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Paisaje después de la batalla

Nada como la realidad para imponerse de forma incontestable a las sesudas predicciones de los seres humanos. Decía el Global Risk Report del World Economic Forum (Foro de Davos) 2020 que el principal riesgo al que se enfrentaba la humanidad en el año 2020 era el cambio climático. Bueno, a 20 de mayo se puede afirmar de forma categórica que ya no es así. Nassim Taleb filósofo e investigador libanés formuló en 2007 la conocida como teoría del cisne negro o teoría de los sucesos del cisne negro; dicha teoría es una metáfora que describe un suceso sorpresivo (para el observador), de gran impacto socioeconómico y que, una vez pasado el hecho, se racionaliza por retrospección (haciendo que parezca predecible o explicable, y dando impresión de que se esperaba que ocurriera).

Ejemplos de ‘cisne negros’ son el inicio de la Primera Guerra Mundial, la llamada ‘gripe española‘ que se originó paradójicamente en Estados Unidos y se transmitió a través de soldados norteamericanos que desembarcaron en un puerto francés en 1918, los atentados del 11 de septiembre de 2001 o la pandemia de coronavirus SARS CoV-2 y la enfermedad que provoca, la COVID 19 de 2020.

Nos enfrentamos a una amenaza global, microscópica y letal de características todavía desconocidas, que lleva más de 11.000.000 personas contagiadas y 520.000 fallecidas (datos de la OMS para  04 de junio). La extensión de la enfermedad se basa en estimaciones, todavía con escaso poder predictivo por las peculiares características del coronavirus COVID 19, particularmente su periodo de latencia, su posibilidad de contagio durante los periodos asintomáticos de los vectores portadores, la posible reinfección del paciente curado (muy dudosa) y los diversos mecanismos de transmisión y su supervivencia en el tiempo (minutos, horas, días…). De las pocas certezas que tenemos de este nuevo huésped indeseado, es que ha venido para quedarse entre nosotros y que nos obligará a aceptarlo como uno más de la legión de ‘microenemigos’ a los que hay que enfrentarse periódicamente. Véase el siguiente mapa.

Introducción: la vista hasta donde alcanza el horizonte vislumbra un campo de batalla cubierto de cadáveres, seres humanos, artefactos políticos, principios ideológicos y existenciales, credibilidades… Algo vino del Este, del Imperio del Centro y como una tormenta de fuego arrasó todo a su paso: salud, estructuras, prosperidad, sistemas, ilusiones…Llegó para quedarse, con el poder y la indiferencia que son patrimonio de la naturaleza desatada que no entiende de piedad, tregua ni perdón. Vive entre nosotros, dispuesto, si el azar así lo determina, a mutar y volver a azotarnos con otra plaga sin precedentes. Y es que somos mucho más vulnerables de lo que nuestra hedonista sociedad nos ha enseñado. Estamos inermes ante riesgos y peligros que ni siquiera imaginamos. Para poder hacer frente a todo lo que hay ‘ahí afuera’ y nos puede resultar letal, no hay más remedio que cubrirse de humildad e identificar en primer lugar qué ha ocurrido, qué nos ha sorprendido, qué hemos hecho mal y cómo podemos prevenir lo que nos pueda acontecer de ahora en adelante. Nuestra única defensa es la previsión, ‘prever lo que hay que proveer’ reza el lema del Cuerpo Militar de Intendencia; quiere decir ‘in fine’ que lo que no se invierta en previsión costará infinitamente más en provisión.

Es obligada la reflexión acerca de qué ha fallado en el modelo del Estado social y democrático de derecho y su materialización práctica en los distintos sistemas de previsión y seguridad social universal, alerta, gobierno, seguridad de las personas… Existe la tentación de buscar y ajusticiar culpables para así tranquilizar conciencias y retomar la senda anterior de la feliz ignorancia y el disfrute sin previsión de todas las cosas y casi sin límite. Sería un error que no podemos permitirnos. Las equivocaciones hay que analizarlas asépticamente para extraer conclusiones, poner los remedios humanos y materiales que sean necesarios y sólo en último término depurar las responsabilidades derivadas de las negligencias, malas praxis y errores intencionados. Solo así mejoraremos, solo así podremos estar a la altura del próximo desafío.

