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¿Necesita la República Argentina una Estrategia de Seguridad Nacional? Un enfoque desde la Defensa Nacional y la Estrategia Militar

https://global-strategy.org/necesita-la-republica-argentina-una-estrategia-de-seguridad-nacional-un-enfoque-desde-la-defensa-nacional-y-la-estrategia-militar/ ¿Necesita la República Argentina una Estrategia de Seguridad Nacional? Un enfoque desde la Defensa Nacional y la Estrategia Militar 2022-01-13 10:00:00 Hugo Pierri Blog post Análisis y Estrategia Global Strategy Reports Iberoamérica
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Global Strategy Report, 2/2022

Resumen: La ejecución del planeamiento estratégico militar permite arribar a las capacidades necesarias del Instrumento Militar y con ello al escalonamiento en tiempo de las acciones para su desarrollo, conforme con los horizontes temporales que se determinen. Para que el planeamiento en ese nivel pueda llevarse a cabo es imprescindible contar con la orientación del nivel superior – el estratégico nacional (general y sectorial de Defensa) – como insumo para integrarse coordinadamente a los esfuerzos de las distintas áreas que atañen al Estado para el logro de los objetivos impuestos, en los plazos que se determine y en función de los intereses de la Nación. Este trabajo explorará los documentos de planeamiento con incidencia en la Defensa Nacional de la República Argentina (y consecuentemente en la Estrategia Militar) y aportará algunas propuestas para su actualización y revalorización. Aunque concentrado en ese enfoque, puede servir además como modelo a considerar por otros países.

Introducción: la raíz del problema

En función de mi experiencia en los ámbitos político y militar, dos de los principales problemas que ha enfrentado el planeamiento estratégico militar argentino han sido la nula o insuficiente orientación por parte de la autoridad política para su ejecución y la falta de compromiso para su implementación, traducida fundamentalmente en el déficit en la asignación de los recursos para ello. Lo primero impide dirigir el planeamiento a un escenario deseado en términos de seguridad en el marco global de la Nación y lo segundo conduce a la desazón y a la desconfianza acerca del real valor del planeamiento. Como el producto generalmente no llega a la etapa de aprobación por parte del máximo nivel de conducción (Poder Ejecutivo Nacional), queda reducido en el mejor de los casos a la generación de experiencia en el equipo planificador y a servir de justificación para limitadas acciones de evolución orgánica y a la esporádica incorporación de material. Por otra parte, esa situación contribuye a crear en los niveles decisorios la errónea sensación de no tener responsabilidad ante los riesgos a los que se expone la Nación por el sólo hecho de no reconocerlos o asumirlos explícitamente. Sin embargo, ello no debería eximir de tal responsabilidad a los poderes que constitucionalmente deben fijar las Fuerzas Armadas en tiempos de paz y guerra, dictar las normas para su organización y gobierno, proveer los recursos para ello, distribuirlas y comandarlas, declarar la guerra o hacer la paz y proveer los empleos militares[1].

La Ley N° 23.554 establece que la Defensa Nacional “es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo” y que “Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes”. [2]

En su Artículo N° 8 establece como finalidades del Sistema de Defensa Nacional, entre otras de interés para el presente trabajo, “ … Determinar las hipótesis de conflicto y las que deberán ser retenidas como hipótesis de guerra; Elaborar las hipótesis de guerra, estableciendo para cada una de ellas los medios a emplear; Formular los planes que posibiliten una adecuada preparación de toda la Nación para el eventual conflicto bélico; Elaborar los planes para la conducción de los niveles de Defensa Nacional, correspondientes a la estrategia militar y a la estrategia operacional; Establecer la hipótesis de confluencia que permitan preparar las alianzas necesarias y suficientes, para resolver convenientemente la posible concreción de la hipótesis de guerra …”

El primer paso hacia la revalorización y reformulación del sistema de Defensa Nacional, en el marco que le compete dentro del concepto de Seguridad Nacional, será sin lugar a dudas concentrarse en el marco legal, de por sí anacrónico e incompleto, cuya existencia está ciertamente justificada por los tiempos históricos que lo generaron. Sin embargo, éstos han sido superados y modificados por una realidad que poco tiene que ver con aquella que – nacional, regional e internacionalmente – caracterizaba a los años ochenta y noventa del siglo pasado. Esa situación se agrava al pretender justificar conceptualmente agregados posteriores utilizando de manera sesgada y parcial teorías propias del mundo de medio siglo atrás.

Vivimos en tiempos donde el entorno es caracterizado como VUCA (volátil, incierto, complejo y ambiguo), o más recientemente como BANI (quebradizo, que genera ansiedad, no lineal e incomprensible). Y por medio de más acrónimos se intenta explicar en última instancia la dificultad por alcanzar algún grado de orden y certeza para enfrentar la realidad que nos rodea y sobre todo la que nos rodeará en el futuro.

Para el caso argentino,  podríamos ensayar un (VUCA+BANI+X)n, en donde X representa a otras variables no consideradas y la potencia n a la magnificación de todas esas variables consecuencia de un  arraigado desprecio por todo aquello que signifique adoptar previsiones para el futuro, en la creencia de que esas previsiones se deberían basar en la capacidad, por cierto inalcanzable, de adivinar lo que va a pasar y no en una exploración y análisis lo más científico posible de los escenarios futuros y de los riesgos, amenazas y oportunidades que conllevan, para estar en las mejores condiciones de enfrentarlos, gestionarlos, aprovecharlos y poder elegir un escenario deseado sin abandonarse a ser meros espectadores de lo que pueda suceder. La tendencia termina por equiparar los futuros a los calendarios electorales.

