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Propuesta de racionalización de la concesión de los Seguros de Retiro y Seguro de Cesantía Militar del Ecuador

https://global-strategy.org/propuesta-de-racionalizacion-de-la-concesion-de-los-seguros-de-retiro-y-seguro-de-cesantia-militar-del-ecuador/ Propuesta de racionalización de la concesión de los Seguros de Retiro y Seguro de Cesantía Militar del Ecuador 2021-09-07 17:41:07 César Augusto Tamayo Herrera Blog post Global Strategy Reports Política de Defensa Iberoamérica
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Global Strategy Report, 35/2021

Resumen: El presente informe despliega una propuesta de los Seguros de Retiro y Cesantía del Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas del Ecuador. El estudio racionaliza los recursos orientados al pago de estos beneficios al personal militar, cuyos recursos son financiados a partir de las contribuciones personales, contribuciones patronales y el aporte del 60% a las pensiones por parte del Estado, permitiendo una sostenibilidad económica a largo plazo.

En este sentido,  se parte del análisis de los Regímenes Especiales de Seguridad Social en América Latina con sus mecanismos de financiamiento y la situación de financiamiento a las que se ven inmersas, por efecto del gran peso económico que estos significan para el Estado. En una segunda parte, nos centramos en el análisis de la situación del Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas del Ecuador. Se presenta la propuesta de racionalización de los seguros de Cesantía y Retiro Militar, este último, por su vinculación con el Seguro de Censantía. Posteriormente, se plantean aspectos de referencia, importantes para el análisis, como los principios, premisas de ejecución de la propuesta. En un tercer apartado, se estudia el seguro de Retiro y Cesantía Militar, tomando en consideración, las condiciones a las que se vería sometido el personal militar dentro de un Régimen de Transición.

Finalmente, se concluyen aspectos como la viabilidad de la propuesta de racionalización de las prestaciones de retiro y cesantía al personal bajo el régimen especial de seguridad social de las FF.AA., vinculadas a una reestructura de los años mínimos y máximos para acceder a los beneficios.


Regímenes Especiales de Protección Social en América Latina

América Latina, al igual que otras regiones, incluso en aquellas con un mayor grado de desarrollo económico y social, ha permitido que determinados segmentos de la sociedad posean su propia reglamentación que en su generalidad pertenece al sector público. Los grupos más comunes están vinculados con los sectores minero, petrolero, agrícola, pecuario, pesquero, etc., empleados públicos de la seguridad social, Fuerzas Armadas, políticos; en definitiva, colectivos que tienen el poder social suficiente para lograr sus intereses a cambio de la estabilidad política de los centros de decisión (Couso, 2004; Habermas, 1996; Mesa-Lago, 1978).

Según Merchán (2002a), el establecimiento de estructuras especiales que establecen determinadas diferencias e inequidades deben ser mantenidas por un tiempo determinado. Cuando estas condiciones se mantienen por períodos amplios o de manera permanente, provoca que sus costes de mantenimiento sean muy altos, además de la incapacidad legal estatal para modificar sus estructuras. Las reformas, sean de carácter público o privado, pretenden lograr que las estructuras de protección social sean más homogéneas, objetivos que no han podido eliminar regímenes especiales y reducir privilegios sociales (Ignacio & Pérez, 2006).

De manera general, los regímenes especiales, a diferencia del régimen general, gozan de mayores beneficios y de condiciones más flexibles de acceso al sistema. Por ejemplo, la edad de jubilación es menor, las primas de cotización son más bajas, las pensiones más altas, etc. En este sentido, la presión que ejercen sobre el presupuesto general del Estado es muy grande (Ignacio & Pérez, 2006). El déficit generado suele ser cubierto mediante la reasignación de recursos de otros sectores o a través de recursos externos provenientes de las empresas públicas, salvo que el Estado obtenga financiación vía incremento de los impuestos (Merchán, 2002b).

En Latinoamérica existe una gran fragmentación de sistemas de protección. México, por ejemplo, establece sistemas para los trabajadores públicos, las Fuerzas Armadas, empresa de petróleos, beneficios adicionales para sectores de seguridad social y banca en desarrollo, entre otros (Solís Soberón, 2001). En el caso argentino, se encuentran los jueces de la Corte Suprema de Justicia, premios nobel, clero, familiares de desaparecidos, Fuerzas Armadas y de seguridad, etc. En casi todos los países, el sistema establecido para las Fuerzas Armadas es recurrente, a excepción de Costa Rica que no posee Fuerzas Armadas.

Los sistemas de protección especiales fueron instaurados previamente al régimen general, con el objetivo de afrontar los riesgos de trabajo de determinados sectores de la sociedad. Algunos beneficios que incluían eran: permisos de enfermedad con sueldo parcial o total, permisos por maternidad, derecho a jubilación anticipada, pensión extraordinaria por invalidez o fallecimiento ocurrido en actos del servicio, prestación de servicios médicos y farmacéuticos gratuitos, pensiones de retiro o jubilación y de viudedad y orfandad. En la Tabla 1 se detallan ejemplos de la diversidad en la estructura de los sistemas de seguridad social latinoamericanos.