Primer error y el más grave: deficiente identificación de la amenaza y falta de medidas adecuadas para contenerla en su estadio inicial. Significa que no había un flujo de información adecuado ni existía una inteligencia sanitaria actualizada y compartida a nivel global, sí, global, ni un plan de contingencia -ni supranacional, ni nacional, ni autonómico, ni local- del que echar mano e ir adaptando en función de la evolución de la situación. Aquí, el análisis de errores debe de alcanzar hasta el punto más remoto, al ‘paciente 0’, al minuto ‘uno’, al referente en alertas sanitarias a nivel mundial y a sus corresponsales de los distintos sistemas nacionales de salud. Ha fallado la República Popular China al tardar 40 días, desde el 19 de noviembre en que falleció el paciente ‘uno’ en Wuhan, hasta el 31 de diciembre en el que se informó oficialmente de la existencia de una nueva afección de carácter epidémico sin dar detalles precisos. Ha fallado la OMS por no ser más firme y rigurosa en sus afirmaciones y no ser capaz de presionar directamente a los países a través del Consejo de Seguridad de NN.UU para la adopción de medidas de obligado cumplimiento por todos; el mundo no es un club deportivo de socios voluntarios, las amenazas a nivel mundial se alertan y se actúa de forma inmediata con un protocolo preestablecido, aquí no puede haber ‘recomendaciones’ a los socios. Ha fallado estrepitosamente la Unión Europea al carecer de plan de contingencia, políticas de contención y respuesta y sobre todo de una postura unificada y solidaria para hacer frente a la crisis de salud y la debacle económica aparejada; las primeras medidas han sido paradójicamente las contrarias: cierre de fronteras, prohibición de exportación de recursos médicos considerados críticos y adopción de medidas unilaterales de alcance nacional en el aspecto sanitario; además de una deplorable actitud de disenso Norte-Sur en el aspecto económico para proporcionar herramientas que ayuden a superar la crisis en la que ya estamos inmersos, ayudando a contener su profundidad y extensión. Y, sobre todo, ha fallado, sin posible excusa, el sistema nacional de alertas basado en la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017, en la que el término ‘pandemia’ aparece en seis ocasiones diferentes y tiene un apartado específico dentro del epígrafe Desafíos (pg. 76 ESN 2017). El papel lo aguanta todo, es evidente, la realidad demuestra hasta qué punto hemos sido descuidados en el desarrollo de aquello que considerábamos vital para preservar la seguridad nacional. Tiempo habrá para saber quién no hizo qué y por qué.

Segundo error: supeditar la toma de decisión y acciones a la agenda política. Las amenazas existenciales deben salir del ‘circuito’ político de deliberación y cálculo partidista y afrontarse desde su aparición con un gabinete de crisis, guiado por un asesoramiento, esencialmente técnico, que facilite la adopción de las decisiones más ajustadas a la realidad de la amenaza por la dirección política al más alto nivel. Este no es terreno para el cálculo electoral, experimentos demoscópicos ni improvisaciones, las decisiones en este campo serán siempre impopulares, costosas y complejas de implementar, pero no hay más remedio que adoptarlas e imponerlas, ‘…antes de que se declare la pandemia toda medida es excesiva, cuando la pandemia es realidad, toda medida es insuficiente’. Hay que tener presente que la responsabilidad de la decisión es indelegable e imprescriptible; un asesor no es un escudo ni un don Tancredo, no es ‘culpabilizable’ de una mala decisión política. No estamos en un escenario tacticista donde al ‘experto’ se le puede inducir a decir una cosa y la contraria, o apelar a su opinión personal al margen de lo que la ciencia recomienda. Eso ni es honrado, ni operativo ni sensato.

Tercer error: no establecer una política de información pública unificada, directa, transparente y adaptada a la audiencia en contenido, complejidad y requerimientos a la ciudadanía. Los mensajes deben de ser convergentes en todos los niveles, llegar al núcleo del problema desde la óptica del administrado con el que hay que ser absolutamente transparente. Aquí debe de ser prístina la libertad de prensa, no puede haber nada que ocultar; no puede existir ni la mentira piadosa ni la deformación terapéutica de la realidad. Y desde luego, no pueden producirse informaciones contradictorias en el seno del gobierno ni en los diferentes niveles de la Administración. Hay que huir de la tentación de capitalizar la información y ‘tintarla’ al gusto del gobierno de turno. No se trata de construir ‘el relato’, exculpar a posibles responsables ni de ensalzar actuaciones, todo ello, de darse, produce desconfianza inmediata en el receptor e invalida el mensaje. Una buena información pública, unos buenos informadores y unos buenos medios públicos y privados son imprescindibles para transmitir confianza a la ciudadanía y credibilidad al liderazgo del gobierno. Hay que tener muy presente que la credibilidad, una vez perdida, es casi imposible de recuperar. De la misma forma que se gobierna para todos, se informa para todos, no solo para afines, acólitos o contra potenciales adversarios. Es información, no propaganda ni acción psicológica. No pueden utilizarse plataformas públicas o privadas para difundir mensajes de aprobación o repulsa a la acción de gobierno, hay que ser pulcros, metódicos y auténticos con la información que se proporciona resistiendo a la tentación de elaborar el relato más cómodo al poder o al interés de turno: ‘pan para hoy y hambre para mañana’. La red es un elefante en lo que a memoria se refiere, ser capaz de no sonrojarse ante la falsedad no es una opción ética en el universo de la comunicación y a la larga, tampoco práctica.