Lo mencionado, sobre todo en un ámbito en donde el mediano y el largo plazos son fundamentales por su rol en el desarrollo de las capacidades para enfrentar esos futuros, expone claramente la necesidad de contar con herramientas efectivas para planificar, enmarcadas en normas que favorezcan y orienten su uso.

Por supuesto que no puede soslayarse el hecho de que la reformulación del sistema de planeamiento contribuiría en poco si no se lleva a cabo una revisión y adaptación a nuevos escenarios de todo el andamiaje legal con incidencia sobre la Seguridad Nacional. El sistema de planeamiento per se no podría superar las falencias y limitaciones propias del marco legal que lo contiene.

Breve referencia al marco legal para el planeamiento de la defensa vigente y documentos de interés

Desde el punto de vista de la generación de documentos que satisfagan las  necesidades para llevar a cabo el planeamiento estratégico militar, el marco normativo argentino está contenido en el Decreto 1729 del año 2007. Consecuentemente se genera una directiva que representa la orientación que el nivel militar debe traducir en aspectos concretos a fin de ejecutar el planeamiento estratégico.

El Decreto 1729/2007

El denominado “Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional” se rige por lo establecido en el Decreto 1729/2007. En el mismo se determina que “El Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional se iniciará con el dictado de una Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN), suscrita por el Presidente de la Nación a propuesta del Ministerio de Defensa, a partir de la cual el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas formulará el Planeamiento Estratégico Militar correspondiente…” [3].

En el Artículo 2° establece que “La Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) será un documento de carácter sectorial que explicitará los lineamientos centrales de la política de defensa nacional y de la política militar, determinando los criterios y parámetros que orientarán la organización, el funcionamiento, la planificación, el empleo y la administración de los recursos humanos y materiales de las Fuerzas Armadas de manera sistemática y coherente en el marco de la política del Estado Nacional.”

El mismo decreto (Artículo 6°) prevé que recibida la DPDN, el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas “… formulará una Directiva para la Elaboración del Planeamiento Estratégico Militar (DEPEM), cuya vigencia estará sujeta a la de la DPDN. Esta DEPEM será el documento que orientará el planeamiento estratégico militar propiamente dicho y la actividad militar en general, según las pautas, escenarios y características de empleo del Instrumento Militar previamente establecidos en la DPDN. La DEPEM se basará en los criterios oportunamente determinados en la DPDN, en el marco de los cuales deberá privilegiar el empleo racional y eficiente de los recursos humanos y materiales a partir del énfasis colocado en la acción militar conjunta como condición esencial del logro de la máxima capacidad operacional que permita cumplir eficazmente con las misiones asignadas al Instrumento Militar de la Defensa Nacional. La DEPEM, documento articulador entre la DPDN y el Planeamiento Estratégico Militar propiamente dicho, deberá ser aprobada por el Ministro de Defensa.”

La Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN)

En cuanto al contenido de la DPDN, el Artículo 3° del Decreto 1729 establece que tendrá tres partes:

“a) Un diagnóstico y apreciación del escenario de defensa y seguridad global y regional, que identificará y analizará de manera precisa las tendencias del mismo, los riesgos y las amenazas actuales a los intereses nacionales y, de ser factible, también los eventuales para el mediano y largo plazo.

b) Una explicitación de la concepción y posicionamiento estratégico nacional en materia de defensa y de los lineamientos centrales de la política de defensa nacional, con la descripción general de las acciones destinadas a prevenir o enfrentar los riesgos y amenazas oportunamente identificados y analizados.

c) La determinación, el establecimiento y/o la actualización de los parámetros y criterios que deberán orientar y dirigir el accionar de las Fuerzas Armadas de la Nación respecto de toda su estructuración y desarrollo orgánico-funcional, doctrina, adiestramiento, planeamiento estratégico, despliegue, capacitación de personal y planificación, administración y empleo de los recursos humanos y materiales disponibles así como también a las tareas de modernización, recuperación y eventual adquisición de material. La determinación y/o actualización de estos parámetros y criterios consistirá, básicamente, en la adecuación específica a las eventuales nuevas condiciones de la coyuntura estratégica y/o a nuevos objetivos impuestos al Instrumento Militar por el Poder Ejecutivo Nacional de los lineamientos generales que, en este sentido, oportunamente estableciera la “Directiva sobre Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas” aprobada por el Decreto Nº 1691 del 22 de noviembre de 2006[4].

Nótese que al hacer referencia a “… de ser factible, también los eventuales para el mediano y largo plazo…”, se está partiendo de la base – a mi entender errónea – de que puede omitirse el análisis de los escenarios futuros correspondientes al horizonte temporal elegido. El resultado es que podríamos estar diseñando Fuerzas Armadas que tendrán sus capacidades en, digamos por ejemplo diez, quince o veinte años, en función de los riesgos y amenazas del presente. A menudo ello puede resultar excusa para la incorporación de materiales cuyo origen debe buscarse más en la supuesta oportunidad o en compromisos de índole político que en su necesidad o aptitud.

A su vez, el Artículo 4° establece que: “La Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) será un documento impartido en forma cuadrienal al mes de septiembre del año correspondiente (año -3, correspondiendo el año 0 al de ejecución presupuestaria) por el PODER EJECUTIVO NACIONAL a propuesta del MINISTERIO DE DEFENSA. Sin perjuicio de las actualizaciones o adecuaciones que eventualmente pudieren realizarse a causa de un cambio en las condiciones de la coyuntura estratégica y/o de nuevos objetivos impuestos al Instrumento Militar por el PODER EJECUTIVO NACIONAL, a efectos de la formulación del Planeamiento Estratégico Militar al que da origen, la vigencia de la DPDN será de cuatro años”.

