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Viajeros con mascarillas en un andén de la estación de metro de Nuevos Ministerios durante la fase 0 de la desescalada del Gobierno en el inicio de la semana 8 del estado de alarma decretado por el coronavirus y en el día en el que entra en vigor la orden del Ejecutivo que establece la obligatoriedad de uso de mascarillas que cubran nariz y boca a todos los usuarios de los servicios de transporte público y colectivo, tanto terrestre, como autobús, taxi, VTC y ferrocarril, así como transporte aéreo y marítimo. En Madrid (España), a 4 de mayo de 2020. 04 MAYO 2020;COVID-19;CORONAVIRUS;ESTADO DE ALARMA;FASE 0;SEMANA 8;MASCARILLA OBLIGATORIA 4/5/2020

El Sistema de Seguridad Nacional frente al coronavirus

La aparición del COVID-19 ha sido origen de una pandemia que ha sobrepasado, salvo contadas excepciones, a la mayoría de países de nuestro entorno. La pandemia ha puesto en jaque a casi la totalidad de los sectores, desde el sanitario al logístico, que permiten el correcto funcionamiento de un país. La gestión política, tanto a nivel nacional como a nivel comunitario e internacional, ha estado marcada por fallos flagrantes y generalizados de previsión, anticipación y contención de la enfermedad. Es cierto que la gran movilidad de personas existente en la actualidad, exceptuando la particularidad presente, junto a una fácil y rápida capacidad de contagio del coronavirus, requería unas medidas drásticas que muchos países no se atrevieron a tomar desde un primer momento. Teniendo en cuenta el impacto social del número de contagiados, la alta cifra de muertes y el coste económico que va a dejar el coronavirus, se puede decir, con certeza, que ni la valoración del riesgo que suponía esta enfermedad ni las medidas requeridas para su contención fueron las acertadas. Dado ese primer error de previsión, debemos pararnos a pensar, sobre todo en clave nacional, si España contaba con los medios adecuados para analizar la amenaza que suponía el coronavirus, y si disponía de las herramientas necesarias para hacerle frente. Es por esto que este documento repasará el desarrollo de las herramientas y estructuras de las que se ha dotado nuestro país en los últimos años, no sólo en el ámbito sanitario, sino también desde un punto de vista securitario, y de si han sido o no aplicadas en esta crisis de la COVID-19.

España lleva apenas una década desarrollando un aspecto clave del funcionamiento interno de un país moderno: la elaboración de documentos estratégicos sobre la Seguridad Nacional. En este tipo de documentos se analizan los riesgos y amenazas que tiene un país y las líneas de acción que se deben tener en cuenta para afrontarlos. España ha llevado a cabo importantes avances durante estos últimos diez años. Éstos no han sido en el ámbito del pensamiento puramente estratégico, sino que han ido acompañados también de adopciones legislativas y de la creación de estructuras. En cuanto a lo estratégico, se han presentado tres Estrategias de Seguridad Nacional (ESN). La primera fue en 2011, y posteriormente en 2013 y 2017, siendo esta última la que se mantiene actualmente en vigor. Desde la ESN de 2013, se elaboran también informes de carácter anual, para repasar las actuaciones e implementaciones realizadas durante el curso anterior en el ámbito de la Seguridad Nacional. En estos tres documentos estratégicos aparecen señaladas las epidemias y pandemias como unas de las amenazas y riesgos para nuestro país. Bien es cierto que, en las dos primeras, éstas se incluyen dentro del ámbito de las emergencias y catástrofes, y no es hasta la de 2017 cuando empiezan a figurar como un riesgo por sí mismas. Esto es debido al aumento de enfermedades emergentes, como el Ébola, el Zika y otras gripes, cuyo impacto también se ha sentido en territorio nacional y cuyas consecuencias no se limitan exclusivamente al entorno sanitario, sino que pueden afectar a otros sectores, principalmente el económico, por lo que se convierten en una amenaza con una gran transversalidad.

En el ámbito legislativo y operativo, la ESN de 2011 implicó la creación del Departamento de Seguridad Nacional (DSN), a través del Real Decreto 1119/2012. Tres años después se crearía la estructura del Sistema de Seguridad Nacional en el marco de la Ley de Seguridad Nacional (SSN) – Ley 36/2015 –, que estaría formado por el Consejo de Seguridad Nacional (CSN) y el citado DSN, junto a una serie de comités especializados en los diferentes riesgos y amenazas que plantean las sucesivas estrategias. Hasta la fecha son cinco los comités especializados que se han creado, pero pese al creciente protagonismo de las epidemias en las ESN, y a pesar de haber lidiado con estas amenazas en territorio nacional, no se ha creado por ahora ningún comité específico que atienda a las amenazas del entorno de la seguridad sanitaria. Ni siquiera se ha desarrollado un documento de segundo nivel, como los que sí se han creado respecto a otras amenazas presentes en las ESN. Es cierto que la inestabilidad política durante los últimos tres años ha sido la norma y no la excepción, pero es igualmente preocupante que, a pesar de las amenazas, no sólo identificadas sino directamente sufridas en nuestro territorio, no se haya producido una correcta adopción de planes de contingencia actualizados.

