores regionales. Además, condena a Afganistán, con toda probabilidad, a una crisis humanitaria de dimensiones y duración difíciles de imaginar.

Transcurrido más de un año de la llegada al poder de los talibán, parece llegado el momento de reconocer la realidad y dar pasos hacia la colaboración con quienes ejercen el poder de facto. Nada parece indicar que, a medio plazo, los talibán vayan a dejar de hacerlo e ignorarlo no parece que vaya a beneficiar a nadie. Un primer paso podría consistir en ampliar la ayuda, yendo más allá de la humanitaria, para evitar el colapso de los servicios públicos esenciales. Podría establecerse un foro de diálogo, similar al que precedió al acuerdo de 2020. Y debería abrirse un diálogo regional, para armonizar las posturas de los actores con intereses en Afganistán. Los pasos siguientes deberían venir condicionados por  la respuesta de los talibán a estas primeras medidas.

El Emirato Islámico no es ciertamente el mejor gobierno que pueden esperar los afganos, pero tampoco es el peor que pueden tener. La única oposición efectiva procede del Estado Islámico. Otra alternativa es la ausencia de gobierno, con múltiples grupos extremistas compitiendo entre sí junto a milicias étnicas apoyadas por los Estados vecinos. Estos resultados serían sin duda peores para el pueblo afgano y para Occidente.