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Russian Foreign Minister Sergei Lavrov (C) poses for a family photo with members of delegations during the multilateral peace talks on Afghanistan in Moscow, Russia November 9, 2018. REUTERS/Sergei Karpukhin - RC1ED485C830

El proceso de paz afgano. De Doha a Estambul, pasando por Moscú

https://global-strategy.org/proceso-paz-afgano-de-doha-a-estambul-moscu/ El proceso de paz afgano. De Doha a Estambul, pasando por Moscú 2021-04-05 11:46:20 Javier Mª Ruiz Arévalo Blog post Estudios Globales Afganistán Asia Central Rusia
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El pasado 18 de marzo se celebró en Moscú una reunión para intentar impulsar el proceso de paz afgano, aparentemente estancado. Los enviados especiales para Afganistán de Estados Unidos, China y Rusia – Zalmay Khalilzad, Liu Jian y Zamir Kabulov – se reunieron en lo que Moscú ha bautizado como una “troika ampliada”. La troika se refiere a los tres países que consultan periódicamente sobre Afganistán. La ampliación hace referencia a la presencia de Paquistán en su calidad de “jugador a dos bandas”, con intereses en ambos bandos del conflicto. Más allá de las habituales declaraciones de intenciones, la reunión no ha supuesto ningún impulso efectivo del proceso de paz. Una vez más, se insistió en que debe tratarse de un proceso liderado por los propios afganos, sin interferencias externas, pero sin añadir ninguna iniciativa al respecto.

El resultado más sobresaliente de la cumbre ha sido el compromiso, no incluido en la declaración final, de celebrar una conferencia de paz sobre Afganistán “al estilo de Bonn” (En referencia a los Acuerdos de Bonn que marcaron la hoja de ruta tras la caída del régimen talibán), inicialmente prevista para el 27 de marzo, pero que se  ha ido retrasando a abril. Las complicaciones que implica una cumbre de eta naturaleza hacen que, a día de hoy, no se haya decidido si habrá una única reunión o reuniones paralelas que podrían incluso desarrollarse en lugares diferentes. Sí existe el compromiso de invitar a otros actores con intereses en Afganistán, como Irán e India. De hecho, no haber invitado a estos dos importantes actores regionales a la reunión de Moscú ha levantado recelos en ambos y ha obligado a Moscú a justificarse, insistiendo en la necesidad de contar con ellos en cualquier iniciativa de paz para Afganistán. También se cuenta con la asistencia de Qatar, como anfitrión de las negociaciones intra-afganas en Doha, y Turquía, como posible anfitrión de la propia conferencia internacional sobre Afganistán.

A pesar de las tensiones entre Rusia y EEUU, en este caso parece que prevalece el interés por no perder protagonismo en el proceso de paz, lo que permite soslayar las diferencias entre ambas potencias y abordar de forma conjunta este asunto. Estados Unidos no parece descontento con el hecho de que el gobierno ruso brinde una oportunidad para que los principales actores afganos e internacionales se reúnan para impulsar su propia iniciativa de paz. Por si acaso, al finalizar la reunión, el delegado de EEUU dejó claro que la conferencia prevista en Turquía no sustituye el proceso de paz en curso. Turquía respaldó explícitamente esta postura.

A la reunión de Moscú asistieron también 15 delegados de Kabul y 10 talibanes aunque, al parecer, estos últimos no asistieron como delegados de la organización, sino a título individual. El grupo de Kabul estaba compuesto, entre otros, por el presidente del Consejo Supremo para la Reconciliación Nacional, Dr. Abdulá Abdulá, el ex presidente Hamid Karzai, miembros de la delegación gubernamental en las negociaciones intra-afganas y un puñado de ex-comandantes muyahidines, líderes políticos ahora de la oposición interna al presidente Ashraf Ghani. La delegación talibán estaba liderada por el Mulá Baradar e incluía al negociador jefe Maulawi Abdul Hakim.

En los momentos previos a la reunión, Moscú no dudó en dejar claras sus diferencias con el gobierno de Kabul, al que hace responsable de la falta de avances en las negociaciones de paz, y en manifestar su oposición al alto el fuego inmediato que Kabul viene solicitando desde el inicio de las negociaciones. Resulta significativo que el término utilizado por Moscú para referirse al gobierno afgano sea “administración de Kabul”, el mismo empleado habitualmente por los talibanes.

Mientras tanto, la presencia de una sola mujer (Habiba Sarabi del equipo de Kabul), la ausencia de representantes de la sociedad civil y el predominio de los representantes de las facciones armadas constituyen señales preocupantes respecto al compromiso efectivo, más allá de las palabras, de los actores regionales respecto a los derechos de las mujeres y los derechos humanos y políticos en general. Por si hubiera alguna duda al respecto, antes de la reunión, Lavrov calificó la crisis actual en Afganistán como “otro ejemplo práctico de las consecuencias de la democratización que países ajenos a la región están tratando de implantar”.