Tabla 1 Estructura de la Seguridad Social en América Latina

Fuente:  Balsells (2002); Durán Valverde (2001); González (2002); Mesa-Lago (2000); (2003); Ministério da Previdência Social (2003); Saldaín (2003); Legislación de 8 países. Elaboración propia

Los diferentes esquemas de seguridad social de América Latina se mantienen una gama de regímenes relativamente de privilegio. La multiplicidad de programas de seguridad social existentes en la región, a excepción de Panamá[1], evidencian que sus estructuras están constituidas por una diversidad de programas especiales. Estos sistemas están dirigidos a determinados grupos de influencia como los funcionarios públicos o los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, maestros, fuerzas de seguridad y otros grupos bien organizados e influyentes.

Implícitamente, en todos los países existen programas de carácter voluntario que otorgan pensiones complementarias a determinados grupos con niveles socioeconómicos relativamente altos. Las diferencias notables, que generan problemas de inequidad, se establecen en las condiciones de acceso y en las prestaciones otorgadas a diferencia del régimen público general. Los programas separados tienen condiciones de acceso mucho más generosas. En varios de ellos, se otorgan retiros por antigüedad, basados en años de servicios sin tener en cuenta la edad. Mientras mayor sea la segmentación del sistema, mayores serán las diferencias que, de manera injustificada, mantienen las condiciones de acceso (Mesa-Lago, 2004).

Fuentes de Financiamiento

La financiación de los sistemas contributivos, como es el caso del Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas ecuatorianas, suele establecerse mediante las cotizaciones aplicadas sobre el salario de los asegurados, las cuales pueden estar a cargo del afiliado, el empleador, el Estado o alguna combinación entre estos. Según Merchán (2002b), el Estado puede participar como aportador tripartito, como empleador y como garante de última instancia cubriendo los eventuales déficit que se presenten. Los rendimientos de las reservas se consideran como otro mecanismo importante de financiación, en especial para aquellos sistemas de capitalización plena.

Córdoba Herrera (1995), al respecto, determina los principales instrumentos con los que cuenta la seguridad social para el financiamiento de las pensiones. Son, en primer lugar, las cotizaciones, sean individuales o patronales. Las cotizaciones individuales, según la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) (1970), son descuentos generalmente de carácter obligatorio con un destino específico. Las cotizaciones sobre los salarios se consideran convenientes siempre y cuando no sean muy representativas sobre estos. Merchán (2002b) considera que se puede desestimular la generación de empleo y el deseo de aportación o afiliación de los propios asegurados, lo que sería un riesgo para la seguridad social. Las cotizaciones patronales, de conformidad con los sistemas internacionales de contabilidad nacional, suelen ser consideradas como parte de la remuneración del trabajo (Córdoba Herrera, 1995).

En segundo lugar, los aportes del Estado son otro componente importante que financia el sistema de pensiones públicas. Se pueden encontrar sistemas que dependen total o parcialmente del presupuesto del Estado, a través de impuestos directos o indirectos. El Estado financia el pago total o parcial de pensiones, dependiendo el tipo de cobertura y las prioridades de inversión de los recursos públicos[2] (Merchán, 2002b).

En tercer lugar, las tasas e impuestos especiales, cuya recaudación tiene como destino específico el financiamiento total o parcial de los fondos de pensiones y jubilaciones o generando una financiación entre sistemas, en donde los recursos provenientes de grupos con mayores niveles de ingresos financian sistemas deficitarios.

Desfinanciamiento de los regímenes de seguridad social

El financiamiento de los regímenes de seguridad social, únicamente con cotizaciones sociales no es suficiente para sostener el sistema (Tamayo Herrera & Vence, 2015). Esta situación ha generado dos posturas contrapuestas respecto al rol del Estado en el financiamiento, en especial el sistema de pensiones —más de carácter político que económico—

Los permanentes retos de financiamiento de los sistemas de pensiones debido a los insuficientes recursos provenientes de las cotizaciones sociales, obligan a la participación del Estado con el objetivo de financiar sus costes de forma cada vez más significativa (Mesa-Lago, 2006; Pino, 2004). Según Holzmann (2012), el financiamiento de las pensiones es un tema de fundamental interés no solo desde la perspectiva económica, sino también desde el enfoque social a causa del impacto que tiene sobre la sociedad, aspecto que, según Moral-Arce, Patxot, & Souto (2008), recae en el ambiente político debido a su papel protagónico en la sociedad. Desde la perspectiva económica, González Calvet (1998) señala que cualquier sistema de pensiones no garantiza el poder adquisitivo ya que su comportamiento dependerá del crecimiento de la economía.

La sostenibilidad de las pensiones, según la OECD (2011), puede ser tratado desde tres aspectos: el incremento de la vida laboral, la concentración de los esfuerzos de los fondos de pensiones públicos en los más vulnerables y la motivación del ahorro individual para su jubilación. Sin embargo, muchos países han optado por reducir las generosas condiciones de sus sistemas de pensiones, a fin dotar de sostenibilidad financiera (Hinz et al., 2013; Vrooman, J.C. 2009). Para Cipolletta & Archaga (1997), la existencia de multiplicidad de regímenes es otra de las causas que afectan a la sostenibilidad, pues atañen a los principios de equidad y solidaridad.