Con fecha 10 de noviembre de 2009 se aprobó por Decreto N° 1714 la Directiva de Política de Defensa Nacional [5], actualizada por Decreto N° 2645 del 30 de diciembre de 2014 [6]. Ambas normas fueron derogadas el 30 de julio de 2018 por Decreto N° 703 [7], que aprobó una nueva DPDN.

En línea con los abruptos cambios de rumbo que caracterizan a la política argentina atada a los períodos de gobierno, a través del Decreto 571 de 2020[8], se derogó el nombrado Decreto Nro 703 de 2018 y se restableció la vigencia del Decreto N° 1714 de 2009. Además, se instruyó al MINISTERIO DE DEFENSA para que elabore la propuesta de una nueva DIRECTIVA DE POLÍTICA DE DEFENSA NACIONAL. Esa directiva fue oficializada en 2021 por Decreto N° 457/2021. 

Vemos claramente que en el término de apenas doce años hubo marchas y contramarchas, sin resultados medibles por la aplicación de planes y manteniendo como eje el déficit o ambigüedad en la orientación al nivel estratégico militar. Para poner ese lapso en perspectiva, se lo puede equiparar al tiempo necesario para instrumentar un programa de algún sistema de armas complejo o a un tercio del tiempo de servicio habitual de los cuadros de las Fuerzas Armadas, con todo lo que ello representa en términos de formación, capacitación, adiestramiento y generación y aplicación de doctrina.

Si la DPDN no es lo suficientemente clara y completa no proporcionará las bases para que se elabore la DEPEM (Directiva para la Elaboración del Planeamiento Estratégico Militar). Consecuentemente, y existe sobrada experiencia al respecto, se da lugar a una sucesión de establecimiento de supuestos para el planeamiento que, en combinación con un habitual nocivo voluntarismo castrense (más allá de sus buenas intenciones) y una ausencia de diálogo fluido entre las partes, termina por desvirtuar todo el proceso.

Si bien la Ley de Defensa Nacional reconoce la necesidad de involucrar a todas las áreas pertinentes del gobierno en la problemática de la Defensa, lo cual procura a través de la conformación de un Consejo de Defensa Nacional (CODENA) [9], en la práctica ese cometido resultó una aspiración sujeta a la mayor o menor voluntad de colaboración de las áreas, sin compromisos efectivos.

Algunas consideraciones acerca del Libro Blanco de la Defensa Nacional

No estamos aquí ante un documento de planeamiento sino frente a una suerte de rendición de cuentas ante la sociedad y el mundo acerca del rol que desde el Estado se le asigna a la Defensa. En la primera edición del Libro Blanco [10], el propio ministro de Defensa lo definía de la siguiente manera:

“No sólo esperamos que se constituya en una fuente de información para la sociedad argentina, sino que también aspiramos a que, desde el exterior, se pueda apreciar este libro como una muestra de transparencia y fomento de la confianza.

Los asuntos de la Defensa Nacional configuran cuestiones de Estado que trascienden a los gobiernos en ejercicio y a sus funcionarios. Por ello la obra, en general, no se detiene en hechos circunstanciales, con excepción de aquellos que han sido considerados especialmente trascendentes.
Asimismo, el libro pretende integrar los temas sustantivos y permanentes que se refieren a la Defensa de modo abarcativo y con cierto nivel de abstracción. A partir de este criterio se expresan las principales políticas ya instrumentadas, como aquellas actualmente en desarrollo, cuya tendencia se ha ido consolidando desde la definitiva reinstauración de la democracia en el país, en diciembre de 1983”.

Su actualización del año 2010 [11] mantuvo la línea y la consulta de su índice es suficiente para comprender que su contenido se orienta a lo que pasa y pasó en materia de Defensa Nacional, sumergiéndose muy poco en el futuro del área.

En el mundo hay variadas recetas. Hay países que utilizan su libro blanco como una verdadera estrategia de seguridad nacional, proyectando su política de Defensa hacia futuro en el mismo. En otros casos se marca una diferencia bien clara entre libro blanco y los documentos de planeamiento de la Defensa propiamente dichos. Y finalmente los hay sin libro blanco. De hecho, los análisis del tema comparan libros, estrategias, políticas y directivas equiparándolos, dado la multiplicidad de enfoques. En ese sentido, recomiendo el trabajo “Elementos para la elaboración de un libro de defensa nacional. Análisis comparado de libros blancos y estrategias de seguridad nacional de países europeos y continentales”, publicado por la Revista de Estudios en Seguridad Internacional, de la Universidad de Granada, España [12].

¿Entonces para qué sirven los libros blancos? En general cumplen con la exigencia de “accountability” creciente que los gobiernos tienen en materia de Defensa Nacional, contribuyen a dar transparencia a la postura, políticas y gestión del área y a través de ello constituyen una pieza fundamental para la relación entre los países, coadyuvando a la confianza mutua.

Hacia la mejora del sistema: qué es y para qué sirve una Estrategia de Seguridad Nacional

A partir del análisis de varios ejemplos a nivel internacional  podemos afirmar que una estrategia de seguridad nacional es un documento en donde se condensan a partir de una visión integral los riesgos y amenazas a la seguridad de un país – que surgen de los escenarios futuros diseñados – y las líneas estratégicas desarrolladas para abordarlos. Excede el campo específico de la Seguridad Nacional y derrama hacia todas las áreas contribuyentes del Estado, procurando alinearlas hacia el logro de los objetivos propuestos, e incluso involucra al ámbito privado relacionado con la temática (industria de la Defensa, investigación, desarrollo, educación, etc).

