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Relevo en la Casa Blanca ¿Cambios en la política estadounidense en Afganistán?

Global Strategy Report, 54/2020

Resumen: La llegada de un nuevo inquilino a la Casa Blanca plantea dudas sobre cuál va a ser la política que va a seguir Estados Unidos respecto a Afganistán en el futuro. Por una parte, el análisis de las actuaciones y declaraciones del futuro presidente Biden permiten intuir que su opción no sería una retirada completa, como la acordada por su predecesor, sino mantener una pequeña fuerza antiterrorista para asegurar que Afganistán no se convierte en un santuario para el terrorismo islamista. Sin embargo, las acciones ya acometidas por Trump y lo acordado en Doha limitan en gran medida la libertad de acción de la nueva administración, dificultando un compromiso militar a largo plazo.

La herencia de Trump

En el acuerdo entre Estados Unidos y los talibanes firmado en Doha el 29 de febrero de 2020, Estados Unidos se comprometía a retirar todas sus tropas de Afganistán antes de 30 de abril de 2021, siempre y cuando los talibanes cumplieran su parte del acuerdo, concretamente, no atacar a Estados Unidos o permitir que otros grupos utilicen suelo afgano para hacerlo e iniciar negociaciones con el gobierno afgano. Washington cumplió su promesa de reducir, antes de junio, el número de tropas de 13.000 a 8.600. Tal y como prometió durante la campaña electoral, recientemente ha reducido su número a 4.500. Y la prensa informa estos días de la intención de Trump de ordenar una retirada adicional de fuerzas, hasta llegar a los 2.500, antes del relevo en la Casa Blanca.

El acuerdo de Doha ha alterado profundamente el conflicto afgano. De acuerdo con sus cláusulas, Estados Unidos dejó de atacar a los talibanes, aunque se reserva el derecho a apoyar a las Fuerzas de Seguridad Nacional afganas (ANSF) frente a acciones hostiles de la insurgencia. Las ANSF, por su parte, pese a no ser parte del acuerdo, pasaron a una posición defensiva para facilitar el avance de las negociaciones. Frente a ellos, los talibanes han dejado de atacar a las fuerzas internacionales, pero niegan haberse comprometido a una reducción general de la violencia, como sostiene Estados Unidos. De hecho, han incrementado el número de ataques contra objetivos afganos, civiles y militares.  Resumiendo, el efecto del acuerdo de Doha puede resumirse en que Estados Unidos ha desaparecido casi completamente del campo de batalla, los talibanes se sientes envalentonados y las ANSF desmoralizadas por la falta de apoyo de Estados Unidos y la postura pasiva que se ven forzadas a adoptar.

En el plano económico, Afganistán sigue dependiendo de la ayuda internacional, que financia aproximadamente el 75% del presupuesto nacional. Esta dependencia se ha visto acentuada este año por la pandemia de Covid-19, que va a generar un déficit presupuestario de más de 800 millones de dólares para 2020, a sumar al déficit estructural ya existente. Además, la ya alta tasa de pobreza de Afganistán también se ha visto afectada, estimándose que la tasa de pobreza ha pasado del 50% al 66%.

Una vez que asuma la presidencia, Biden se va a enfrentar con una situación incierta y cambiante en Afganistán, caracterizada por la pobreza, la dependencia económica y el fortalecimiento de la insurgencia.

La visión de Biden sobre Afganistán

Biden llega la presidencia con una larga experiencia en política exterior. Como senador, presidió el Comité de Relaciones Exteriores y luego fue vicepresidente de Barack Obama. Su actuación en estos cargos pede permitirnos conocer su visión sobre el conflicto afgano y predecir cuál puede ser su actitud frente al mismo desde la presidencia. El objetivo a largo plazo de la administración Obama fue siempre una retirada gradual de las tropas de Afganistán. Pero el presidente acabó por aceptar la estrategia de contrainsurgencia que, a corto plazo, suponía combinar un mayor esfuerzo militar y económico, para debilitar a la insurgencia, dejándola en niveles manejables por Kabul, antes de retirarse de Afganistán. Durante las discusiones sobre la adopción de esta estrategia, Biden, partidario de una estrategia antiterrorista, jugó el papel de “pesimista interno”, sosteniendo que, por esa vía, Afganistán llevaba camino de convertirse en otro Vietnam. La solución, según él, pasaba por adoptar una estrategia antiterrorista con una “huella ligera”. Es decir, sin empeñar muchas fuerzas y recursos.