La mayor parte de la sostenibilidad del sistema de pensiones depende de la adecuación presente y futura de sus ingresos con respecto a sus gastos. Esto supone una disminución de población activa frente a una creciente población pensionista (Anido Crespo et al., 2014; Belmonte et al., 2009; Frades, 2011; Knell et al., 2006; Mesa-Lago, 2011; OECD, 2011; World Bank, 2001). Al respecto, Belmonte et al. (2009) señala que la debilidad de los sistemas de pensiones se debe a su vulnerabilidad frente a los cambios demográficos ocasionados por la disminución del ratio de dependencia.

El Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas del Ecuador

La Constitución del Ecuador contempla que la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas se establece como uno de los regímenes especiales del Sistema de Seguridad Social Nacional[3], el que cuenta con una propia ley denominada Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas.

Su régimen especial de protección social ampara a un colectivo de alrededor de 250.000 personas dispersas en toda la geografía nacional. La cobertura social militar es completa pues cubre todos los riesgos profesionales a los que está expuesto el afiliado. Su régimen especial es contributivo pues, a diferencia de otros países, el militar ecuatoriano aporta al financiamiento de los seguros previsionales: retiro, invalidez y muerte; cesantía, enfermedad/maternidad, mortuoria, de vida, de accidentes profesionales y fondo de vivienda.

La Ley del ISSFA, (1992), define a este sistema como el servicio público obligatorio, originado por el Estado, que comprende las medidas preventivas, reparadoras y de recuperación, legalmente establecidas en un régimen especial, solidario, dispensadas en las instituciones de prevención, servicios y asistencia social a favor del profesional militar en servicio activo, situación de retiro y sus dependientes y derechohabientes, que procura el bienestar general de la familia militar y el mejoramiento de su calidad de vida.

El Sistema de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas se constituye como un régimen especial que se rige por los principios de este sistema, pero administrado por sus propias leyes en razón de la particularidad de la profesión militar y la especificidad del colectivo amparado. En este contexto, la protección social del militar siempre ha estado disgregada del resto de parcelas de la Seguridad Social, inclusive de la protección social de los otros funcionarios, empleados o servidores públicos.

En el momento actual, la seguridad social militar se configura formalmente como un Régimen Especial de Seguridad Social destinado a dispensar protección a los militares activos y pasivos (ISSFA), sus caracteres coinciden en lo esencial con otro régimen de igual tipología que está dirigido a los servidores policiales (ISSPOL).

El régimen especial de seguridad social de Fuerzas Armadas está fundamentado en una base fija de aportantes que no puede crecer, sin embargo, el número de pensionistas y montepíos, se incrementa constantemente. Este aspecto es primordial considerar, puesto que cada año existen más beneficiarios del sistema, con el mismo número de aportantes activos, situación que se ha visto reflejada en los déficits presentados en los distintos estudios actuariales internos y externos.

Es evidente que la carrera militar tiene rasgos peculiares que justifican el establecimiento de una normativa específica que atienda sus requerimientos de seguridad social. No obstante, la pervivencia de un mecanismo independiente y separado del Régimen General podría cuestionarse por razones tanto técnicas como de conveniencia u oportunidad.

La coexistencia de un diverso sistema de seguridad social para el personal militar y personal civil no es, en modo alguno, técnicamente inviable, sin perjuicio de que puedan introducirse los pertinentes matices e incluso de que determinados aspectos de la gestión se encomienden a órganos diferentes.

Situación del Régimen Especial de Seguridad Social de las FF.AA

La Constitución de la República del Ecuador de 2008 y el Plan Nacional de Desarrollo (PNBV 2013-2017), dentro de sus principios y orientaciones consideran la necesidad de construir una sociedad justa, igualitaria, equitativa y solidaria; corresponsable y propositiva, que fomenta un justo equilibrio entre la responsabilidad del Estado, las instituciones y los ciudadanos, a fin de promover el bien común, anteponiendo el interés general sobre el particular, que permita alcanzar la política pública, de equidad y solidaridad, como mecanismos distributivos para lograr la igualdad en los resultados.

En el año 2005, como parte de la reestructuración del sector Defensa y debido a la enorme diferencia y la brecha existente respecto a las escalas referenciales vigentes para los funcionarios de la administración pública en comparación a los miembros Fuerzas Armadas, se impulsó el proceso de “equiparación salarial” con la finalidad de establecer las equivalencias correspondientes al proceso de ‘homologación salarial’ que había sido aprobado; de esta manera a partir del año 2006, se aplica la equiparación de salarios con el incremento inicial del 10% del total a equipararse. El proceso finaliza en el 2009 con el 100% de los valores establecidos.

A partir de esa fecha, la remuneración mensual unificada (RMU), para efectos salariales y prestaciones se conoce en Fuerzas Armadas como Haber Militar. Es importante señalar que el principio básico sobre el cual se fundamentó la homologación salarial fue el de “a igual trabajo, igual remuneración”, no en tanto el proceso de equiparación buscó establecer la equivalencia a la escala desarrollada para los servidores públicos con la finalidad de reconocer la naturaleza propia de las responsabilidades militares en cada uno de los grados. Consideró además la experiencia y la capacitación requerida para cada ascenso militar en función de los niveles de riesgos y responsabilidad a ser desempeñada.