No es un documento académico y justifica su existencia en el marco de una metodología que permita diseñar los escenarios que contendrán los riesgos, amenazas y oportunidades que habrá que gestionar y procurar aprovechar. En ese sentido, la prospectiva [13] constituye una herramienta fundamental para su determinación, como sostén de una imprescindible inteligencia estratégica.

Su finalidad está justamente en su carácter orientador de los planes y acciones de las áreas pertinentes del Estado comprometidas en el logro de la Seguridad de la Nación.

Este documento debe implicar un grado de consenso que asegure su permanencia y la previsibilidad necesaria que una auténtica política de Estado requiere para poder poner en práctica los planes. El sistema de planeamiento debe asegurar su revisión periódica a los efectos de incorporar y modificar los aspectos que resulten necesarios, de ahí que es fundamental que combine objetivos claramente definidos con la flexibilidad suficiente para reencauzar los planes en lo que surja como necesario.

Un trastorno anacrónico: la “guerra semántica”

En tiempos en donde se ha venido discutiendo acerca del significado de la guerra asimétrica, de la guerra híbrida, de la “zona gris” y otros conceptos por el estilo, con hipótesis (y realidades) bien definidas de espacios soberanos usurpados, con amenazas crecientes en calidad y cantidad (que nada tienen de “nuevas”), con el auge creciente de los ámbitos espacial y cibernético, lamentablemente seguimos en la Argentina enfrascados en lo que podemos definir como una “guerra semántica”.

Asumiendo que la noción de seguridad nacional es entendida, aún con algunos matices, en el mundo occidental, hago propios los siguientes conceptos de la anterior Estrategia de Seguridad Nacional de España que bien pueden dar forma a una definición “…una visión integral de la seguridad, entendida esta como servicio público objeto de una acción del Estado dirigida a proteger la libertad, los derechos y bienestar de los ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a sus socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos acordados. Son componentes fundamentales de la Seguridad Nacional la Defensa Nacional, la Seguridad Pública y la Acción Exterior, apoyados por los Servicios de Inteligencia e Información del Estado. Sin embargo, en muchos de los ámbitos de especial interés recogidos en la Estrategia, como son la ciberseguridad o la seguridad energética, no solo se requiere la actuación de los componentes fundamentales, sino del conjunto de las administraciones y de la sociedad en general”. [14]

Tales expresiones sin embargo son objeto de controversia en la Argentina, en donde el concepto de seguridad casi sin excepción se iguala al de la seguridad ciudadana (o circunscribiéndolo al carácter de “interior”) y el de Seguridad Nacional se lo relaciona con anacrónicos conceptos de la Guerra Fría, a situaciones del pasado que nada tienen que ver con su sentido moderno. Además, a menudo se cae en el simplismo de equiparar el concepto de Seguridad (Nacional) a las competencias del  Ministerio de Seguridad de la Nación, el cual refiere a la seguridad pública, seguridad ciudadana con enfoque federal. El concepto que nos llega de España ya desarrollado más arriba entiendo que pone luz adecuada en este aspecto.

Volviendo al marco legal argentino, el Artículo 2° de la Ley 24.059 [15] define a la Seguridad Interior como “…situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”.

Se observa un especial énfasis en el aspecto geográfico. El límite estricto entre ese concepto y el de Defensa Nacional ya desarrollado, surgido por consenso entre todas las fuerzas políticas, fue consecuencia de la necesidad de articular competencias con el retorno de un gobierno democrático en 1983. No sería hasta 1988 en el caso de la Defensa y 1991 de la Seguridad que se arribaría a la disponibilidad de los correspondientes instrumentos legales.

Recién en 2006, dieciocho años después de su promulgación, se llegaría al Decreto N° 727 [16] “Reglamentario de la Ley de Defensa Nacional”, que conlleva la particularidad de alterar el alcance de la definición contenida en la ley, estableciendo en su Artículo 1° que “Las Fuerzas Armadas, instrumento militar de la defensa nacional, serán empleadas ante agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas pertenecientes a otro/s Estado/s…” Un agregado que en la práctica restringe las posibilidades de empleo de las FFAA. Por decreto Nro 683 [17] de 2018 se regresó a la interpretación inicial y finalmente por el ya mencionado decreto Nro 571 se lo derogó, restableciéndose la vigencia del de 2006.  Una vez más se observa la imposibilidad de adoptar previsiones de mediano y largo plazos. Y lo que resulta más comprometedor es que se decidió articular la Defensa Nacional en función a criterios tomados  parcial y sesgadamente de enunciados de hace casi cinco décadas.

Esta complicada descripción permite concluir que un primer paso para un planeamiento de largo plazo con permanencia en el tiempo y no atado a vaivenes producto de los cambios de signo de los detentores circunstanciales de la administración del Estado lo constituye una revisión del marco legal, condición indispensable para dar lugar a una auténtica política de estado a partir de consensos despojados de todo sesgo ideológico.

Sin embargo, resulta necesario clarificar algunos términos para evitar erróneas interpretaciones.

¿De qué hablamos hoy cuando hablamos de seguridad? [18]

La  “seguridad” es definida en el Diccionario de la Real Academia Española [19] como “cualidad de seguro” y este adjetivo, en la acepción que nos interesa, como “libre y exento de todo peligro, daño o riesgo”.

