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Shocks estratégicos y la era de la vulnerabilidad

https://global-strategy.org/shocks-estrategicos-y-la-era-de-la-vulnerabilidad/ Shocks estratégicos y la era de la vulnerabilidad 2021-04-13 07:00:00 José Díaz Toribio Blog post Análisis y Estrategia Global Strategy Reports Sistema de Seguridad Nacional
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Global Strategy Report, 15/2021

Resumen: Cuatro grandes shocks estratégicos producidos en estos primeros veinte años del siglo XXI han puesto de manifiesto la vulnerabilidad occidental, y particularmente la europea. El efecto acumulado de los mismos, así como las dificultades para abordarlos, han producido de deterioro de las posiciones europeas en los ámbitos económico, financiero, geopolítico y militar. 

Estas crisis, cuya aparición y desarrollo no fueron previstos por los documentos estratégicos más importantes, permiten definir estas dos décadas como una “era de vulnerabilidad”.

En este trabajo se sostiene que hay causas estructurales que la explican, pero también ciertos enfoques estratégicos inadecuados para entender el contexto y actuar de manera realista en el mismo.


Introducción

Ahora que se inicia el proceso de elaboración de una nueva Estrategia de Seguridad Nacional en España[1], y se hará en países de nuestro entorno, conviene analizar el contexto de nuestra seguridad, no con la referencia de lo ocurridos en los últimos años o meses, sino con una perspectiva más amplia.

Sería importante mirar hacia atrás hasta comienzos del siglo XXI. En estas dos décadas se han producido al menos cuatro shocks estratégicos que han afectado al orden internacional global, aunque muy especialmente a Europa y con más intensidad a España,

El término shock estratégico es muy bien definido en el último estudio prospectivo realizado por el Allied Command Transformation, redactado por este mando de la OTAN en 2017[2]. En dicho documento se entiende por tal un problema estratégico de gran magnitud, fruto de un suceso impredecible, o el advenimiento antes de lo esperado de un desafío o un peligro.

Para el futuro inmediato la Alianza Atlántica preveía que se produjeran shocks estratégicos como consecuencia de la aparición de tecnologías disruptivas o por la acción o actividad de actores no estatales.

En este trabajo analizamos los cuatro grandes acontecimientos que se han producido en los últimos veinte años que pueden ser identificados como shocks estratégicos. Lo hacemos con el trasfondo de las principales Estrategias de Seguridad Nacional publicadas en su momento, con el fin de intentar descubrir en qué medida se previeron y qué nivel de preparación, principalmente teórica, existía para afrontarlos.

El primero de ellos son los atentados del 11 de septiembre de 2001. El segundo será la crisis económica que comienza en 2007. El tercero son las convulsiones geopolíticas que se inician con la denominada “primavera árabe” y culminan con la victoria de Donald Trump en 2016. El último de ellos es la pandemia producida por el coronavirus SARS-COV-2 que se manifiesta a principios de 2020.

El impacto de todos ellos fue global, pero han influido de manera más negativa en Occidente, dentro de ese contexto han afectado más a la Unión Europea y, dentro de ella, si cabe, se han proyectado con mayor intensidad en nuestro país.

Su sucesión en el tiempo, su imprevisibilidad, así como los efectos acumulados de los mismos, nos llevan a caracterizar esta etapa de veinte años como una “era de vulnerabilidad”. Estos cuatro eventos inesperados pusieron en marcha procesos con unas consecuencias aún más imprevistas que, por otro lado, han reconfigurado el marco geopolítico mundial de manera muy importante.

Las principales Estrategias de Seguridad de los años previos no previeron su estallido, o si lo hicieron no consideraron prioritario abordarlos. Estos cuatro shocks se manifestaron, pues, en unos ángulos muertos de la seguridad de países tan importantes como Estados Unidos, Reino Unido, Francia o Alemania, también de organizaciones como la Unión Europea o la OTAN. En el caso de España, la primera Estrategia de Seguridad Nacional se elabora en 2011, lo que no es óbice para que a lo largo de este documento lo incorporemos al análisis.