Cuarto error: territorializar el problema. No hay nada que negociar espacialmente en una pandemia. Por definición, las fronteras (naturales o artificiales) jamás han sido capaces de contener las epidemias. A nivel internacional, la coordinación, la cooperación y la unidad de esfuerzo son imprescindibles. A nivel nacional, es absolutamente necesaria la Unidad de mando y control, la gestión centralizada de los recursos materiales y del capital humano y hasta donde sea posible, rentable y razonable, la ejecución descentralizada. Hay que tener en cuenta que en este tipo de emergencias los recursos críticos son por definición escasos, lo que obligará a su planificación, adquisición adicional y distribución centralizada en función de las distintas necesidades. Las organizaciones supranacionales tienen la obligación de ordenar, en coordinación con los estados nacionales, los flujos para que no existan carencias en ningún país o área geográfica, favoreciendo el trasvase de personal y recursos entre zonas distantes. Esto último supone un planteamiento novedoso respecto al concepto de la asistencia humanitaria en caso de epidemia. Una pandemia no entiende de ni se atiende a través del humanitarismo. Si alguien cree que en un mundo globalizado como el nuestro está a salvo de los efectos de una pandemia de las características del SARS CoV-2 por mucho que esté distante de las zonas de erupción o mantenga fronteras cerradas, es que no ha aprendido nada sobre el verdadero calado de un mundo completamente interconectado. Hay que empezar a pensar en diseñar y dotar a unidades de ‘intervención sanitaria inmediata’ que estén dispuestas para ser empleadas en el menor tiempo posible en los focos de erupción de las próximas epidemias, que las habrá. Pienso en medios de despliegue rápido, basados en logística y procedimientos militares, dotados y equipados con profesionales civiles y militares que, con un corto preaviso estén en disposición de ser proyectados, empleados y sostenidos logísticamente donde sea necesario y por periodos de tiempo dilatados. Eso sí salvará vidas y acortará los periodos de emergencia, lo demás, lo paliativo, voluntarista y ocasional, no podrá contener una amenaza global cuando vuelva a darse.

Quinto error: No tener una política coordinada a nivel supranacional para adoptar las medidas de forma conjunta, simultánea y coherente con la gravedad del problema. Se han cometido errores y se ha caído en negligencias en todos los niveles, desde la Organización Mundial de la Salud hasta la Unión Europea.  El ‘no me afecta’ de algunos países ha sido inaceptable. La injustificable lenidad de algunos gobernantes unida a mensajes de corte populista ha propiciado, sin duda, una mayor propagación y mortalidad de la pandemia. Somos conscientes de que no existe un gobierno mundial, una autoridad reconocida mundialmente, ni siquiera una conciencia mundial acerca de lo que se debiera de hacer en casos de emergencia, sea esta local, regional o global. Pues bien, creo firmemente que habrá que crearla, que fijar referentes para que las diferentes sociedades se sientan oídas, guiadas y representadas. Hoy más que nunca el multilateralismo es imprescindible para generar confianza y autoridad, aunque sea a costa de compartir una parte de soberanía con unos organismos de ese tenor con capacidad de imponer criterios, ordenar despliegues y disponer recursos allá donde sea necesario. La gobernanza mundial tiene que abrirse paso en medio de estos momentos de indefinición y unilateralismo. La execrable pugna que de forma continua se mantiene entre los Estados Unidos de Norteamérica y la república Popular China es un insulto a la humanidad entera. Se quiera ver o no, estamos ante el espectáculo del relevo en los centros de poder y en esa ‘hoguera de las vanidades’ van a arder muchos millones de inocentes. No es hora de determinar quién será el próximo líder mundial; si acaso, es tiempo de comprobar el verdadero espíritu de quién pretende serlo.