Durante la pasada campaña electoral, Afganistán mereció poca atención por parte de ambos contrincantes, pero hay algunos comentarios de Biden que pueden aportarnos alguna pista sobre su política en Afganistán en un momento particularmente delicado. Especialmente sobre la retirada final de sus tropas y las conversaciones intra-afganas.

En un artículo publicado en Foreign Affairs, titulado “Why America Must Lead Again: Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump”, publicado en marzo/abril de 2020, Biden expuso su visión de la política exterior estadounidense. Destaca en este texto el enfoque internacionalista y la insistencia en la acción colectiva con otras democracias aliadas. Afganistán solo aparece mencionado dos veces y, en ambas ocasiones, de forma conjunta con otros países. La primera mención expresaba el descontento por la falta de concesiones obtenidas por Estados Unidos en su trato con los talibanes: “[Trump] ha envalentonado a nuestros adversarios y malgastado nuestra influencia para hacer frente a los desafíos de seguridad nacional desde Corea del Norte hasta Irán, desde Siria hasta Afganistán y Venezuela, sin obtener prácticamente nada a cambio”.

Posteriormente, reiteraba su voluntad de evitar un compromiso militar indefinido: “Ya es hora de poner fin a las ‘guerras eternas’, que le han costado a Estados Unidos una cantidad incalculable de sangre y recursos. Como he argumentado durante mucho tiempo, deberíamos traer a casa a la gran mayoría de nuestras tropas de las guerras en Afganistán y Oriente Medio y definir estrictamente nuestra misión en términos de derrotar a Al Qaida y al Estado Islámico… Debemos mantener nuestro enfoque en el contraterrorismo, en todo el mundo y en casa, pero permanecer atrincherados en conflictos imposibles de ganar agota nuestra capacidad de liderar en otros temas que requieren nuestra atención, y nos impide reconstruir los otros instrumentos del poder estadounidense”. Prosiguiendo con su razonamiento, propone olvidar los despliegues militares a gran escala y sustituirlos por pequeños contingentes de Fuerzas Especiales y elementos de inteligencia en apoyo de socios locales contra un enemigo común, volviendo a la estrategia inicialmente seguida por Bush en 2001. Entonces, esta fue la política defendida por el Secretario de Defensa, Donald Rumsfell, frente al de Estado, Collin Powell, que defendía un intervención militar de envergadura (Ver pp. 290-291). “Esas misiones de menor escala son sostenibles militar, económica y políticamente, y promueven el interés nacional. Estas ‘guerras eternas’ tienen que terminar. Apoyo la reducción de las tropas. Pero el problema es que todavía tenemos que preocuparnos por el terrorismo”. En fechas más cercanas, Biden sostenía que las condiciones en Siria, Afganistán e Irak impiden prometer la retirada total de las tropas en un futuro próximo. Pero se decantaba por una pequeña huella militar estadounidense, “de 1.500 a 2.000“, cuya misión principal sería facilitar operaciones especiales contra el ISIS y otras organizaciones terroristas.

El escepticismo de Biden sobre las intervenciones internacionales se debe, en gran medida, a las experiencias de Irak y Afganistán. Anteriormente, como senador, había adoptado un enfoque más intervencionista, por ejemplo en los Balcanes, y votó a favor de la intervención en Irak. En el caso de Afganistán, en las fases iniciales se decantó por la opción intervencionista de Powell. Pero, parece ser que un viaje a Kabul en 2008 inició un cambio radical en su postura hacia este conflicto. El New York Times recuerda una “cena nefasta” con el presidente Karzai, finalizada antes de tiempo ante la indignación de Biden por la negativa de Karzai a reconocer el problema de la corrupción en su administración. Cuando Obama asumió la Presidencia en 2009 y Biden se convirtió en vicepresidente, se había convertido ya en el principal oponente de una mayor implicación de Estados Unidos en Afganistán. Biden no se creía los excesivamente optimistas informes que se remitían desde Kabul. Más bien, consideraba que la administración de Karzai y las ANSF eran corruptas, ineficaces y poco fiables y que la guerra contra los talibanes era imposible de ganar.

La política de Biden para Afganistán

Un análisis de las declaraciones de Biden sobre Afganistán y su enfoque de la política exterior en general, puede permitirnos extraer algunas conclusiones sobre sus posibles intenciones respecto a este país.

En primer lugar, y sin duda alguna, vamos a presenciar un notable cambio de estilo, dando paso a una política más estable y predecible, desapareciendo el temor a que una decisión repentina, puesta de manifiesto en un tweet, ponga “patas arriba” la política sobre Afganistán. Cabe esperar que recobren su protagonismo los asesores de inteligencia, militares y diplomáticos profesionales.