Esta nueva RMU, o Haber Militar, produce una mejora en las condiciones socio-económicas del personal militar reflejados en una mayor capacidad de poder adquisitivo que ha permitido satisfacer sus necesidades básicas. Aspecto que es importante recalcar, toda vez que hasta el año 2006, las condiciones salariales en Fuerzas Armadas, en todos los grados era deprimida. Esto conllevó a que actualmente existan diferencias en las condiciones socioeconómicas del personal militar, especialmente entre aquellos que apenas han sido beneficiados en sus últimos años de servicio del proceso indicado y quienes ingresaron a la carrera militar a partir del año 2008 con mejores condiciones de ingreso líquido.

Propuesta de racionalización de la concesión de los Seguros de Retiro y Cesantía Militar

Considerando lo antes indicado, así como la frágil situación económica que atraviesa el país y en busca de hacer efectivo el principio de solidaridad intergeneracional y reducir la carga del Estado sobre su contribución a la Seguridad Social de Fuerzas Armadas, se propone racionalizar la proyección de la concesión de los Seguros de Retiro y Seguro de Cesantía Militar, bajo los principios de universalidad, obligatoriedad, solidaridad, equidad, suficiencia y eficiencia; sin que con ello se desconozca los aspectos particulares de la naturaleza de la profesión militar, la cual se vuelve evidente por la aplicación de regímenes especiales para las Fuerzas Armadas en otros países de la región y el mundo.

En la actualidad, el Seguro de Cesantía Militar se basa en el principio de un sistema de capitalización colectiva a prima media general y de solidaridad intergeneracional, que se fundamenta en que los aportes capitalizados del personal en servicio activo financian la prestación de cesantía de aquellos que se acogen al retiro.

El Seguro de Retiro, Invalidez y Muerte (RIM) es el más importante dentro del sistema de seguridad social militar, puesto que es el único que realmente garantiza una vejez digna a todos sus afiliados. Los aportes para el seguro del RIM es de capitalización colectiva, los aportes individuales y patronales constituyen parte del patrimonio de este seguro.

Las afectaciones a la sostenibilidad del seguro del RIM se reflejan en los siguientes aspectos:

  • Permanente crecimiento de la población de pensionistas y la reducción del colectivo militar de afiliados cotizantes (40.000 aproximadamente), afectada, en parte, por la decisión política de reducción del efectivo de Fuerzas Armadas a 34.500 efectivos, hasta el año 2025. Esta relación entre aportantes y pensionistas se conoce como tasa de dependencia, la cual actualmente es 0,83 (Actuaria Consultores Cía. Ltda., 2010)
  • Menor tiempo de aportes del personal en servicio activo relacionado con el largo tiempo de pensionamiento del personal que se acoge al retiro. A esto se suma que el personal en servicio pasivo dejó de aportar el valor correspondiente al 7,25% de la pensión de retiro al seguro del RIM (Tamayo Herrera, 2015)

 

Aspectos de referencia a considerar en el análisis

El presente estudio ha considerado en primer lugar, como factores de análisis los principios que rigen la organización y funcionamiento de todo sistema de seguridad social y que al momento son observados y forman parte del marco referencial del ISSFA. En segundo lugar considera, como solución a la problemática planteada, la definición de premisas como marco de referencia conceptual de la proyección a ser planteada.

Principios

Los principios que regulan la seguridad social general, y que son observados en la seguridad social militar se describen a continuación:

  • Solidaridad, concebida como la ayuda entre todos los asegurados, sin distinción de nacionalidad, etnia, lugar de residencia, edad, sexo, estado de salud, educación, ocupación o ingresos, con el fin de financiar conjuntamente, las prestaciones que otorga la Seguridad Social de Fuerzas Armadas.
  • Obligatoriedad, prohibición de acordar cualquier afectación, disminución, alteración o supresión del deber de solicitar y el derecho de recibir la protección de la seguridad social.
  • Universalidad, es la garantía de iguales oportunidades a todos los afiliados para acceder a las prestaciones, sin distinción de nacionalidad, etnia, lugar de residencia, sexo, educación, ocupación o ingresos.
  • Equidad, entrega de las prestaciones en proporción directa al esfuerzo de los contribuyentes y a la necesidad de amparo de los beneficiarios, en función del bien común.
  • Eficiencia, mejor utilización económica de las contribuciones y demás recursos del sistema de seguridad social.
  • Subsidiariedad, auxilio obligatorio del Estado para robustecer las actividades de aseguramiento y complementar el financiamiento de las prestaciones que no pueden costearse totalmente con las aportaciones de los asegurados.
  • Suficiencia, entrega oportuna de los servicios y beneficios de la seguridad social, según el grado de deterioro de la capacidad para trabajar y la pérdida de ingreso del asegurado.

Premisas

Considerando los principios enunciados y la problemática evidenciada, se han levantado las siguientes premisas, que constituyen la base para la realización del presente estudio de proyección, entre otras:

  • Definir parámetros generales, acordes al marco constitucional y al de los tratados y convenios internacionales aplicables, garantizando los derechos, tanto al personal de afiliados y derechohabientes, considerando los preceptos legales en vigencia.
  • Redefinir la Estructura del Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, sin dejar de considerar la naturaleza peculiar y particular de la profesión militar, su condición laboral, régimen de trabajo y nivel de riesgo al cual sus miembros están sujetos.
  • Aliviar la presión económica futura generada sobre el Estado por el Régimen Especial de Seguridad Social de Fuerzas Armadas y que, en el caso del Seguro de Retiro, Invalidez y Muerte (RIM), no represente un monto superior al 60 % del gasto pensional.
  • Establecer los techos máximos para la prestación del Seguro de Cesantía, considerando su naturaleza y su utilidad. La “cesantía” debe entenderse como el valor que requiere un militar al dejar el servicio activo y que le permite enfrentar el proceso de transición al reinsertarse de manera plena a la sociedad.
  • Establecer los techos máximos para las pensiones de retiro, considerando la naturaleza de esta prestación y su utilidad. La “pensión” debe entenderse como el valor que requiere un militar para continuar y mantener la calidad de vida alcanzada, en concordancia al tiempo de servicio, desarrollo profesional y nivel de responsabilidad asumido durante la carrera militar.
  • Redefinir las condiciones de aportación a los seguros de enfermedad y maternidad, y mortuoria, observando sobre todo la necesidad de mejorar la calidad de los servicios ofrecidos en los ramos indicados. Esta premisa reafirma la necesidad de mantener el aporte solidario que se realiza por enfermedades o calamidades laborales que el ISSFA asume, considerando a la vez el mayor nivel de incidencia de enfermedad al personal de la tercera edad.

Análisis

Seguro de Retiro

La estructura del seguro de retiro se encuentra definida conforme a la escala salarial estipulada para los miembros de las Fuerzas Armadas (Remuneraciones Del Sector Público, 2012). De esta estructura se denota los techos máximos y pisos mínimos reconocidos para el personal que ha cumplido al menos 20 años de servicio. En el caso de los Oficiales, su carrera llega hasta los 47 años de servicio, mientras que el personal de Tropa alcanza un máximo de 39 años de servicio. Estos tiempos, son los que rigen a partir de la reforma a la Ley de Personal de las FF.AA del año 2007, toda vez que en la actualidad la diferencia para alcanzar la máxima jerarquía (completando el tiempo de servicio posible) se encuentra entre 37 y 39 años para el personal de oficiales, y de 30 a 32 años de servicio para el personal de tropa. Estos aspectos deben ser considerados en las corridas que se realicen como parte de la proyección.

La fórmula para el cálculo de las pensiones tiene la influencia directa del último Haber Militar de cada grado. La distribución de las pensiones, desde el punto de vista estadístico, tiene un comportamiento exponencial (véase el Gráfico Nº 1). Este efecto es ocasionado por los beneficios previsionales otorgados, especialmente a los grados de General de Brigada, General de División y General de Ejército (y sus equivalentes en las demás Fuerzas), para el caso de los Oficiales. En el caso del personal de Tropa, los grados que provocan este comportamiento son los de Suboficial Primero y Suboficial Mayor.

Los datos señalados demuestran la relación porcentual en los grados máximos de oficiales y tropa. Siendo así, la población de oficiales con el grado de oficial General y sus equivalentes, se encuentran en los picos más altos del monto de las pensiones y representan el 4 % del total de oficiales en servicio activo y pasivo. El personal de tropa en los grados de Suboficial, representan alrededor del 13 % de la población militar de tropa.

                  Gráfico Nº 1 Distribución Estadística de las Pensiones de Retiro

Fuente: Base de datos del ISSFA

 Si se relaciona la cantidad de beneficiarios y potenciales beneficiarios de las pensiones de retiro que alcanzan estos grados militares con respecto al colectivo militar, se determina que este personal significa aproximadamente el 12 % del total de militares tanto en servicio pasivo como en servicio activo. Los valores en los grados indicados crean una distorsión de la línea de tendencia que muestra la brecha en el otorgamiento de las pensiones.

En este contexto, si se considera el total de la población militar que recibe o está en condiciones de beneficiarse de una pensión ―factores que genera distorsión en la tendencia de los datos estadísticos― representan apenas el 12 % de la población total. En estas circunstancias, es pertinente limitar el efecto estadístico exponencial que provocan estas pensiones sobre el comportamiento general del Seguro de Retiro, Invalidez y Muerte; y Seguro de Cesantía, a fin de que la distribución sea más lineal.

 

Seguro de Cesantía

La estructura del sistema de Cesantía para oficiales y el personal de tropa denota los techos máximos y pisos mínimos reconocidos para el personal que ha cumplido al menos 20 años de servicio. En el caso del personal de oficiales, su carrera llega hasta los 47 años de servicio, mientras que el personal de tropa alcanza un máximo de 39 años de servicio. Al igual como se indicó en el acápite correspondiente a pensiones, es importante considerar que cualquier simulación de comportamiento requiere ser realizada con base al estimativo de la distribución del orgánico a la fecha en que el sistema funcione a plenitud y con los tiempos establecidos para cada grado.

La fórmula para el cálculo del Seguro de Cesantía tiene la influencia directa del último Haber Militar de cada grado. La distribución de la Cesantía, desde el punto de vista estadístico tiene un comportamiento exponencial (véase el Gráfico Nº 2). Este efecto es ocasionado por los beneficios previsionales otorgados, especialmente, a los grados de General de Brigada, General de División y General de Ejército (y sus equivalentes en las demás Fuerzas) para el caso de los Oficiales. En el caso del personal de Tropa, los grados que provocan esta tendencia son los de Suboficial Primero y Suboficial Mayor.

