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Las conversaciones de paz intra-afganas. Fin del primer acto

https://global-strategy.org/las-conversaciones-de-paz-intra-afganas-fin-del-primer-acto/ Las conversaciones de paz intra-afganas. Fin del primer acto 2021-01-09 08:39:00 Javier Mª Ruiz Arévalo Blog post Estudios Globales Afganistán Asia Central
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El pasado 14 de diciembre, después de tres meses de conversaciones, finalizó la primera ronda de negociaciones intra-afganas, nombre que reciben oficialmente las conversaciones entre el gobierno afgano y los talibanes. Las reuniones deben reanudarse a primeros de este mes de enero. La primera ronda ha puesto de manifiesto las dificultades que entraña esta negociación: han sido necesarios tres meses para acordar las reglas de procedimiento e intercambiar listas preliminares de las cuestiones que cada parte quiere incluir en la segunda fase de las conversaciones.

El acuerdo sobre el reglamento que regula las normas que regirán durante las negociaciones ha requerido casi tres meses de discusiones y la intervención de Catar, anfitrión de las conversaciones, para desbloquear unas discusiones estancadas en dos asuntos recogidos en el preámbulo del acuerdo: el marco de las negociaciones y la fuente de la jurisprudencia que debe servir como base para resolver posibles desacuerdos durante las conversaciones. De hecho, a finales de noviembre se dio por aprobado el documento, pero continuaron las discusiones ante la falta de acuerdo sobre el preámbulo.

La referencia al Acuerdo de Doha

El primer punto de discrepancia se refiere al marco de las negociaciones. Es decir, las bases sobre las que se establecen las conversaciones, lo cual tiene implicaciones en el estatus de los talibanes. No se trata de un aspecto meramente formal, sino una apuesta de los talibanes por ganar legitimidad.

La discusión se centró sobre el valor otorgado al Acuerdo de Doha, firmado por EEUU y los talibanes sin participación del gobierno afgano. La inclusión del acuerdo fue una demanda clave de los talibanes, ya que les proporciona peso diplomático como interlocutores directos de EEUU. Para el gobierno afgano resulta inaceptable que el proceso en curso se presente como continuación de otro en el que no participó. Para salvar este obstáculo, propuso dos alternativas: aceptar la inclusión del Acuerdo de Doha, pero incluyendo también, al mismo nivel, la Declaración conjunta entre la República Islámica del Afganistán y los Estados Unidos de América para llevar la paz al Afganistán” y la suscrita con la OTAN. O no incluir ninguno de los documentos anteriores. Con ello, quería evitar que los talibanes impusieran su narrativa y socavaran la legitimidad del gobierno.

Inicialmente, las reglas de procedimiento habían incluido en el preámbulo el Acuerdo de Doha como el primero de los cuatro “principios” inspiradores del proceso. Finalmente, es texto final establece el Acuerdo de Doha y otros tres principios como bases para las conversaciones, sin hacer referencia a los documentos propuestos por Kabul. En su lugar, para contentar al gobierno, se incluyó en el texto la frase “las negociaciones intra-afganas que comenzaron el 12 de septiembre de 2020”, con lo que pretende dejar claro que este proceso nace de la voluntad del gobierno afgano y los talibanes. Para la delegación gubernamental, su inclusión pone de relieve que el acuerdo de Doha no es la fuente del compromiso del gobierno con las conversaciones.

La cuestión de la jurisprudencia

El segundo punto de discordia se refiere a la jurisprudencia que debe considerarse para resolver cualquier controversia durante el proceso de negociaciones, teniendo en cuenta la exigencia establecida de que cualquier acuerdo respete los principios del Islam. La  postura inicial de los talibanes era citar a la jurisprudencia (suní) Hanafi como fuente exclusiva de autoridad para resolver los desacuerdos. Al ignorar a la jurisprudencia chiita, esa disposición sería contraria a la constitución afgana y constituiría un grave revés para la comunidad chiíta, que se había enfrentado a una batalla similar durante el proceso constitucional de 2004. A los hazaras les preocupaba que la aceptación de la jurisprudencia hanafi fuera un punto de partida para la marginación y la futura exclusión de los afganos chiítas. El equipo de negociación gubernamental exigió que las cuestiones relacionadas con el estatus personal se mencionaran en el reglamento. Los talibanes, por su parte, aceptaron el principio, pero plantearon posponer este asunto hasta el momento en que se discutiera sobre la constitución. Finalmente, se optó por añadir la frase “con protección de los principios y derechos de los chiítas y sin discriminación contra ellos”, acordando que un comité conjunto resolvería los desacuerdos consultando referencias jurisprudenciales más diversas.