Seamos claros: al ciudadano de a pie no le interesa si los riesgos o amenazas a su seguridad se traducen en el robo de su teléfono móvil, en el daño físico producto de cualquier tipo de agresión, en la explosión de un artefacto operado por terroristas o en la caída de un misil dirigido disparado desde algún díscolo país cuya existencia y accionar se ampara en las tolerantes reglas de una comunidad internacional que paradójicamente desprecia. Ese ciudadano quiere estar seguro, ni más ni menos, según la definición de la RAE. Será, o debería ser, el Estado, como depositario del monopolio de la violencia, quien deberá determinar los medios más eficaces para alcanzar seguridad y para hacer frente a los riesgos y amenazas que la desafíen, en el marco de la ley y atento a las capacidades y a la naturaleza de esos medios. La Seguridad es componente esencial de la gobernanza de las naciones y más concretamente de la denominada “gobernanza anticipatoria”, entendida como la “…incorporación y aplicación sistemática de la prospectiva estratégica en toda la arquitectura de la gobernanza, incluyendo el análisis de políticas, el compromiso y la toma de decisiones”.[20]

“Seguridad nos indica un estado, un efecto a lograr. La Defensa y los diferentes enfoques de la seguridad, implican entonces medios para el logro de ese fin.”

Si proyectamos la seguridad de una nación a lo global,”… es justamente que se arriba a la Seguridad Internacional. En la web del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto encontramos lo siguiente: “Para la Argentina, como parte del sistema internacional, existen riesgos motivados por eventos que ocurren fuera de sus fronteras, tales como el terrorismo, el narcotráfico, el ciberdelito, la trata de personas o la proliferación de armas de destrucción masiva. La política exterior es una herramienta para reducir esos riesgos y esas amenazas y garantizar la seguridad de los argentinos”.[21]

Conectados con la seguridad internacional hallamos dos conceptos: la Seguridad Colectiva y la Seguridad Cooperativa. La primera tiene que ver con la contribución que hacen las naciones para la seguridad internacional es forma global. Su expresión la podemos hallar en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas [22]. Pero este principio también es la base de tratados regionales, como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) [23]. En este caso claramente la Defensa Colectiva actúa como medio para el logro de la Seguridad Colectiva del conjunto de países miembros. Tiene por lo tanto muchos puntos en común con la Seguridad Cooperativa, terminan siendo dos caras de una moneda, en todo lo que coadyuvan para la seguridad internacional. [24] Los esfuerzos de integración regional se enmarcan en la aspiración por “cooperar” para el logro de la seguridad. Algo así como la seguridad de mis amigos contribuye a mi seguridad.”

Entrando al terreno local es donde se cae en los mayores desconceptos y errores. La separación tajante de Defensa con Seguridad “Interior”, definiendo los conceptos en base exclusivamente a consideraciones de tipo geográfico, es causa fundamental para que se caiga en tales desvaríos, no exentos a través del tiempo de recursos tan ridículos como el de “defensa defensiva” y otros por el estilo.

Los conceptos de seguridad pública y ciudadana despejan parte de la confusión.

“La Ley de Seguridad Pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires define a ésta como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establecen la Constitución Nacional y la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires”.[25]

“La Seguridad Ciudadana “es el proceso de establecer, fortalecer y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de violencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica. Se le considera un bien público e implica la salvaguarda eficaz de los derechos humanos inherentes a la persona, especialmente el derecho a la vida, la integridad personal, la inviolabilidad del domicilio y la libertad de movimiento. La seguridad ciudadana no trata simplemente de la reducción de los delitos sino de una estrategia exhaustiva y multifacética para mejorar la calidad de vida de la población, de una acción comunitaria para prevenir la criminalidad, del acceso a un sistema de justicia eficaz, y de una educación que esté basada en los valores, el respeto por la ley y la tolerancia.” [26]

Además: “Una problemática que no puede omitirse es la de la gestión de riesgo y la protección civil – concepto que últimamente se usa reemplazando a la tradicional defensa civil – dado su relación directa con la seguridad pública. Las tareas de apoyo a la comunidad, asistencia y apoyo humanitario que realizan las FFAA se enmarcan en el mismo. Además, existe un sistema específico para ello, que involucra a diversas áreas del Estado”. [27]

“Finalmente, en los últimos años se incorporó el paradigma de la Seguridad Humana, un nuevo enfoque centrado en las necesidades del ser humano. En la Resolución de la Asamblea General de la ONU del 10 de septiembre de 2012 [28] encontramos que: “ …el entendimiento común con respecto al concepto de seguridad humana engloba lo siguiente: a) El derecho de las personas a vivir en libertad y con dignidad, libres de la pobreza y la desesperación. Todas las personas, en particular las vulnerables, tienen derecho a vivir libres del temor y la miseria, a disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos sus derechos y a desarrollar plenamente su potencial humano; b) La seguridad humana exige respuestas centradas en las personas, exhaustivas, adaptadas a cada contexto y orientadas a la prevención que refuercen la protección y el empoderamiento de todas las personas y todas las comunidades;  c) La seguridad humana reconoce la interrelación de la paz, el desarrollo y los derechos humanos, y tiene en cuenta igualmente los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales;  d) El concepto de seguridad humana es distinto de la responsabilidad de proteger y su aplicación;  e) La seguridad humana no entraña la amenaza o el uso de la fuerza ni medidas coercitivas. La seguridad humana no sustituye a la seguridad del Estado …””

Vemos hasta aquí el amplio espectro que nos ofrece el concepto de seguridad. Hoy se suman a ellos nuevos enfoques, que conducen a las denominadas “seguridad ambiental”, “seguridad alimentaria” y otros por el estilo.