Gráfico Nº 2 Distribución Estadística del Seguro de Cesantía

Fuente: Base de datos del ISSFA

Si se relaciona la cantidad de beneficiarios y potenciales beneficiarios del Seguro de Cesantía que alcanzan estos grados militares con respecto al colectivo militar; se determina que este personal no significa sino aproximadamente el 12 % del total de militares en servicio activo y pasivo. 

Monto de Aportaciones Individuales

Hasta el año 2006 el aporte individual del 26% se realizaba sobre la base del sueldo imponible (aproximadamente 70% del sueldo total) lo que significaba el 18,20% de la totalidad de los ingresos. A partir del referido año, el aporte individual es el 23% del total de los ingresos o haber militar.

Considerando que el aporte patronal es el 26% es posible establecer el incremento progresivo del aporte individual para fortalecer el financiamiento de los seguros administrados por el ISSFA. 

Régimen de transición

Es aquel en el que se establecen condiciones, requisitos y beneficios particulares para aquel personal militar que está próximo a adquirir el derecho a la cesantía y pensión de retiro, a través de combinaciones entre las condiciones preexistentes y las impuestas por el nuevo sistema, garantizándoles un tratamiento preferente ante una reforma, reconociendo las expectativas legítimas creadas al momento de su vinculación al sistema original.

En este sentido, es fundamental generar un conjunto de reglas que permitan que el personal militar en servicio activo mantenga certidumbre de los beneficios de los seguros de cesantía y pensión. Estas reglas deben estar armonizadas al tiempo de servicio que ostentan y a los montos máximos de beneficio que el presente estudio de proyección fija en relación con el tiempo de servicio. 

En este orden de ideas, se puede afirmar que al establecerse un régimen de transición se estará ante tres ordenamientos distintos que tendrán como destinatarios tres grupos poblacionales excluyentes entre sí:

  • El primero será el contenido en la reglamentación original o anterior, dirigido a quienes al momento de la reforma tenían derechos adquiridos, es decir que ya tenían cumplidos los requisitos exigidos por la norma anterior.
  • El segundo corresponde al régimen de transición, entendido como un ordenamiento temporal dirigido a las personas que sin tener derechos adquiridos al momento del cambio normativo, sí estaban muy cerca de adquirirlos; por lo tanto, se podrá establecer condiciones especiales, consistentes en proteger parcial o de manera total las expectativas iniciales, dando un efecto de ultra actividad a las normas anteriores, es decir, que tendrán efecto aún después de su derogatoria.
  • El tercero consistirá en la aplicación integral de la nueva normativa, siendo sus destinatarios todas aquellas personas que a la entrada en vigencia no tengan derechos adquiridos ni tampoco cumplan las condiciones para hacerse beneficiarias del régimen de transición.

Otros aspectos en la distribución de aportes individuales y patronales.

La posible variación de la estructura de los beneficios prestacionales por el incremento del 3% de aportación individual, valor que se encuentra pendiente de homologar entre los aportes patronales e individuales, tal y como consta en la actual Ley del ISSFA(1992). En caso de establecerse, conlleva a una revisión técnica del financiamiento de los mismos.