En segundo lugar, es necesario recordar las críticas de Biden a la política de Trump que “menospreció, socavó y, en algunos casos, abandonó a los aliados y socios estadounidenses“, que llevan a pensar en una política más multilateralista. Estados Unidos seguirá jugando un papel protagonista en Afganistán, pero lo hará, probablemente, contando en mayor medida con la opinión de sus aliados.

En cuanto a cómo al modo en que Biden abordará el acuerdo de Doha y el repliegue militar estadounidense, desde el gobierno afgano se tiene la esperanza en que Biden mantendrá el compromiso con Afganistán, albergando la esperanza incluso de que decida finalmente dejar una fuerza antiterrorista. En su felicitación a Biden por su victoria electoral, el presidente Ghani manifestaba que “Afganistán espera profundizar nuestra asociación estratégica de múltiples niveles con los Estados Unidos, nuestro socio fundamental , incluso en la lucha contra el terrorismo y la paz en Afganistán“. El vicepresidente Sarwar Danesh, más explícito, pidió a la administración entrante que realice una revisión completa del proceso de paz y “aplique más presión sobre los talibanes para reducir su violencia“. En cuanto a los talibanes, su portavoz, Zabihullah Mujahed, que había manifestado su preferencia por Bush frente a Biden, se desmintió posteriormente, indicando que la elección del presidente de Estados Unidos es un problema interno sobre el que nada tiene que comentar su organización y, sin nombrar nunca a Biden, insistía en un comunicado en que el acuerdo de Doha debe aplicarse en todos sus términos.

A la vista de los antecedentes, cabe esperar que el cambio de liderazgo en Washington pueda resultar en un mayor compromiso de los negociadores estadounidenses en las conversaciones intra-afganas, para tratar de impulsar a las dos partes hacia un acuerdo de paz. Otra cosa es la voluntad real que ambas partes tengan de llegar a un acuerdo. El tiempo que les ha llevado llegar a sentarse en la mesa de negociaciones y, una vez constituida esta, las dificultades para establecer una agenda y un protocolo no son datos prometedores al respecto.

Una vez asuma la presidencia, la situación a la que se enfrentará Biden es compleja. Parece estar convencido de que en el proceso de negociación, Estados Unidos ha cedido demasiado. Así, Trump habría envalentonado a sus adversarios, malgastando la capacidad de influencia de Estados Unidos sin obtener nada a cambio. Efectivamente, parece que Khalilzad ha gastado ya todas sus bazas para conseguir sentar a los talibanes en la mesa de negociación, sin haberse reservado “más munición” para el futuro. Se ha liberado a los presos talibanes en manos del gobierno de Kabul, se ha procedido a la retirada parcial de las tropas estadounidenses y se les ha proporcionado legitimidad internacional, todo ello a cambio de casi nada. Esta situación se vería acentuada si se confirmaran las intenciones de Trump de ordenar una retirada adicional de fuerzas antes del relevo en la Casa Blanca.

A estas alturas del proceso, parece muy poco probable que Estados Unidos abandone o intente renegociar el acuerdo de Doha, por mucho que la administración de Kabul pudiera estar interesada en ello. A Estados Unidos solo le queda, como baza negociadora, la amenaza de no seguir adelante con la retirada total o de no proporcionar el apoyo financiero prometido, pero su posición es mucho más débil en relación con la que tenía antes de que Khalilzad comenzara las negociaciones.

Aunque el acuerdo de Doha establece el 30 de abril de 2021 como fecha límite para la retirada total de las fuerzas estadounidenses, esta fecha está condicionada a que Estados Unidos considere que los talibanes han mantenido su parte del acuerdo. En este sentido, frente a los tweets presidenciales sobre el regreso de las tropas a casa para Navidad, Biden y su equipo no hacen comentarios públicos sobre los plazos de repliegue o los niveles de tropas estadounidenses a mantener, lo que debería interpretarse por parte de los talibanes como una mayor predisposición de la nueva administración a condicionar la retirada total a los avances efectivos en el proceso de paz. De hecho, en una entrevista con la revista Stars and Stripes, Biden argumentaba que las condiciones en Afganistán son tan complicadas que no podía prometer la retirada total de las tropas en un futuro próximo.