La declaración final

La Declaración Final firmada por la “Troika ampliada”, pero no por los afganos presentes en la reunión, supone una mera reiteración de ideas ya muy repetidas. Apelaciones a la necesidad de paz y justicia expresada por los afganos, a la necesidad de un acuerdo político justo y duradero que de paso a un Afganistán estable, democrático, autosuficiente y libre de la amenaza del terrorismo y las drogas, etc. No hace referencia expresa a la reunión de Estambul, haciendo simplemente un llamamiento a apoyar “todos los esfuerzos internacionales que están en marcha para facilitar y apoyar una solución negociada lo antes posible”. Sí resulta interesante la mención expresa a que la Comunidad Internacional no aceptará una reedición del Califato Islámico, lo que constituye una clara advertencia a los talibanes, a los que se insta explícitamente a no continuar con su “ofensiva de primavera”.

De acuerdo con la postura mantenida por Moscú, la declaración solicita al Gobierno de Afganistán y al Consejo Supremo para la Reconciliación Nacional a que se comprometan abiertamente con sus homólogos talibanes, pero sin hacer tal requerimiento a estos, sin mencionar la falta de voluntad que vienen demostrando a la hora de negociar con un gobierno al que no reconocen.

Tampoco se hace referencia a la necesidad de establecer un gobierno interino, algo que Estados Unidos persigue desde hace tiempo y que Rusia apoya. Las continuas menciones a la necesidad de un gobierno inclusivo, tanto desde Moscú y Washington como, más significativamente, desde Islamabad, hacen referencia a la intención de que los talibanes estén presentes en dicha administración. Según Kabulov, Pekín apoyaría también la opción de un gobierno interino de unidad nacional, pero impidió su inclusión en la declaración final para evitar el enfrentamiento con el gobierno afgano que, hasta ese momento, se había opuesto reiteradamente a esa posibilidad. También lo apoyaría Teherán, siempre que tuviera representación de los grupos étnicos minoritarios que tienen vínculos históricos con Irán.

Otro aspecto significativo respecto a la reunión de Moscú se refiere a las ausencias. Los aliados tradicionales de EEUU, significativamente la UE y la OTAN, parecen marginados ante la búsqueda de una solución regional por parte de EEUU. Tampoco la ONU estuvo  representada.

El (creciente) papel de Moscú

Moscú ha sido con anterioridad sede de varias reuniones relacionadas con Afganistán. En diciembre de 2016 comenzaron las consultas trilaterales Rusia-Paquistán-China. En 2017, dado que India y el gobierno afgano se sintieron excluidos, se expandió a lo que el gobierno ruso llamó el “formato de Moscú”, que también incluía a Irán. Las primeras reuniones de este formato tuvieron lugar en febrero de 2017. En abril de 2017, se agregaron las cinco repúblicas ex soviéticas de Asia Central. El gobierno ruso tenía la intención de invitar a los talibanes a una reunión en septiembre de 2018 pero, ante la retirada de Estados Unidos y el gobierno afgano, la reunión se aplazó hasta mayo de 2019. Finalmente, las negociaciones que Moscú quería impulsar no se iniciaron, porque solo asistieron los talibanes, Karzai y algunos líderes de facciones políticas afganas, pero ningún representante del gobierno. En febrero de 2019, Rusia convocó en Moscú la primera reunión del denominado diálogo inter-afgano, esta vez con participación de miembros del gobierno afgano.

Las intenciones de Rusia respecto a Afganistán no resultan claras. En su planteamiento se entrecruzan temores a que la inestabilidad se extienda hacia Asia Central, su rivalidad con EEUU y el trauma que supuso la guerra ruso-afgana. En los últimos años, Moscú ha aprovechado los errores cometidos por EEUU para recuperar protagonismo en Afganistán. Las primeras conversaciones de paz impulsadas desde el Kremlin se diseñaron para establecer una red de contactos paralela que, eventualmente, podría dar paso a unas auténticas conversaciones de paz. El inicio de las conversaciones de Doha relegó esta segunda opción hasta que, más recientemente, su aparente estancamiento ha vuelto a abrir nuevas opciones para Moscú.

La aparente indecisión de Washington parece haber ofrecido a Moscú la posibilidad de recuperar posiciones mediante el desarrollo de relaciones con diversos actores afganos, ante un posible colapso del gobierno de Ghani, por quien Moscú no siente especial simpatía por su condición de aliado de EEUU. Entre los interlocutores de Moscú se encuentran los talibanes, con quienes inició un acercamiento a raíz de la retirada occidental de Afganistán en 2014. La preocupación por el ascenso del Estado Islámico en Afganistán impulsó este cambio respecto a los talibanes, que habían sido considerados como una amenaza terrorista para Rusia y sus vecinos del sur, pero se veían ahora como un aliado valioso frente a un enemigo más peligroso. Además, Moscú ha intensificado sus relaciones con otros líderes afganos, especialmente de las minorías tayica y uzbeca, asentadas principalmente en las provincias del norte, fronterizas con las repúblicas centroasiáticas. De esta forma, si fuera necesario, Moscú podría minar la autoridad de Kabul, mostrando así el fracaso de EEUU como líder global.