Sexto error: la sostenibilidad a ‘corto’ (los PGE, la deuda pública, los impuestos…) del sistema de salud pública es muy importante, pero desde luego no lo es todo. Los stocks de medicamentos y material almacenado caducan -si no se emplean o donan a otros necesitados- y no pasa nada por ello. Cuando realmente pasa algo -y es siempre malo- es cuando se necesitan y no se tienen. Es evidente que tener un ‘inmovilizado’ en recursos sanitarios con capacidad para hacer frente a todas las posibles emergencias es materialmente imposible. Pero no es menos cierto que disponer de un equilibrado conjunto de capacidades y la posibilidad de, mediante industrias estratégicas no enajenables, producir todo aquello que pueda resultar necesario es una solución a tener en cuenta.  Ese gasto hay que asumirlo como corriente, sin más. Invertir en previsión es ahorrar en vidas. De este episodio que hemos vivido hay multitud de ejemplos que analizar acerca de la conveniencia de la producción propia de recursos críticos y de la dificultad de su aprovisionamiento en tiempos de crisis. Desgraciadamente el egoísmo, incluso supranacional, es un hecho, y no hay que caer en las campañas de desinformación que se producen cuando un ‘bondadoso’ país hace una oferta de personal y material para paliar una situación que en algunos casos ha provocado directamente o ha ayudado a crear. Toda la ayuda es bienvenida en una emergencia, pero hay que ser muy cuidadosos con la información que maneja y difunde quien proporciona esa ayuda y sus inferencias e implicaciones presentes y futuras.

Séptimo error: la eficacia de una medida vale lo que la determinación en su aplicación. Hay que meditar muy bien qué se legisla y qué se ordena porque luego no hay vuelta atrás. La firmeza en la aplicación de las normas que se dictan debe de ser el referente para todo ciudadano; no cabe la exención individual, la tolerancia, la excusa o la ‘comprensión’. En este asunto la ejemplaridad es más exigible que nunca. El ciudadano se mira en sus representantes y éstos no pueden interpretar las normas en función de sus intereses; la ciudadanía es por definición una infinita suma de casos particulares. Los incumplimientos deben ser sancionados con la máxima severidad sea quien sea el que los cometa. Precisamente por la compulsión que es inherente a la norma, hay que ser en extremo cuidadoso con los detalles de ejecución. Valga como ejemplo la variable determinación de actividades esenciales y no esenciales, la difícil interpretación del apoyo a los trabajadores autónomos, la moratoria o suspensión en el pago de impuestos a determinados grupos y actividades, o la promulgación de medidas en tiempo no útil o posible para su entrada en vigor. El ejercicio del poder político requiere de un rigor conceptual y práctico permanente que se refleja en la pulcritud e inteligibilidad de la norma, lo que no obsta para aplicar la flexibilidad cuando lo legislado se demuestra imposible de ejecutar por causa sobrevenida.

Y ahora, ¿qué?

No se puede caer en la tentación de interpretar en caliente los números de una crisis porque las conclusiones serán con toda probabilidad erróneas. Pero sí que se debe de acudir a un proceso racional de identificación de hechos y de lecciones aprendidas de lo actuado -o no- ante cada una de las situaciones. Para ello, es imprescindible contar con la participación de todos aquellos que de una u otra forma han estado involucrados en la gestión y solución de la pandemia; desde los órganos de dirección hasta los elementos de ejecución. Hay que hacer un inventario de partida de todo aquello que resultó necesario para afrontar la amenaza; hay que revisar el sistema de mando y control de forma que se analice la difusión y el recorrido de las órdenes y directivas, su correcta y oportuna diseminación, interpretación y aplicación en tiempo útil; hay que (re)construir una secuencia de lo acontecido y de las diferentes acciones que se han ido tomando en cada momento, analizar sus resultados y formular alternativas para lo que no se resolvió de forma satisfactoria; hay que revisar el sistema de retroalimentación de lo actuado para ver si de forma oportuna se han incorporado las lecciones aprendidas en cada uno de los procesos y, por último, hay que diseñar un modelo adaptado a lo que se ha aprendido y testearlo para ver si puede responder a una amenaza del máximo nivel, otro ‘cisne negro’ distinto y con un nivel de complejidad incluso mayor. Si estamos preparados para lo peor, lo que venga será asumible. Puede parecer que todo lo anterior se refiere únicamente a las formaciones sanitarias, error. Lo antedicho tiene que ver con un sistema   de gestión de crisis que en nuestro caso ha fallado. Desde la información hasta la promulgación de los diferentes estados de excepción constitucional y los poderes a ejercer en cada uno de ellos, esto ha sido una pesadilla. Medidas de carácter excepcional no articuladas y convergentes, soluciones ad hoc a problemas generales, medidas ‘por goteo’, correcciones a imprecisiones, en fin, improvisación que como bien se sabe, es la antesala del caos.