Sin embargo, pese a la no existencia de una estructura dentro del SSN vinculada al sector sanitario éste sí venía, desde principios de los 2000, desarrollando un sistema propio de gestión de crisis sanitarias, en el que aparecieron las primeras estructuras y protocolos, algunos vigentes a día de hoy. Destacarían, entre otros, la creación del Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias (CCAES), que data de 2004, que dirige desde 2012 Fernando Simón, y el Sistema Nacional de Alerta Precoz y Respuesta Rápida (SIAPR). No obstante, la existencia de estas estructuras no es aprovechada una vez se crea el Sistema de Seguridad Nacional, para incorporarlas a éste y dotarlo desde un primer momento de una estructura especializada (integral y multidisciplinar) en el ámbito de la seguridad sanitaria, incorporando la experiencia obtenida durante los años anteriores al surgimiento del SSN. La crisis del Ébola de 2014 es el ejemplo más claro de la no convergencia entre la estructura de gestión de crisis del sistema sanitario y la estructura, aún incompleta ese año, del Sistema de Seguridad Nacional, que apuesta por una aproximación holística y no específica. No sólo no hay convergencias entre ambas estructuras, sino que el gobierno decidió entonces la creación de dos comités – uno Especial y otro Científico – para realizar el seguimiento de la crisis. Tampoco se consideró la oportunidad que brindaba ese contexto, para convertir esos comités en el comité específico de seguridad sanitaria, que recomendaban los documentos estratégicos. No se puede afirmar, por tanto, que la estructura del Sistema de Seguridad Nacional se haya aprovechado de los avances por el sistema sanitario de forma previa, ya fuera adaptándolos a su estructura o directamente absorbiéndolos, sino que además han continuado su actividad de forma paralela una vez el SSN ha estado más consolidado, incluso añadiendo estructuras de carácter temporal cuando ha sido necesario como en 2014. Surgen dudas sobre por qué no se transformó el CCAES en ese necesario comité especializado del SSN o por qué no se transfirieron herramientas como el SIAPR. A estas dudas sólo puede responder el ámbito político, pero se deja entrever un escenario de partida nada idílico para afrontar una crisis como la que ha provocado el coronavirus.

Por otra parte, otro sector que también ha desarrollado planes particulares, entre los que se incluyen también la obtención de medios materiales, es el de las Fuerzas Armadas y, en menor medida, el de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (FCSE). Destacan, por ejemplo, las mejoras realizadas en la Unidad de Aislamiento de Alto Nivel (UAAN) del Hospital Central de la Defensa Gómez Ulla, que se integra en la red de siete UAAN que se distribuyen por todo el territorio nacional. También la Unidad Militar de Emergencias (UME) ha adquirido para su Grupo de Intervención en Emergencias Tecnológicas y Medioambientales una estación de descontaminación masiva de personal. Además, ha actualizado el Laboratorio Móvil Desplegable (LABIR), que aporta capacidades únicas en su género. Junto a estos avances, se debe señalar el establecimiento de protocolos de seguridad en las FCSE durante la vigilancia de fronteras y la realización de rescates, aparte de la actualización de su inventario en 2018 para dotarse de equipos de protección individual debido al virus del Ébola. También las FF.AA a través de Instituto de Medicina Preventiva de la Defensa, han colaborado junto con el CCAES en el manejo de situaciones de interés para la salud pública. En lo referente al despliegue en zona de operaciones, también se han implementado planes de contingencia para ser capaces de evacuar a personal nacional en zonas con riesgo potencial de epidemias. Se evidencia por tanto, que en el ámbito sanitario y securitario, sí se han ido tomando ciertas medidas acordes a las advertencias que plantean las sucesivas ESN, pero que éstas se han quedado relativamente desamparadas al no contar con un elemento permanente en la estructura del SSN que las aúne y coordine, lo que refleja un claro desinterés desde el ámbito político.