El reglamento

El reglamento finalmente aprobado es un documento de tres páginas compuesto de un preámbulo y 21 artículos. En cuanto a los principios sobre los que se asienta, recogidos en el preámbulo, además de la ya citada referencia a los Acuerdos de Doha, se citan otros tres principios, que reflejan las demandas del gobierno afgano, y que están formulados vagamente: las “demandas del pueblo afgano” de una paz duradera, el compromiso de “las dos partes negociadoras afganas” con una paz duradera y “los repetidos llamamientos de las Naciones Unidas” para una paz duradera. Dado que estos tres “otros principios” no están formulados explícitamente, el acuerdo de Doha se convierte, de facto, en la base de las negociaciones, lo que supone una victoria para los talibanes, ya que eleva su estatus al de socio de los EEUU. También refuerza la demanda de los talibanes de la liberación de todos los prisioneros que aún están bajo custodia del gobierno. El acuerdo de Doha estipulaba la liberación de hasta 5.000 prisioneros talibanes antes del inicio de las negociaciones intra-afganas y todos los restantes en el curso de los tres meses siguientes, algo a lo que no se había comprometido el propio gobierno afgano y que ahora podría considerarse como asumido implícitamente por Kabul.

Un aspecto delicado del texto es el de la terminología utilizada para referirse a las partes. Para evitar retrasos innecesarios, Kabul renunció desde el principio a condicionar las conversaciones al reconocimiento previo por parte de los talibanes.  Evidentemente, Kabul tampoco reconoce al autodenominado Emirato Islámico de Afganistán. Por tanto, expresiones como “gobierno de Afganistán” o “Emirato de Afganistán” resultan inaceptables para una de las partes, como lo sería el empleo de términos como “insurgente”. Por ello, el documento evita nombrar directamente a las dos partes, usando para referirse a ellas términos como “dos partes”, “parte negociadora” o “delegación”.

El protocolo que debe regir futuras reuniones es un asunto relevante, al que el texto dedica siete artículos, los primeros de ellos dedicados a las formalidades religiosas y el resto a aspectos como la exigencia de concisión, paciencia y respeto mutuo. También se regula el modo en que deben protocolizarse las decisiones que se vayan alcanzando, que en ningún caso podrán volverse a discutir una vez formalizadas. Se establece también que, al final de cada sesión, ambas partes deben acordar qué información puede compartirse con los medios de comunicación para evitar malentendidos. También se insta a las partes a evitar “declaraciones irresponsables” y a evitar revelar cualquier información que perjudique las negociaciones. En el caso de que las partes no puedan llegar a un acuerdo en algún punto, se estipula que se recurra a un comité conjunto que proporcione “alternativas u otras soluciones apropiadas”, o que la cuestión sea aplazada para su posterior discusión. Este comité resolverá cualquier desacuerdo relacionado con los “textos de la sharía”.

La pausa

El 12 de diciembre, los equipos de negociación anunciaron simultáneamente, mediante tweets similares, que las dos partes habían intercambiado listas iniciales de los temas que deberían ser objeto de negociación y habían celebrado debates preliminares sobre los mismos. Ante la necesidad de celebrar consultas al respecto, acordaron una pausa de tres semanas, a partir del 14 de diciembre.

No está claro si se trataba de una pausa planificada, ni qué parte lo propuso. En el lado gubernamental, ha permitido consultar estos asuntos con representantes de la sociedad afgana, particularmente, de las mujeres y de los principales grupos étnicos. En el lado talibán, una delegación talibán, encabezada por el jefe del equipo negociador, Mullah Abdul Ghani Baradar, viajó a Islamabad para celebrar consultas con altos funcionarios paquistaníes y con sus propios dirigentes. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Afganistán aseguró en un comunicado de prensa que esta visita había sido organizada después de consultar con el Gobierno afgano, como “parte de los esfuerzos en curso para fortalecer el proceso de paz y reconciliación nacional”.