¿Significa esto que hay que hacer una enmienda a la totalidad al sistema nacional de Seguridad Social? En mi opinión, en absoluto. Lo acontecido no ha sido un problema del sistema ni de su flexibilidad, antes bien se puede afirmar que el problema se ha debido a una sucesión de decisiones políticas tomadas a remolque de los hechos, a la inacción en los momentos críticos, a una excesiva y no articulada descentralización de los medios sanitarios y a una ineficaz gestión de la autoridad del Gobierno de la nación ante una situación que desbordaba todas las previsiones a nivel autonómico. A la luz de lo acontecido, es conveniente determinar el papel de las Fuerzas Armadas además de la inmediata y oportuna intervención de la Unidad Militar de Emergencias (UME), en un escenario de crisis interior generalizada -como ha sido el caso- y estudiar la conveniencia o necesidad de diseñar unidades mixtas -civiles y militares- con especialistas en infraestructuras sanitarias de emergencia para actuar como fuerza de intervención inmediata con capacidad de proyección y sostenimiento, inicialmente en todo el territorio nacional en la línea de lo que el magnate y filántropo Bill Gates expuso hace cinco años en una charla TED que ha circulado ampliamente por redes sociales en estos últimos tiempos.

Analicemos ahora los mecanismos de los que disponemos para hacer frente a las situaciones de crisis, además de las herramientas constitucionales ya conocidas a través de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Contamos en la actualidad con la Ley 36/2015 de Seguridad Nacional en adelante LSN, que define en su preámbulo la Seguridad Nacional como ‘la acción del estado dirigida a proteger la libertad y el bienestar de sus ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en cumplimiento de los compromisos asumidos…’ Para, a continuación, afirmar que ‘este esfuerzo de integración reviste tanta mayor importancia cuanto que la Seguridad Nacional debe ser considerada un objetivo compartido por las diferentes Administraciones, estatal, autonómica y local, los órganos constitucionales, en especial las Cortes Generales, el sector privado y la sociedad civil, dentro de los proyectos de las organizaciones internacionales de las que formamos parte’. La LSN diseña un conjunto de herramientas de mayor a menor nivel como la Política de Seguridad Nacional, cuya dirección corresponde al presidente del Gobierno, con unos principios básicos que la orientan cuales son: la unidad de acción, la anticipación, prevención, eficiencia, sostenibilidad en el uso de los recursos, capacidad de resistencia y recuperación, coordinación y colaboración.

La Estrategia de Seguridad Nacional (ESN) que contiene el análisis del entorno estratégico, concreta riesgos y amenazas que afectan a la seguridad de España, define las líneas de acción estratégicas y promueve la optimización de los recursos existentes.

La cooperación entre el estado y las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Nacional se realiza a través de la Conferencia Sectorial para asuntos de Seguridad Nacional sin perjuicio de las funciones asignadas al Consejo de Seguridad Nacional (Art. 6); en particular le corresponde a la Conferencia Sectorial el tratamiento y resolución con arreglo al principio de cooperación de las siguientes cuestiones de interés común: procedimientos técnicos para asegurar la recepción y emisión de información, fórmulas de participación en los desarrollos normativos y participación en la elaboración de los instrumentos de planificación a utilizar, problemas planteados en la ejecución de la política de Seguridad nacional, participación de las ciudades con estatuto de Autonomía y elaboración de un reglamento de funcionamiento interno.

La colaboración privada viene detallada en el Artículo 7 de la citada ley  afirmando que las entidades privadas deben colaborar con las Administraciones públicas cuando las circunstancias lo aconsejen y en todo caso si son operadoras de servicios esenciales e infraestructuras críticas; esa colaboración se detallará reglamentariamente por el Gobierno.

De particular relevancia para el asunto que nos ocupa son los artículos 10 y 11. En el primero de ellos se definen los ámbitos de especial interés para la Seguridad Nacional: ‘entre otros, la ciberseguridad, la seguridad económica y financiera, la seguridad marítima, la seguridad del espacio aéreo y ultraterrestre, la seguridad energética, la seguridad sanitaria y la preservación del medio ambiente’. El artículo 11 detalla las obligaciones de las Administraciones públicas en dichos ámbitos. Dichas obligaciones abarcan el establecimiento de mecanismos de coordinación e intercambio de información, especialmente en relación con los sistemas de vigilancia y alerta ante posibles riesgos y amenazas. Asimismo, obliga a las AA.PP a asegurar la disponibilidad de servicios esenciales, la garantía del suministro de recursos energéticos, agua,  alimentación, medicamentos y productos sanitarios o cualesquiera otros servicios y recursos de primera necesidad de carácter estratégico.

Cuando la antedicha LSN en su Título I enumera los órganos competentes en materia de Seguridad Nacional, detalla los siguientes:

  1. Las Cortes generales.
  2. El Gobierno.
  3. El presidente del Gobierno.
  4. Los Ministros.
  5. El Consejo de Seguridad Nacional.
  6. Los delegados del Gobierno.

Respecto a las Cortes Generales, se especifica que se designará una Comisión Mixta Congreso-Senado de Seguridad Nacional siguiendo lo dispuesto en los reglamentos de las Cámaras.