Podría ser que Biden estuviera barajando la posibilidad de no retirar la totalidad de la fuerza en la fecha marcada en el cuerdo de Doha. O puede incluso que esté considerando dejar una fuerza antiterrorista residual en Afganistán. Esta posibilidad no está contemplada en el acuerdo de Doha y tendría que negociarse con los talibanes o establecerse a pesar de sus objeciones, lo que conllevaría el riesgo de que los talibanes abandonaran las conversaciones. No parece probable que Estados Unidos arriesgara el proceso de paz por mantener una fuerza residual; ni parece que esta fuerza fuera de gran utilidad en un Afganistán en conflicto abierto, a no ser que optaran por alinearse con las ANSF, para contar con un aliado local efectivo, algo absolutamente necesario para una fuerza de estas características. Sin embargo, reanudar el apoyo ofensivo a las ANSF significaría un regreso al status quo anterior a Doha, sin mayores probabilidades de que la ANSF o el gobierno de Kabul logren mejores resultados que en el pasado.

Por otra parte, una retirada estadounidense completa en ausencia de una voluntad real de negociar por parte de los talibanes supondría el fracaso de Estados Unidos en Afganistán. Además, podría interpretarse por Al Qaida y otros grupos yihadistas como una derrota de Estados Unidos que podría permitirles obtener  beneficios prácticos, como el restablecimiento de un refugio seguro. Para los afganos, la perspectiva de la reanudación de la guerra civil resulta una perspectiva inquietante.

Conclusión

En el momento en el que el Presidente Trump asumió su cargo, la llegada de un republicano a la Casa Blanca generó optimismo enter quienes veían con temor una retirada precipitada de Estados Unidos de Afganistán y pensaban que este cambio supondría un compromiso más firme con Kabul. Pero estas esperanzas se vieron pronto defraudadas por el aislacionismo y lo errático de las decisiones del nuevo presidente. Tanto Obama como Trump coincidían en la necesidad de retirar a las fuerzas estadounidenses de una “guerra interminable”, mientras Biden se ha mostrado siempre partidario de mantener una presencia mínima, que podría ser similar a la actual. El problema es que el acuerdo de Doha puede hacer imposible esta opción.

Las circunstancias hoy son muy diferentes a cuando él y Obama llegaron el poder hace más de una década. Cuando el Presidente Obama decidió incrementar el contingente estadounidense en Afganistán, lo hacía convencido de que lo que allí sucedía tenía un impacto fundamental en la seguridad de Estados Unidos. Vale la pena citar su discurso del 1 de diciembre de 2009, ya que evidencia lo mucho que ha cambiado la visión de Estados Unidos sobre Afganistán: “Estoy convencido de que nuestra seguridad está en juego en Afganistán y Paquistán. Este es el epicentro del extremismo violento practicado por Al Qaida. Es desde aquí desde donde nos atacaron el 11 de septiembre, y es desde aquí desde donde se están tramando nuevos ataques mientras hablo. Este no es un peligro teórico; ninguna amenaza hipotética. Solo en los últimos meses, hemos detenido a extremistas dentro de nuestras fronteras que fueron enviados aquí desde la región fronteriza de Afganistán y Paquistán para cometer nuevos actos de terror. Y este peligro solo aumentará si la región retrocede y Al Qaida puede operar con impunidad. Debemos mantener la presión sobre al Qaida y, para lograrlo, debemos aumentar la estabilidad y la capacidad de nuestros socios en la región“. Se consideraba entonces que los talibanes compartían con Al Qaida el objetivo de derrocar al gobierno afgano, siendo el objetivo de Estados Unidos evitar que pudieran lograrlo.

La posibilidad de que los talibanes vuelvan a gobernar Afganistán y Al Qaida vuelva a contar con un santuario allí sigue vigente a día de hoy. Pero el hecho es que Afganistán ya no constituye una prioridad para Estados Unidos, más allá del peligro de que vuelva a convertirse en un santuario terrorista. Desde la perspectiva afgana, sin embargo, Estados Unidos sigue siendo un actor fundamental. Muchos afganos sienten la necesidad de que actúe para revertir la intensificación del conflicto y renuncie a abandonar el país el 30 de abril. Sin embargo, el margen del nuevo presidente para restablecer la política estadounidense sobre Afganistán estará muy limitado, no solo por la herencia del acuerdo de Doha, sino también por sus propias opciones estratégicas.


Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937

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Javier Mª Ruiz Arévalo

Coronel del Ejército de Tierra español y Licenciado en Derecho. Ha desplegado en dos ocasiones en Kabul, desempeñando cometidos en el área de la cooperación cívico militar.

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