“Retenemos como de interés, por la relación de la Defensa como medio para su logro, al de la Seguridad Nacional. O, si se quiere, Seguridad de la Nación, para no caer en aburridas discusiones semánticas. Vemos entonces que hay una confusión entre medios y fines y un aferramiento a cuestiones geográficas (lugar de ocurrencia o efectos de un riesgo o amenaza) que soslaya la naturaleza de aquellas y los medios necesarios para enfrentarlas.” Por otra parte, vemos como el concepto de  “Seguridad Interior” no figura entre las múltiples acepciones mencionadas.

Resulta obvio que cada país estructura sus sistemas de acuerdo con la panoplia de riesgos y amenazas que lo enfrentan y enfrentarán, conforme con realidades de tipo histórico  y cultural y atento a sus necesidades e intereses, con el objeto de evitar depender de terceros (a menos que se integre una alianza definida) de manera permanente o transitoria. “La seguridad será un efecto a lograr haciendo uso de todos los medios a disposición del Estado.  Sin olvidar que, así como las amenazas tienen su naturaleza distintiva, también la tienen las fuerzas que las enfrentarán. La formación militar y la policial son diferentes y no pueden confundirse. En el cumplimiento del objetivo de que los bienes y habitantes de la Nación estén seguros, ambas categorías tienen su lugar, sin necesidad de superponerse.” Dicho de otra manera, una visión integral de la seguridad no implica en modo alguno policializar a las Fuerzas Armadas o militarizar a las policiales. Situación por demás innecesaria en un país que como Argentina dispone de fuerzas intermedias (Gendarmería Nacional y Prefectura Naval), con incumbencias tanto en el ámbito de la Defensa como de la seguridad pública.

Un nuevo modelo: ¿necesita la república argentina una Estrategia de Seguridad Nacional?

Definitivamente sí.

Un documento de tales características serviría de orientación para la convergencia de todas las áreas de gobierno en pos de la Seguridad Nacional y con ello sería una herramienta útil como base del planeamiento estratégico militar. Sus cometidos más importantes serían:

Hacia un nuevo sistema. Implicancias para la Defensa Nacional

En base a la experiencia desde la publicación de la primera edición del Libro Blanco de la Defensa y de la Directiva de Política de Defensa Nacional de 2009, al análisis de los sistemas vigentes en otros países, y habida cuenta de los déficits en la información aportada desde la estrategia nacional a la militar, se aprecia conveniente dividir la orientación al área de Defensa en función de las siguientes líneas generales:

En cuanto a la Estrategia de Seguridad Nacional (ESN), como una idea general de contenido esquemático indicativo –por tanto no excluyente– sugiero el siguiente (se desarrollan exclusivamente los aspectos de interés de la Defensa Nacional):

La mayor precisión que se logre con la normativa podrá reducir la extensión de la ESN en relación con aspectos que puedan estar contenidos en aquella.

¿Dónde debería redactarse la ESN?

Como antecedente, por Resolución N° 47/2018 de la Jefatura de Gabinete de Ministros [29] se creó en ese ámbito la unidad ejecutora especial temporaria “Unidad Estrategia de Seguridad Nacional”. La misma resolución establecía su disolución al 31 de diciembre de 2019, desconociéndose si generó algún documento que haya sido entregado a la administración siguiente. Deberá asegurarse que la responsabilidad de elaboración de la estrategia facilite el concurso de todas las áreas del Estado cuya participación resultare necesaria. En función del organigrama actual del Estado, la Jefatura de Gabinete de Ministros reúne las condiciones necesarias para ello.

¿Con qué periodicidad debería difundirse la ESN?

Para ello no existe regla fija, aunque en la normativa que se elabore deberá establecerse una periodicidad que en lo posible debiera ser superadora de los períodos de gobierno (ejemplo tres o cinco años), con la posibilidad de efectuar actualizaciones conforme lo recomienden las variaciones del entorno estratégico. Como ejemplo, la actual pandemia ha provocado un impacto innegable en todas las naciones y con ello en la seguridad presente y su proyección futura, lo cual seguramente ameritaría una revisión y actualización.

Debe además tenerse en cuenta que una vez emitida una ESN, se dará lugar a la emisión o actualización de la DPDN, con su consiguiente efecto en el planeamiento estratégico militar, este último de carácter permanente.