Cuando cita al Gobierno, determina que:

  1. Le corresponde establecer y dirigir la política de Seguridad Nacional y asegurar su ejecución.
  2. Aprobar la Estrategia de Seguridad Nacional y sus revisiones mediante RD.
  3. Efectuar la declaración de Recursos de Interés para la Seguridad Nacional en coordinación con las CC.AA.

Respecto al Consejo de Seguridad Nacional, establece que será la Comisión delegada del Gobierno para la Seguridad Nacional, es el órgano al que corresponde asistir al Presidente del Gobierno en este ámbito.

En el Título II se define y detallan los cometidos del Sistema de Seguridad Nacional (SSN). Así, se define al Sistema como el conjunto de órganos, organismos, recursos y procedimientos integrados en una estructura definida en la LSN que permite a los órganos competentes en materia de Seguridad Nacional ejercer sus funciones, pudiéndose en función de la situación asignar cometidos a otros organismos y entidades de titularidad pública o privada.

Las funciones del SSN son: evaluar los factores y situaciones que puedan afectar a la Seguridad nacional, recabar y analizar la información que permita tomar las decisiones necesarias para dirigir y coordinar la respuesta, detectar las necesidades y promover las medidas sobre planificación y coordinación del conjunto de las AA.PP para garantizar la disponibilidad y el correcto funcionamiento del Sistema.

Las funciones y composición del CSN (Artículo 21) son las siguientes (cito las relevantes para el caso que nos ocupa):

  1. Dictar las directrices necesarias en materia de planificación y coordinación de la política de Seguridad Nacional.
  2. Dirigir y coordinar las actuaciones de gestión de situaciones de crisis.
  3. Supervisar y coordinar el SSN.
  4. Organizar la contribución de recursos a la Seguridad Nacional conforme a esta ley.

La composición del CSN. En todo caso deberán formar parte de dicho Consejo:

  1. El presidente del Gobierno que lo presidirá.
  2. Los Vicepresidentes del Gobierno si los hubiere.
  3. Los Ministros de AA.EE y Cooperación, Justicia, defensa, Hacienda y AA.PP, Interior, Fomento, Industria, Energía y Turismo, presidencia, Economía y Competitividad y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Entiéndase que esta enumeración ministerial corresponde al año 2015 y que no tiene por qué ajustarse a la distribución de carteras ministeriales del actual gobierno en el 2020.
  4. El Director del Gabinete de la Presidencia del Gobierno, el Secretario de Estado de Asuntos Exteriores, el Jefe de Estado Mayor de la Defensa, el Secretario de Estado de Seguridad y el Secretario de Estado Director del Centro Nacional de Inteligencia.

También podrán ser convocados y formar parte del Consejo los titulares de los demás departamentos ministeriales y autoridades autonómicas afectadas en la toma de decisiones y actuaciones. Del mismo modo, podrán ser convocadas aquellas personas físicas o jurídicas cuya contribución se considere relevante.

En el Título III trata de la gestión de Crisis en el marco del SSN. Define la Gestión de Crisis como el conjunto ordinario de actuaciones dirigidas a detectar y valorar los riesgos y amenazas concretos para la Seguridad Nacional, facilitar el proceso de toma de decisiones y asegurar una respuesta óptima y coordinada de los recursos del Estado que sean necesarios.

La Gestión de Crisis se desarrollará a través de instrumentos de prevención, detección, respuesta, retorno a la normalidad y evaluación. Ciertamente, a través de los citados instrumentos, queda minimizada -si no eliminada- la sorpresa estratégica y la improvisación.

El CSN determinará los mecanismos de enlace y coordinación necesarios para que el SSN se active preventivamente y realice el seguimiento de supuestos susceptibles de derivar en una situación de interés para la Seguridad Nacional.

En materia de gestión de crisis el CSN estará asistido por un comité especializado de carácter único para el conjunto del SSN, para lo cual estará apoyado por el DSN.

Finalmente, en el Título IV se desarrolla la contribución de recursos a la Seguridad Nacional. En este se determina que la organización de la contribución de recursos a la Seguridad Nacional recaerá en el CSN en coordinación con las CC.AA. Establece igualmente que las diferentes AA.PP a través de órganos competentes dispondrán de un sistema de identificación, evaluación y planificación de medios y recursos correspondientes a sus respectivos ámbitos competenciales para hacer frente a los posibles riesgos o amenazas a la Seguridad Nacional. Las CC.AA y las Entidades Locales colaborarán en la elaboración de los planes de recursos humanos y materiales necesarios. Igualmente, establece que el sector privado participará en la contribución de recursos a la seguridad nacional.