La perspectiva afgana. El plan del presidente Ghani

A pesar de la evidente necesidad de encontrar un acuerdo que sea acatado a nivel regional, es necesario tener en cuenta también la perspectiva afgana. En primer lugar, no se debe olvidar que el presidente afgano, Ashraf Ghani, había rechazado los aspectos centrales del plan de paz de Estados Unidos, en particular, la idea de un gobierno interino no elegido. Se esperaba que Ghani pudiera aprovechar la reunión de Estambul para presentar su propia propuesta de plan de paz, que incluiría elecciones presidenciales anticipadas en el plazo de seis meses o un año. Pese a las presiones de EEUU en ese sentido, no está claro si Ghani asistirá a esta conferencia en persona. Según algunas fuentes, sólo lo haría si confirmaran su asistencia el líder talibán  Maulawi Hebatulá Akhunzada o el Mullá Yaqub, hijo del difunto fundador del movimiento talibán, el Mulá Omar.

Finalmente, el 30 de marzo, en su discurso en la Novena Conferencia Ministerial del Proceso Corazón de Asia / Estambul, celebrada en Dusanbé, el presidente Ashraf Ghani desveló su plan de paz, aceptando finalmente la formación de un gobierno interino. Aunque asume así la principal exigencia de EEUU, para acelerar el proceso de paz, Ghani no ha abandonado su determinación de entregar el poder únicamente a un sucesor electo. Según su propuesta, el gobierno interino, al que no se refiere con ese nombre, estaría compuesto por “el actual liderazgo electo y otros afganos”, lo que podría interpretarse como una referencia a los talibanes y a aquellos que son parte del actual sistema, pero desde la oposición a Ghani. Su mandato sería temporal, hasta la celebración de elecciones presidenciales, bajo supervisión internacional, para las cuales no podrían postularse  sus miembros. Este gobierno interino debería ser, según Ghani, el resultado de un amplio acuerdo político. En otras palabras, de un acuerdo de paz. La condición para este acuerdo es que debe basarse en la actual Constitución, que puede ser reformada, pero no abolida.

La perspectiva afgana. La postura de los talibanes

La respuesta de los talibanes a esta propuesta es difícil de predecir. Ni siquiera han dado aún respuesta a la propuesta de EEUU de formación de un gobierno interino, lo que hace más difícil adivinar su postura ante la propuesta presidencial. De hecho, han desautorizado las informaciones sobre su supuesta oposición a un gobierno interino, pero sin manifestar su apoyo a esta opción. En cualquier caso, la propuesta de que el gobierno así constituido lo haga bajo los auspicios de la actual Constitución supone un obstáculo evidente, dada la oposición del grupo insurgente al actual texto, más que por su carácter anti-islámico, por haber sido impuesta, en su opinión, por los EEUU.

Otro obstáculo potencial para la aceptación por parte de los talibanes es el calendario implícito en el plan propuesto por Ghani. Este implicaría una Gran Asamblea para aprobar un eventual acuerdo de paz, tras la cual procedería convocar elecciones presidenciales. Resulta dudoso que los talibanes aceptaran acudir a una asamblea de esas características convocada y controlada por el actual gobierno.

La propuesta de Ghani es políticamente astuta. Consciente de las incertidumbres existentes sobre la posición de los talibanes, ha situado la pelota en su tejado, poniendo a la vez a prueba la capacidad de Washington para obtener compromisos claros del grupo insurgente antes del 1 de mayo, fecha en la que debe finalizar el repliegue de las tropas de EEUU. Hasta ahora, los talibanes no han dado señales de estar dispuestos a cerrar un compromiso antes de esa fecha. Al mismo tiempo, sería difícil para Estados Unidos oponerse a la insistencia de Ghani en preservar la constitución, para así apaciguar a los talibanes, tras haberse comprometido públicamente a proteger componentes clave relacionados con los derechos humanos y políticos y las libertades de todos los ciudadanos afganos.

El futuro

Poca cosas resultan más impredecibles que la evolución del conflicto afgano. Pero, si puede apreciarse una diferencia fundamental respecto a momentos anteriores, esta descansa en la implicación regional en la búsqueda de un final negociado. La evolución de los acontecimientos parece evolucionar ahora hacia la celebración de una segunda edición de los Acuerdos de Bonn de 2002, enmendando en esta ocasión lo que, probablemente, constituyó el mayor error de aquel proceso: la exclusión de los talibanes. A día de hoy, tanto el gobierno afgano, como el grupo insurgente, son conscientes de la imposibilidad de lograr una victoria militar. Y los actores regionales han llegado a la conclusión de que, en este conflicto, son más los puntos de coincidencia que los de fricción, lo que posibilita un final asumible por todas las partes. Falta por ver si este escenario supone un incentivo suficientemente poderoso como para que las partes consideren conveniente acceder a las concesiones que implica todo acuerdo de paz. De momento, la cumbre prevista en Estambul puede servir para valorar el nivel de compromiso y la predisposición a hacer concesiones por parte de gobierno e insurgencia.

Javier Mª Ruiz Arévalo

Coronel del Ejército de Tierra español y Doctor en Derecho por la Universidad de Granada. Ha desplegado en dos ocasiones en Kabul, desempeñando cometidos en el área de la cooperación cívico militar.

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