Reglas para Aplicación

  • Los valores de las prestaciones de cesantía y pensiones, estarán sujetas a las necesidades de aplicabilidad particular de la institución militar. En este sentido, la cesantía se entenderá como un valor monetario de libre disponibilidad, entregado por una sola ocasión, que permita al afiliado activo transitar desde la condición básica de pérdida de profesión al dejar su condición de militar activo. No en tanto, la pensión debe comprenderse como un valor monetario mensual, creciente hasta un monto máximo que permita garantizar la calidad y nivel de vida.
  • Establecer en 23 años de permanencia activa y efectiva como condición mínima para acogerse a los beneficios de Pensión de Retiro y Cesantía.
  • Establecer techos máximos para el pago de Cesantía, en el equivalente a los beneficios generados a los 23 años de servicio activo y efectivo, con la finalidad de garantizar la aplicación del concepto y el principio de solidaridad. El valor de la cesantía será monetariamente similar para todo el personal militar bajo un esquema de capitalización individual para cada asegurado. A partir de la concesión de la cesantía dejará de consignar el aporte individual de 6.25%; y, por lo tanto, el Estado en contrapartida de igual manera dejará de consignar el aporte patronal para este seguro.
  • El Seguro de Cesantía funcionará como un régimen de capitalización individual. La proyección para este seguro considera los siguientes niveles de aportación:
  • Para el personal de oficiales de 6,25% de aporte individual y el 2,00% de aporte patronal.
  • Para el personal de tropa el 6,25% de aporte individual y el 4,00% de aporte patronal.
  • La diferencia del aporte patronal para oficiales equivalente al 4,25% y del personal de tropa del 2,25%, será transferido provisionalmente al financiamiento del seguro de cesantía actual (capitalización colectiva) hasta su extinción y posteriormente sería transferido para el financiamiento del seguro del RIM.
  • Los parámetros de valoración deberán establecerse en el Reglamento General a la Ley de Seguridad Social de las FF.AA., incluyendo su régimen de transición. 
  • Para efectos de pensión de retiro, el personal de oficiales y tropa mantendrán como techo máximo el valor correspondiente a 30 años de servicio activo y efectivo, con la opción para que el personal de tropa pueda optar al techo máximo correspondiente hasta los 32 años.
  • El monto máximo de pensiones una vez alcanzado el techo máximo dejará de consignar el aporte individual del 12,40%; y de igual manera el estado en contrapartida dejará de consignar el 13,15% del aporte patronal para el seguro del RIM.
  • La revalorización de las pensiones se dará en función de la inflación anual.
  • Los pensionistas aportarán hasta los 65 años de edad, para los seguros de enfermedad y maternidad, y mortuoria.
  • La indemnización de Cesantía se concederá a partir de los 24 meses de aportación en lugar de los 60 meses vigentes (tiempo de carencia). Esto se aplicará al personal que no cumpla con el tiempo de servicio activo y efectivo mínimo para acogerse al derecho del Seguro de Cesantía.
  • Mantener la portabilidad, en el caso de no completar el derecho al retiro militar, las aportaciones de este seguro serán transferidas al IESS con sujeción a la normativa aplicable.
  • Contribuir al financiamiento del gasto pensional hasta con el 40% de su monto. El porcentaje será definido conforme el estudio actuarial.
  • Aumentar el aporte individual, de manera progresiva hasta un 3%, ―a fin de alcanzar un total del 26%―, para lo cual se considerará el incremento en un 1% cada vez que se produzca el incremento del haber militar.
  • Con base a los resultados obtenidos en los estudios técnicos correspondientes se realizará una redistribución de los porcentajes de aportación individual y patronal para cada uno de los seguros.
  • Para el personal que haya cumplido 30 años de servicio activo y efectivo, a la fecha de promulgación de la presente proyección, el valor de la pensión y cesantía no sufrirá afectación alguna, ajustándose a las tablas en vigencia.
  • Para el personal que se encuentre entre los 20 años y menos de 30 años de servicio activo y efectivo, a la fecha de promulgación de la presente proyección, el valor máximo de la cesantía será el que corresponde al grado y tiempo de servicio de la escala que se encuentre en vigencia al momento de recibir el beneficio, y cuyo cálculo se realizará con el valor del haber militar actualizado a la fecha de retiro. Al mismo tiempo, el afiliado dejará de aportar para la prestación indicada el valor del 6,25% descontado del haber militar para efectos de cesantía. En contrapartida se suspenderá el aporte patronal del Ministerio de Defensa Nacional correspondiente al 6,25% del seguro de Cesantía. Para efectos del seguro de pensiones, el valor máximo del mismo, será el correspondiente a los 30 años de servicio activo y efectivo.
  • Para el personal que se encuentre entre los 17 años y menos de 20 años de servicio activo y efectivo, a la fecha de promulgación de la presente proyección, el valor máximo de la cesantía será el que corresponda a 23 años dejando, ese momento de aportar tanto de forma individual como patronal el 6,25%. Para efectos del seguro de pensiones, el valor máximo de la misma, será el correspondiente a los 30 años de servicio activo y efectivo, sujetándose a las condiciones de suspensión de aportaciones individuales como patronales.
  • Para el personal que tenga menos de 17 años de servicio activo y efectivo, a la fecha de promulgación de la presente proyección, se sujetará a las reglas de cálculo de los seguros de cesantía y pensión de retiro establecidas en el presente estudio de proyección (cuenta individual en el caso de cesantía).
  • Estas propuestas, vinculadas al análisis de las premisas, requieren validarse con un estudio actuarial que determine el impacto económico a largo plazo que tendrán sobre el régimen especial de seguridad social de las FF.AA.

Conclusiones

  • La propuesta, procura atender los principios del régimen especial de seguridad social militar a cargo del ISSFA, las particularidades de la profesión militar y las consecuencias de alto impacto que conlleva la pérdida de profesión; así como la consiguiente reducción de oportunidades de re vinculación laboral y/o productiva al dejar la institución.
  • Las reformas planteadas, para el cálculo de la cesantía, conlleva la aplicación de los conceptos de solidaridad, universalidad y suficiencia, al entregar el monto determinado a los 23 años de servicio activo y efectivo como techo máximo del beneficio, que permita garantizar el objetivo para el cual esta prestación ha sido creada. De igual forma permite reducir la carga económica para el estado, al eliminar la condición de aportación de la contrapartida estatal en el momento de la concesión del monto máximo.
  • El estudio contribuye a la sostenibilidad del sistema considerando los siguientes aspectos: Aumento del tiempo de aportación para acceder a los beneficios prestacionales (23 años); un mayor incentivo económico de permanecer vinculado a la institución antes que acogerse a los beneficios de cesantía y pensión, derivado del aumento de la liquidez mensual; una reducción de la aportación patronal del Estado cuando se alcanzan los techos máximos de cesantía (23 años) y pensión (30 años).
  • Tomado como referencia el estudio actuarial de Actuaria Consultores Cía. Ltda. (2010), prevé establecer 23 años de servicio como tiempo mínimo para acogerse a los beneficios del seguro de cesantía y seguro de retiro, aumenta el tiempo de aportación obligatoria, reduciéndose por ende el período de pensionamiento. Esto mejorará la capacidad financiera del ISSFA, igualmente mantendrá el talento humano articulado a las necesidades del plan de carrera y el aprovechamiento de los procesos educativos y de capacitación al que fue sujeto.
  • Es importante recalcar, que el tiempo fijado de 23 años, continuaría acogiendo a la mayoría del personal militar a los beneficios que presta el ISSFA. de igual manera atiende a dos aspectos propios de la carrera militar: La estructura piramidal institucional sufre una reducción drástica entre los grados de Mayor a Teniente Coronel y grados superiores (y sus equivalentes en las demás Fuerzas); y, en el caso del personal de tropa, en los grados de Sargento Segundo en adelante. El segundo aspecto, se refiere a la condición física del personal militar, toda vez que conforme a los estudios disponibles, esta se ve afectada mayormente a los 47 años de edad. En este sentido el tiempo mínimo de 23 años de servicio activo y efectivo para acceder a los beneficios de la seguridad social sumado al periodo de formación militar (actualmente 4 años para oficiales y 2 años para personal de tropa), no repercutiría en la capacidad operacional del personal de arma y servicios.
  • La definición de un techo máximo para fijar la cesantía, evidencia reconocer la naturaleza propia de un régimen especial ―como el que corresponde a la actividad militar― especialmente debido a la necesidad de transitar de la condición jurídica militar de servicio activo a servicio pasivo. Por lo tanto, los aspectos como los indicados en el acápite anterior ―de pensiones― son factores que inciden en el restablecimiento y/o potencial vinculación a una nueva actividad productiva.