De extraordinaria importancia operativa es lo dispuesto en el Artículo 28 ‘Catálogo de recursos para la Seguridad Nacional’. En él se establece que el Gobierno procederá a aprobar un catálogo de recursos humanos y de medios materiales de los sectores estratégicos de la Nación que puedan ser puestos a disposición de las autoridades competentes en la situación de interés para la Seguridad Nacional. Su elaboración se realizará en coordinación con lo previsto en los catálogos sectoriales existentes en el conjunto de las Administraciones Públicas. A dichos efectos, las Comunidades Autónomas elaborarán los correspondientes catálogos de recursos en base a sus propias competencias y a la información facilitada por el Gobierno, los cuales se integrarán en el mencionado catálogo. Dicho catálogo será actualizado cuando así se establezca por el Gobierno y, en todo caso, cada vez que se revise la Estrategia de Seguridad Nacional, de acuerdo con los nuevos riesgos y amenazas. Una vez aprobado el catálogo, los componentes del Sistema de Seguridad Nacional establecerán las directrices y procedimientos para capacitar a personas y adecuar aquellos medios e instalaciones, públicos y privados, en caso de necesidad. A estos efectos, se elaborarán los planes de preparación y disposición de recursos para la Seguridad Nacional.

En el Artículo 29 se detalla el procedimiento para la disposición de recursos. El Gobierno aprobará mediante real decreto la Declaración de Recursos que se podrán emplear en la situación de interés para la Seguridad Nacional prevista en esta ley. Dicho real decreto incluirá la relación de medios humanos y materiales, tanto públicos como privados, que procedan. La disposición de recursos se efectuará mediante la adscripción al Sistema de Seguridad Nacional del personal, instalaciones y medios, según los planes activados para la situación de interés para la Seguridad Nacional prevista en esta ley. La adscripción de dichos recursos se realizará tal y como se establezca reglamentariamente, en coordinación con las Comunidades Autónomas. Cualquier perjuicio que se ocasione como consecuencia de la declaración de recursos para la Seguridad Nacional dará lugar a la correspondiente indemnización, de acuerdo con lo dispuesto en las normas legales que resulten de aplicación y, en concreto, en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por último, la Disposición adicional primera aclara que los instrumentos de gestión de crisis y de la contribución de recursos del Sistema de Seguridad Nacional servirán de apoyo en los estados de alarma y de excepción de conformidad con su propia regulación específica, a decisión del Gobierno, y sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación de Defensa Nacional. Y la Disposición adicional cuarta establece que el Sistema de Seguridad Nacional deberá contar con una política informativa para situaciones de crisis, cuya coordinación estará a cargo de la autoridad que ejerza de Portavoz del Gobierno.

Si establecemos un paralelismo entre los siete errores que he citado al principio de este trabajo y los procesos y procedimientos citados de la LSN salta a la vista que, por los motivos que sea, ha habido un déficit claro en el planeamiento, la dirección, la ejecución, la coordinación y el control. Es evidente que la estructura establecida en la LSN para responder a situaciones de crisis está diseñada para minimizar la sorpresa estratégica, no caer en la improvisación y para sistematizar procesos y procedimientos de funcionamiento. Para ello, forzosamente tiene que tener no solo permanencia sino actividad frecuente. Esa actividad se concreta esencialmente en los distintos órganos y organismos que hemos visto en la LSN y que se dedican al planeamiento civil de emergencia. Este debe de abarcar el mayor número de supuestos de alteración de la normalidad y no hay que ser cicatero, como hemos visto, considerando hasta qué punto se puede alterar esa normalidad (cisnes negros). Cada planeamiento de contingencia debe de contemplar escenarios, sistema de mando y control, objetivos a alcanzar, medios y recursos humanos y materiales y medidas de coordinación. Trae a cuenta citar aquí una de las conclusiones de la comisión que investigó el accidente nuclear de la central de Fukushima: Los fenómenos posibles ocurren. Los fenómenos que se consideran imposibles también ocurren. Las cosas que no se desea ver no se pueden ver. Solo se puede ver lo que se desea poder ver.

Esto, que dicho así suena lógico, coherente y factible, no tiene ningún valor a menos que se ponga en práctica. Conocemos el dicho de ‘el papel lo aguanta todo y la realidad no soporta ni el primer minuto del planeamiento’. Lo mismo ocurre con la movilización de recursos críticos; en teoría existe -o debiera de existir- un catálogo de empresas productoras de recursos críticos o susceptibles de serlo y de profesionales y actividades del mismo tenor que tienen que haber puesto en práctica con cierta frecuencia los mecanismos de alineamiento con el planeamiento civil de emergencia, -incluidas las adquisiciones en mercados internacionales- en otro caso, cuando se necesite que modifiquen sus actividades, líneas de producción o cadenas de suministro, no serán capaces de hacerlo en tiempo útil. Conviene aquí tener en cuenta que, para estas situaciones, la Ley de Contratos del Estado no es la herramienta más flexible para poder iniciar procesos de contratación complejos y urgentes y sería por tanto conveniente sustituirla por un procedimiento más ágil y resolutivo sin perjuicio del control ‘ex post facto’.