Conclusiones

  • Resulta imperioso avanzar en el sentido de una política de Estado que proyecte los mecanismos que contribuyan a hacer de la Argentina, en todos los órdenes, un lugar más seguro para vivir. Una Estrategia de Seguridad Nacional, con una visión integral de esa problemática, contribuiría con ello.
  • Sin menospreciar el trabajo llevado a cabo a través de los años en las áreas pertinentes del Ministerio de Defensa y del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas y el aporte de los Estados Mayores Generales del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, el planeamiento sectorial ha tenido un impacto limitado como generador de evolución orgánica, desarrollo de capacidades y consecuente cumplimiento de planes de equipamiento derivados y como impulsor de los planes de los niveles inferiores.
  • Se aprecia que ese resultado tiene como causa primaria la ausencia o déficit orientador  desde el nivel estratégico nacional. Desde lo metodológico, la norma debería asegurar que el producto a alcanzar satisfaga las necesidades de orientación como punto de partida y actualización del nivel estratégico militar.
  • No escapa que es necesario actualizar el enfoque acerca de la Seguridad Nacional de manera global para concentrarse luego en las áreas específicas.
  • El primer paso debería ser una revisión del marco legal existente, comenzando por las leyes de Defensa Nacional, Seguridad Interior, Inteligencia Nacional y el andamiaje de decretos reglamentarios y complementarios de las mismas (incluyendo lo atinente al planeamiento). Su producto deberá gozar del grado de consenso oportunamente alcanzado con las leyes vigentes, como garantía de su sostenibilidad en el tiempo. Ese cometido, imprescindible, no resultará suficiente habida cuenta de la experiencia de las últimas cuatro décadas. Requerirá del compromiso que año a año se renueva en la asignación de niveles presupuestarios adecuados y con horizontes previsibles y ajustados a la las exigencias de plurianualidad características de la Seguridad Nacional, a través de programas definidos orientados al desarrollo de las capacidades que surjan del planeamiento.
  • Debería establecerse un escalonamiento razonable en finalidad y amplitud de difusión de los documentos que regulan la Defensa, en el marco de la Seguridad Nacional, para lo cual lo expresado en el punto 5. precedente puede constituir un modelo, que deberá traducirse en la normativa correspondiente.
  • Se aprecia fundamental el diseño de escenarios futuros que permitan determinar los desafíos a enfrentar, en la forma de riesgos, amenazas y oportunidades, sin omisiones o ambigüedades “políticamente correctas” que terminan por delegar el asumir el riesgo estratégico en los menores niveles. Sólo a partir de ello podrá elaborarse el escenario deseado para la Seguridad Nacional en su conjunto y la Defensa en particular, coherente con las previsiones de desarrollo del país y su inserción en la región y el mundo.
  • Será fundamental el logro de una anticipación estratégica continua basada en la inteligencia y la prospectiva estratégicas como medios útiles para sostener el planeamiento estratégico anticipativo y el de los niveles de la conducción inferiores (operacional y táctico).
  • Lejos de adivinar o predecir lo que sucederá, tenemos la certeza de que habrá un futuro (singular, hoy desconocido), de entre múltiples futuros (plural, que podemos conocer empleando las herramientas de la prospectiva y la inteligencia estratégicas), cuya determinación en términos de posibilidad, plausibilidad o probabilidad es tarea a desarrollar. Esos futuros no son más que los escenarios que conllevan desafíos en la forma ya mencionada de riesgos, amenazas y oportunidades.   La cuestión es no quedarse en saber qué puede pasar sino generar las capacidades para hacer frente a ello,  delineando un futuro propio (de nuevo singular, asumiendo riesgos, porque los recursos no son infinitos), elegido como norte hacia dónde dirigir el planeamiento. En otras palabras: crear futuro en materia de seguridad nacional y no ser meros espectadores (o víctimas) del creado por otros.
  • Finalmente, la actividad de planeamiento se revalorizará en tanto y en cuanto sea acompañada de la asignación de recursos y se disponga de adecuados mecanismos de alerta temprana, seguimiento y eventual reencauzamiento de lo planificado y en ejecución, atento a la modificación de las condiciones del entorno estratégico y conforme con la evolución de los objetivos e intereses nacionales.

[1] CONSTITUCIÓN DE LA NACIÓN ARGENTINA – Segunda parte – Secciones Primera y Segunda

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/804/norma.htm

[2] DEFENSA NACIONAL; Principios básicos. Finalidad y estructura del sistema. Organización de las Fuerzas Armadas. Servicio de Defensa Nacional. Organización Territorial y Movilización. Disposiciones generales y transitorias; Ley N° 23.554.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/20988/texact.htm

[3] DEFENSA NACIONAL; Decreto 1729/2007; Apruébase el “Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional”.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/130000-134999/134992/norma.htm

[4] DEFENSA NACIONAL; Decreto 683/2018; DECTO-2018-683-APN-PTE; Modificación. Decreto N° 727/2006.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/310000-314999/312581/norma.htm

[5] MINISTERIO DE DEFENSA; Decreto 1714/2009; Apruébase la Directiva de Política de Defensa Nacional.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/160000-164999/160013/norma.htm

[6] MINISTERIO DE DEFENSA; Decreto 2645/2014; Directiva de Política de Defensa Nacional. Apruébase actualización.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/240000-244999/240966/norma.htm

[7] MINISTERIO DE DEFENSA; Decreto 703/2018; DECTO-2018-703-APN-PTE; Directiva de Política de Defensa Nacional. Aprobación.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/310000-314999/312871/norma.htm

[8] BOLETÍN OFICIAL DE LA REPÚBLICA ARENTINA; DEFENSA NACIONAL; Decreto 571/2020; DCTO-2020-571-APN-PTE – Disposiciones.

https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/231293/20200629

[9] DEFENSA NACIONAL; Principios básicos. Finalidad y estructura del sistema. Organización de las Fuerzas Armadas. Servicio de Defensa Nacional. Organización Territorial y Movilización. Disposiciones generales y transitorias; Ley N° 23.554.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/20000-24999/20988/texact.htm

Art. 12. – El Consejo de Defensa Nacional asistirá y asesorará al Presidente de la nación en la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de guerra así como también en la adopción de las estrategias, en la determinación de las hipótesis de confluencia y en la preparación de los planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución.

Art. 14. – El Consejo de Defensa Nacional estará presidido por el Presidente de la Nación quien adoptará las decisiones en todos los casos. Estará integrado por el Vicepresidente de la Nación, los Ministros del Gabinete Nacional y el responsable del organismo de mayor nivel de inteligencia. El Ministro de Defensa podrá ser acompañado por el Jefe de Estado Mayor Conjunto y los Jefes de Estado Mayores Generales cuando el Ministro lo considere necesario. Los Presidentes de las Comisiones de Defensa del Senado y de la Cámara de Diputados de la Nación y dos integrantes de dichas Comisiones, uno por el bloque de la mayoría y otro por la primera minoría quedan facultados para integrar el Consejo de Defensa Nacional.