Es fundamental recalcar, que al fijar un monto máximo de cesantía, se busca cumplir con el objetivo de esta prestación, por lo cual será equivalente, conforme el aumento del haber militar, para todo el personal de oficiales y de tropa.

  • Se reconoce el cambio del régimen de cesantía para las nuevas generaciones a partir de la aprobación del estudio, de uno de capitalización colectiva a prima media general a uno de cuenta individual, donde se reduce la brecha existente entre oficiales y tropa, en consecuencia de la disminución del 2,25% del porcentaje de aportación patronal para el seguro de cesantía para el personal de tropa y del 4,25% del porcentaje de aportación patronal para el personal de oficiales.

Con la finalidad de garantizar la sostenibilidad del régimen de capitalización colectiva de cesantía, la diferencia de aportación patronal (4,25% del personal de oficiales y 2,25% del personal de tropa), se transferirá al financiamiento del seguro de cesantía actual (capitalización colectiva) hasta su extinción y posteriormente estos aportes serán transferidos para el financiamiento del seguro del RIM.

  • La definición de un techo máximo para la pensión de retiro, evidencia reconocer en su monto la naturaleza propia de un régimen especial ―como el que corresponde a la actividad militar― especialmente debido a la reducción de oportunidades de reinserción laboral, una vez que el personal alcanza y/o supera los 30 años de servicio activo. Este aspecto se debe a factores como edad cronológica, nivel de educación y experiencia aplicable fuera del sector militar, e inclusive restricciones legales que no alientan la vinculación laboral por la reducción de la pensión en el caso de una nueva relación de dependencia laboral.

Las dos consideraciones antes indicadas, permiten afirmar que esta regla disminuye sustancialmente la carga económica para el Estado, la cual se produce por doble vía: Primera, al tomar como referencia un anclaje de pensión a los 30 años disminuyendo el monto de las pensiones. Segunda, por la eliminación del aporte patronal que el Estado realiza al personal que sobrepasa los 30 años, de igual forma esta medida, no genera desmotivaciones económicas al personal, toda vez que el valor líquido disponible por parte del personal militar en servicio activo, será mayor en 24% (aproximadamente) al que recibe el personal que se ha acogido al retiro. Esto permite corregir la distorsión que se producía en la generación de un atractivo económico que alienta la salida temprana del personal militar.

  • La obligatoriedad del aporte del seguro de enfermedad y maternidad, y mortuoria, a todo el personal militar en servicio pasivo hasta los 65 años de edad, evidencia el cumplimiento del principio de solidaridad con los afiliados que hayan alcanzado la tercera edad. Esta norma elimina la carga individual de aportación en los rubros indicados, permitiendo el uso de estos recursos, en medicamentos y/u otras alternativas que en el campo de salud aumentan de manera tendencial con el incremento de la edad.
  • La reducción del período de carencia a dos años para la concesión de la indemnización global, otorga este beneficio a partir de dicho tiempo al personal que no alcanza a cumplir con el tiempo mínimo para acogerse a los beneficios de la seguridad social militar.
  • El régimen de transición propuesto si bien no genera una disminución significativa del monto del aporte patronal y contribución del Estado, reduce la brecha o diferencial de los beneficios de los afiliados; así como genera certidumbre evitando la pérdida de talento humano, y respeta a la vez, las condiciones salariales de los diferentes grupos generacionales. De igual forma no contraviene los preceptos jurídicos vigentes.  
  • Las reglas establecidas como resultado del presente estudio, requiere la ejecución de un estudio actuarial.

Referencias

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[1] Panamá tiene un sistema general unificado y programas voluntarios de pensiones complementarias.

[2] Los ingresos derivados como consecuencia de los rendimientos de las inversiones, serán dirigidos a fortalecer sus reservas.

[3] En la actualidad el Sistema de Seguridad Social Nacional, cuenta con el Instituto de Seguridad Social General (IESS), Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) e Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL), que se regulan con sus propias normas legales.


Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937

César Augusto Tamayo Herrera

César Augusto Tamayo Herrera es Doctor en Desarrollo Económico e Innovación y Jefe del Departamento de Relaciones Interinstitucionales de la Dirección de Transformación del Ejército ecuatoriano.

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