A pesar de este mensaje tranquilizador, esta visita acabó por generar problemas. El video difundido el 22 de diciembre del Mullah Baradar hablando ante una multitud en Karachi supone un reconocimiento del apoyo prestado por Paquistán a los talibanes, como reconoce en su discurso el propio Baradar, al confirmar que  “nuestros dirigentes y ancianos tienen su base y operan desde aquí, lo que es una prueba del apoyo y el valor que nos brinda Paquistán”. Aprovechó también la oportunidad para insistir en que el esfuerzo de los muyahidines habría conseguido que  “la potencia más arrogante del mundo se siente [a negociar] con nosotros”, asegurando haber mantenido una conversación telefónica de 35 minutos directamente con el presidente Donald Trump.

El Ministerio de Asuntos Exteriores de Afganistán reaccionó declarando que “la presencia y las actividades manifiestas de elementos insurgentes afganos y sus líderes en territorio paquistaní violan claramente la soberanía nacional de Afganistán y siguen causando crisis e inestabilidad en la región, lo que plantea un grave problema para lograr una paz sostenible en Afganistán” y pidiendo al gobierno paquistaní que no permita que su territorio sea utilizado por los insurgentes y colabora lealmente con Kabul en la lucha contra la insurgencia.

Agenda para la segunda ronda de conversaciones

Las listas de los asuntos que deberían discutirse en la segunda ronda incluyen 24 temas propuestos por los talibanes y 28 por la delegación gubernamental.

Ante el incremento de la violencia que ha seguido al Acuerdo de Doha, no es de extrañar que el asunto que prioriza el gobierno sea precisamente alcanzar un alto el fuego permanente y verificable, algo que los talibanes, por el contrario, consideran que debe ser el resultado final de las negociaciones. Incluye también el gobierno la exigencia de expulsar a los combatientes y grupos terroristas extranjeros y hace una extraña mención al “combate conjunto” contra los combatientes extranjeros, lo que podría hacer pensar en una colaboración en la lucha contra el DAESH. En cualquier caso, el gobierno afgano ha dejado claro que cualquier acuerdo de paz no incluiría a los combatientes extranjeros, que tendrían que abandonar el suelo afgano. No hay constancia del número de combatientes extranjeros que luchan en las filas de la insurgencia, pero apelar a ellos es una baza en manos de Kabul para seguir contando con el apoyo de Washington. El Acuerdo de Doha exige de los talibanes “impedir que cualquier grupo o individuo, incluida Al-Qa’ida, utilice el suelo del Afganistán para amenazar la seguridad de los Estados Unidos y sus aliados”.

En la lista también se pide que se bloqueen las rutas ilegales con los países vecinos y que se aclaren las “relaciones con otros países “, una referencia aparente al apoyo a los talibanes de países de la región como Paquistán e Irán.

Un punto siempre controvertido en cualquier diálogo con los talibanes es el del respeto a los derechos de la mujer. Los talibanes han abordado en su propuesta la garantía de los derechos de la mujer “en consonancia con los principios islámicos y las tradiciones nacionales”, mientras en la lista del gobierno no se hace ninguna referencia específica al respecto. Puede ser que considere que este punto está cubierto en la referencia a los “derechos y libertades legítimos de los ciudadanos” y a la exigencia de que “se preserven los logros de los afganos”, pero una referencia más explícita hubiera dado más garantías del compromiso gubernamental al respecto.

En el punto 22, el equipo de la Gobierno afgano propone un debate sobre una “hoja de ruta para la participación política”, aparentemente con la intención de desarrollar un mecanismo para la participación de los talibanes en un futuro sistema político. No se incluye un mecanismo específico, quizás porque no hay consenso sobre esta cuestión en el bando gubernamental, en el que hay discrepancias importantes en el papel que pudieran asumir los talibanes en el futuro. Por el contrario, este tema sí está desarrollado en la lista de los talibanes. Sus primeros seis puntos detallan lo que ellos consideran su principal objetivo político, después de asegurar la retirada de las tropas extranjeras: el establecimiento de un gobierno islámico, incluyendo la revisión de la constitución. Este será, sin duda, uno de los asuntos más espinosos de las negociaciones ya que, lógicamente, la delegación gubernamental tiene la intención de preservar, en la medida de lo posible, el actual orden político. Sin embargo, parece haber margen para la discusión, ya que el propio Presidente Ghani, en anteriores intentos de negociación, ha ofrecido una reforma constitucional.