Una vez repasado lo realizado en esta última década, es momento de pasar a la crisis que nos atañe y la forma en la que se ha actuado especialmente durante los primeros meses de 2020. Lo primero que se debe señalar es que, a pesar de todas las advertencias lanzadas desde diferentes organismos, instituciones y protocolos a los que está adscrito nuestro país durante enero y febrero, no hubo una escalada en el seguimiento y la gestión de la propagación del coronavirus. Aunque la República Popular de China ya había alertado a la comunidad internacional a finales de 2019, hubo que esperar al 9 de enero de 2020 para que la Comisión Europea, a través del Sistema Europeo de Alerta Precoz (EWRS), emitiese la primera advertencia a los Estados Miembro de la Unión Europea. Entre esta advertencia y la declaración del estado de alarma con el Real Decreto 463/2020 más de dos meses después, el 14 de marzo, no se produce ningún estado intermedio, ni la activación de ningún mecanismo de los previstos en la estructura del SSN arriba descrita, para hacer un seguimiento de la evolución del COVID-19 en territorio nacional. Por tanto, el cambio en la forma en que se empieza a afrontar esta pandemia, se produce de forma radical, y no progresivo, en función de la gravedad que fue adquiriendo la situación con el paso de las semanas. Si bien es cierto que ante la necesidad de limitar ciertas libertades y derechos fundamentales era necesaria la implementación de la Ley Orgánica 4/1981 que activa el estado de alarma − independientemente de si ésta debería haber sido implementada con antelación al 14 de marzo −, no existía impedimento a la activación, en ese mismo momento o en una fase previa, de la Ley de Seguridad Nacional, que no habría supuesto un impacto directo o inmediato sobre la población, o la Ley de Salud Pública Ley 33/2011. Con la aplicación de esta LSN, se podría haber llevado a cabo un seguimiento de las medidas de prevención o de contención necesarias, como por ejemplo la transición hacia la activación del estado de alarma. A través de la LSN, también se podían haber activado los mecanismos y estructuras que permiten una dirección centralizada y una ejecución descentralizada – en función de los ámbitos y lugares donde se produjera un mayor impacto –, y que se contemplan para lidiar con una crisis multidisciplinar como esta. Esta estructura tiene la posibilidad de mantenerse activa, como bien indica la LSN en su Disposición Adicional Primera, durante la vigencia también estado de alarma, al que complementa, e incluso, durante el proceso de desescalada que ahora comienza. El único impedimento para que esta LSN fuera aplicada, es el hecho de que desde Presidencia del Gobierno no se haya producido una declaración de esta crisis del COVID-19, como una Situación de Interés para la Seguridad Nacional, algo que choca frontalmente con lo que la ESN de 2017 plantea respecto a las epidemias y pandemias, pues sí las considera amenaza para nuestra seguridad nacional.

Con la declaración del estado de alarma por el RD 463/2020, hay cuatro ministerios que se declaran autoridades competentes delegadas, siempre bajo la dirección del Presidente del Gobierno. Estos son los de Defensa, Interior, Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y por último, el de Sanidad. Aparte, todas aquellas áreas de responsabilidad que no recaigan entre las competencias de alguno de ellos, será Sanidad la autoridad competente delegada que las asuma. Se establecerían por tanto, no una, sino cuatro autoridades responsables con una de ellas, precisamente la que cuenta con menos competencias por estar transferidas a las CC.AA, la que además asumiría la autoridad sobre otros catorce ministerios. Extraña que no se haya declarado como autoridad competente delegada al Consejo de Seguridad Nacional, diseñado, precisamente, para estas situaciones y en el que pueden además estar presentes, entre otros, esos cuatro ministerios amén de otros actores, incluso privados. Este CSN podría haber garantizado la coordinación necesaria que ahora mismo, con cuatro autoridades competentes, no existe. Esto habría permitido, además, concentrar la comunicación pública en un único organismo, lo que habría evitado algunas de las contradicciones que se han producido en la comunicación de la gestión de esta crisis debido a la multitud de interlocutores.

Como conclusiones podemos señalar varias. La principal es sobre la validez de una Estrategia de Seguridad Nacional y de un Sistema de Seguridad Nacional, si no se atiende correctamente y con suficiente previsión a las amenazas que identifica lo primero, y si no se utiliza la estructura y los medios para afrontarlas de las que se ha dotado lo segundo. Es evidente que no se le ha prestado la suficiente atención al riesgo que planteaba la posibilidad de una pandemia de estas características, y que los esfuerzos realizados no han sido coordinados desde el ámbito político con una estrategia y un comité específico para el ámbito sanitario, sino que ha dependido más de iniciativas desarrolladas por cuenta propia en sectores como el sanitario o el de la defensa. También queda constatada la escasa prevención que ha existido respecto a la situación actual derivada de la propagación del coronavirus, ya que no se ha recurrido a la estructura permanente de nuestro SSN para anticipar medidas frente al riesgo que podía suponer para la población española, independientemente de la no existencia de ese comité especializado que citábamos. La no recurrencia a esta estructura ha conllevado falta de coordinación entre las autoridades competentes delegadas, con una gran sobrecarga en una de ellas, y errores en la comunicación por exceso de elementos a la hora de transmitir un mensaje claro y único, algo vital en la gestión de crisis. Por último, pero quizás la más importante, la no utilización de un sistema centralizado como el que aporta el SSN, puede implicar el no desarrollar el denominado proceso de lecciones aprendidas, en el que se identifican los aciertos y errores en el planeamiento y conducción de las medidas adoptadas durante todas las fases de este proceso que aún no ha finalizado, y que aportarían un inestimable valor añadido en caso de que debamos enfrentarnos a una situación de similares características en un futuro.

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Diego Urteaga

Analista freelance de geopolítica, seguridad y defensa ubicado en París

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