Todo ello sugiere una elevada conciencia de la responsabilidad que se adquiere para con la ciudadanía en la acción de gobierno, la necesaria explicación de los costes e inconvenientes de mantener un sistema ‘engrasado’ con ejercicios de activación regulares y en último término la necesidad de movilizar llegado el caso todos los recursos de la nación para hacer frente a las amenazas a las que nos enfrentamos. Este es el mundo real, es esencialmente imperfecto y está lleno de riesgos y amenazas que en muchos casos nos son desconocidas y que en cualquier momento pueden impactar sobre nuestras sociedades. En función del grado de mentalización y preparación que tengamos, podremos luchas para intentar contenerlas y neutralizarlas, o simplemente padecerlas con la esperanza de poder mitigar sus daños en un futuro incierto. Esto último es esencialmente voluntarista y no debiera de considerarse como línea de acción del gobierno en ningún caso. De la misma forma, la responsabilidad que se adquiere en el planeamiento de emergencia no puede ‘subsidiarse’ en organismos ajenos a la función de gobierno ni nacionales ni internacionales. Es evidente que la responsabilidad de lo que ocurra en el interior de un Estado es de sus gobernantes, no de los organismos asesores, consultivos o de coordinación, tanto a ese nivel como supranacional. Sin embargo, lo contrario sí es cierto, desoír los consejos, recomendaciones y petición de adopción de medidas de esos organismos sí que genera una responsabilidad de los gobernantes que habrá que sustanciar ante su ciudadanía y, en su caso ante su sistema judicial.

Naturalmente, el planeamiento civil de emergencia cuenta con todos los recursos disponibles de la nación, toda la nación, lo que incluye sin duda alguna a las Comunidades y Ciudades Autónomas, sector público y privado y el conjunto de la ciudadanía, que se articulan bajo un mando único que designa el presidente del gobierno. Entre esos recursos figuran las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, y aquí no es ocioso recordar que esa denominación abarca a todo tipo de policías: de orden local, autonómico, nacional o cualesquiera otra que sea su adscripción y, por supuesto, a las Fuerzas Armadas. Estas últimas, por sus especiales características, tienen un grado de disponibilidad que les permite desde la activación inmediata al sostenimiento del esfuerzo por plazos prolongados. Dentro del catálogo de recursos críticos, las Fuerzas Armadas no aportan medios específicos sino capacidades que responden a su forma de articulación permanente. Así, hablamos de capacidad de tendido de puentes de emergencia, de bombeo, de excavación, de restauración de comunicaciones y tendidos, de alimentación y alojamiento, sanitarias, de transporte, de refuerzo de la seguridad y orden público en apoyo de las FCSE, etc.

Llegamos, finalmente, a la cuestión mollar de la intervención: el proceso de activación. Será inevitable que en función de cómo se desarrolle la amenaza unos consideren la intervención tardía y falta de coraje y otros precipitada y con sobreactuación. Ese no es el problema del responsable. El planeamiento que se activa se adapta en función de la situación y se va procediendo de forma incremental a poner en juego todos los recursos necesarios para resolver la situación lo antes posible con el menor coste en vidas humanas y recursos materiales. Tiempo llegará para identificar y aprender de los errores y corregir lo que se pueda, pero eso en ningún caso puede suponer un freno al proceso de activación. La inacción no es una opción.

A la luz de lo aprendido de esta última y dolorosa experiencia con el SARS CoV-2 tengo para mí que la sociedad va a ser más exigente con todos esos aspectos que de forma recurrente se pasan por alto pero que, cuando se dan, suponen una crisis de proporciones inmanejables. Muchas cosas deben de cambiar, muchas mentalidades deben de ajustase a la globalización y sus consecuencias y, sobre todo, independientemente de quien gobierne, los mecanismos de respuesta deben de estar actualizados, preparados y ejercitados regularmente para que esto no vuelva a ocurrir. ‘Prever para poder proveer’. España no se puede permitir no estar a la altura de las circunstancias que vivimos y viviremos en este mundo de cambio permanente y acelerado.

‘Lo peor no es cometer un error, sino tratar de justificarlo en vez de aprovecharlo como aviso providencial de nuestra ligereza o ignorancia’. Santiago Ramón y Cajal.

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Francisco José Gan Pampols

Teniente General del Ejército de Tierra español en situación de reserva

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