La propuesta gubernamental incluye apartados sobre desarrollo, prestación de servicios públicos, infraestructuras y retorno de refugiados, mientras en la lista insurgente no hay ninguna mención a estos asuntos. Sí coinciden las dos partes en incluir un debate sobre los programas de apoyo a las víctimas de la guerra y la lucha contra las drogas y la corrupción, asuntos que podrían ser demasiado específicos para tratarse en el marco de un proceso de paz.

Un problema a tener en cuenta es que, en el campo gubernamental, no hay un acuerdo claro sobre el alcance de los compromisos a los que puede llegarse en este proceso. O, más claramente, en cuanto a las concesiones que puedan hacerse para poder cerrar un acuerdo. Ni siquiera está claro cuál debe ser el organismo responsable de marcar estas directrices y aprobar los acuerdos que se vayan alcanzando.

Conclusión

Los equipos negociadores han tardado 94 días en acordar los principios y las normas de procedimiento para la siguiente ronda de conversaciones. El tiempo empeñado en ello, la necesidad de interrumpirlo para realizar consultas, así como la necesidad de mediación de catar para llegar a un acuerdo, dan una idea de las dificultades que presenta este proceso.

La aparente concesión de los talibanes de no utilizar en exclusiva la jurisprudencia  Hanafi para resolver los desacuerdos durante las conversaciones supone un pequeño precio desde su perspectiva, que puede considerarse satisfecha de lo conseguido hasta ahora en términos de reconocimiento y de delimitación del marco de diálogo.

En breve podremos comprobar si hay un principio de acuerdo sobre los temas a incluir en la agenda de las conversaciones, asunto que puede resultar complejo y propiciar retrasos en el inicio del diálogo efectivo. En esta nueva fase, resultará prioritario decidir cómo se resuelve la diferencia de criterio sobre si el alto el fuego definitivo y verificable debe preceder a las negociaciones o ser la consecuencia de un acuerdo.

Un problema a tener en cuenta es que, en el campo gubernamental, no hay un acuerdo claro sobre el alcance de los compromisos a los que puede llegarse en este proceso. O, más claramente, en cuanto a las concesiones que puedan hacerse para poder cerrar un acuerdo. Ni siquiera está claro cuál debe ser el organismo responsable de marcar estas directrices y aprobar los acuerdos que se vayan alcanzando.

Mientras tanto, la violencia, atribuida principalmente a los talibanes, se ha intensificado y aumenta el número de los que cuestionan que el compromiso de los talibanes sea sincero. Par tratar de solventar este problema, el Presidente del Estado Mayor Conjunto de EEUU, General Mark Milley, voló a Doha el 15 de diciembre, para insistir a los talibanes en la necesidad de una reducción inmediata de la violencia, asegurando que “Todo lo demás depende de eso”. Sin embargo, la experiencia de anteriores ultimátum y la escasa presencia militar estadounidense en Afganistán hacen que no puedan depositarse demasiadas esperanzas en cuanto a la efectividad de esta intervención.

La retirada no condicionada del grueso de las fuerzas norteamericanas es una de las decisiones más controvertidas del proceso en curso, por haber privado a EEUU de su baza más importante a la hora de presionar a los talibanes. Para mediados de enero, EEUU tendrá sólo 2.500 soldados en el país con un mandato que se limita a defenderse de los ataques talibanes, sin poder acometer acciones ofensivas. Su peso frente a los talibanes y la confianza que las fuerzas afganas puedan depositar en ellos son ahora muy limitados.

Javier Mª Ruiz Arévalo

Coronel del Ejército de Tierra español y Doctor en Derecho por la Universidad de Granada. Ha desplegado en dos ocasiones en Kabul, desempeñando cometidos en el área de la cooperación cívico militar.

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