[10] RESDAL; Libro Blanco de la Defensa Nacional 1999; Prólogo.

https://www.resdal.org/Archivo/defa-ministro.htm

[11] MINISTERIO DE DEFENSA; Libro Blanco de la Defensa; 2010

https://www.files.ethz.ch/isn/157079/Libro_Blanco_de_la_Defensa_spanish.pdf

[12] SOTO SILVA, JULIO E.; “Elementos para la elaboración de un libro de defensa nacional. Análisis comparado de libros blancos y estrategias de seguridad nacional de países europeos y continentales”; Revista de Estudios en Seguridad Internacional (RESI); Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos; Chile (2016).

http://www.seguridadinternacional.es/revista/?q=content/elementos-para-la-elaboraci%C3%B3n-de-un-libro-de-defensa-nacional-an%C3%A1lisis-comparado-de-libros

Para tener un panorama de la temática de los libros blancos en la región, se recomienda leer el dossier del Volumen 2 de la Revista de Ensayos Militares del Centro de Estudios Estratégicos de la Academia de Guerra del Ejército de Chile

CENTRO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS DE LA ACADEMIA DE GUERRA DEL EJÉRCITO DE CHILE; Revista de Ensayos Militares; Volumen 2;  Junio 2016.

http://www.ceeag.cl/wp-content/uploads/2017/07/1junio16.pdf

[13] PIERRI, HUGO PATRICIO; “Revalorizando la Anticipación Estratégica”; Global Strategy; Universidad de Granada (España); 27/04/2020. https://global-strategy.org/revalorizando-la-anticipacion-estrategica/

[14] GOBIERNO DE ESPAÑA; PRESIDENCIA DEL GOBIERNO; ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL 2017 – Introducción.

https://www.dsn.gob.es/sites/dsn/files/Estrategia_de_Seguridad_Nacional_ESN%20Final.pdf

[15] SEGURIDAD INTERIOR; Ley Nº 24.059; Principios básicos. Sistema de Seguridad Interior. Finalidad, estructura, órganos, misiones y funciones. Cuerpos policiales y fuerzas de seguridad del Estado Nacional. Empleo de los cuerpos policiales y fuerzas de Seguridad. Complementación de otros organismos del Estado. Empleo Subsidiario de elementos de combate de las fuerzas armadas en operaciones de seguridad interior. Control parlamentario de los órganos y actividades de seguridad interior e inteligencia. Disposiciones transitorias y complementarias.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/458/texact.htm

[16] DEFENSA NACIONAL; Decreto 727/2006; “Reglamentación de la Ley Nº 23.554. Principios Básicos. Competencia del Consejo de Defensa Nacional. Atribuciones del Ministerio de Defensa. Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Fuerzas Armadas. Disposiciones Complementarias”

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/115000-119999/116997/norma.htm

[17] DEFENSA NACIONAL; Decreto 683/2018; DECTO-2018-683-APN-PTE – Modificación. Decreto N° 727/2006.

https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/188532/20180724

[18] PIERRI, Hugo Patricio, FORO PATRIÓTICO: “A propósito de la Defensa y Seguridad”, agosto de 2020.

https://www.foropatriotico.com/post/a-proposito-de-la-defensa-y-la-seguridad

[19] Diccionario de la Real Academia Española.

https://www.rae.es/drae2001/seguridad

https://www.rae.es/drae2001/seguro

[20]  OCDE: “Exploración estructurada y explícita de múltiples futuros para fundamentar la toma

de decisiones” en “Strategic Foresight for Better Policies” – octubre de 2019.

https://www.oecd.org/strategicforesight/

ourwork/Strategic%20Foresight%20for%20Better%20Policies.pdf

[21] MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, COMERCIO INTERNACIONAL Y CULTO; SEGURIDAD INTERNACIONAL.

https://cancilleria.gob.ar/es/politica-exterior/seguridad-internacional

[22] CARTA DE LAS NACIONES UNIDAS; CAPÍTULO VII

https://www.un.org/es/sections/un-charter/chapter-vii/

[23] NATO / OTAN; ¿QUÉ ES LA OTAN?

https://www.nato.int/nato-welcome/index_es.html

[24]  GOBIERNO DE ESPAÑA; OTAN; SEGURIDAD COOPERATIVA.

http://www.exteriores.gob.es/RepresentacionesPermanentes/OTAN/es/quees2/Paginas/Seguridadcooperativa.aspx

[25] LEY DE SEGURIDAD PÚBLICA DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES – ARTÍCULO 2°.

http://www2.cedom.gov.ar/es/legislacion/normas/leyes/ley2894.html

[26] PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD).

https://www.undp.org/content/undp/es/home/librarypage/crisis-prevention-and-recovery/IssueBriefCitizenSecurity.html

[27] SISTEMA NACIONAL PARA LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO Y LA PROTECCIÓN CIVIL; Ley 27287 (2016).

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/265000-269999/266631/norma.htm

[28]  NACIONES UNIDAS; ASAMBLEA GENERAL; Distr general 25 de octubre de 2012.

https://undocs.org/es/A/RES/66/290

[29] JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS – Resolución 47/2018

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/305000-309999/308017/norma.htm


Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937

Hugo Pierri

Coronel retirado del Ejército Argentino. Licenciado en Estrategia y Organización. Consultor en organizaciones públicas y privadas. Miembro fundador del Instituto Internacional de Anticipación Estratégica (IIAE)

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