Estos shocks estratégicos de los que venimos hablando han tenido una importancia crucial para comprender el contexto actual, lo que debe hacernos reflexionar sobre la necesidad de fortalecer los sistemas de Seguridad Nacional. Fundamentalmente deben llevarnos a enriquecer las metodologías utilizadas para realizar análisis y elaborar estrategias, alcance ya reconocido en la exposición de la mencionada Orden PCM/1028/2020.

La idea que deseamos trasladar es que los problemas de Seguridad Nacional que afrontan los estados democráticos occidentales son el motor que mueven desarrollos más amplios con reflejos posteriores en los ámbitos económico, social, político y cultural.

En el año 2007 (primer año con datos UE 28) el PIB de la Unión Europea representaba el 26% del mundial. En 2019 es del 20.61%[3], si seguimos incluyendo al Reino Unido, sin este país el porcentaje baja al 17.80% . El role del euro en el mundo, que aspiraba a competir con el dólar, se ha estabilizado a la baja, tanto como moneda de reserva, como en el mercado internacional de cambios o el mercado de deuda. El punto más alto se alcanzó en el período 2003-2007. Desde entonces se ha producido un lento declinar de su peso internacional[4].

La Unión Europea ha perdido recientemente a uno de sus miembros más importantes. Su influencia y actividad práctica en la periferia de su territorio ha disminuido (y ha sido insignificante en el desarrollo de cuanto ha sucedido en Siria, por ejemplo), dejando huecos que han aprovechado potencias como Rusia o Turquía. En cambio, sí que ha sufrido los efectos de los conflictos producidos en su vecindad, patentes en desafíos como el crimen organizado o los flujos migratorios irregulares.

En otro apartado tan importante como el gasto militar, en el año 2000, el de los 28 países que conformarían la UE representaba el 22.75% del total mundial. Si consideramos únicamente el gasto de los 15 países miembros de aquél momento, la cifra a tener en cuenta es del 21.25% En el año 2019 había bajado hasta el 14.02%, y si dejamos fuera al Reino Unido hasta el 11.47%[5].

Es decir, que el relativo declive europeo se produce tanto a nivel continental como de la Unión Europea. En su momento álgido, el período 2004-2007, las instituciones comunitarias englobaban al 26% del PIB mundial, el gasto militar conjunto de sus países miembros rondaba el 20% del total y la moneda única, el euro, aspiraba a competir con la divisa norteamericana. En 2020, todos estos indicadores han experimentado un declive. El PIB de la UE ha bajado al 17.80% del total mundial, su gasto de defensa ha caído hasta el 11.47% y el role del euro en la economía global queda deslucido en comparación con sus aspiraciones iniciales.

Finalmente, a ello hay que añadir que la pandemia producida por el coronavirus ha castigado dramáticamente al Viejo Continente. A mediados de enero de 2021, había ocasionado el fallecimiento de 555.854 personas (se excluye a Rusia), lo que representaba el 29.10% de las víctimas mundiales (1.9 millones para entonces)[6]. En cambio, la población europea no llega al 9% de la población mundial.

Desde nuestro punto de vista, el efecto acumulado de los cuatro shocks estratégicos que analizamos, retroalimentándose unos a otros, ha deteriorado las posiciones europeas en los ámbitos más relevantes del poder internacional[7].

España ha sido especialmente vulnerable a estos shocks estratégicos.

Tras el 11 S, fue el país más golpeado por el terrorismo yihadista. La crisis económica internacional arrastró nuestra economía hasta el puesto número trece del ranking mundial, desde el octavo lugar en que se encontraba en 2007. Las convulsiones geopolíticas de los años 2011-2016 han tenido un reflejo muy importante en la política nacional. Por último, todos sabemos el dramático recorrido que la pandemia ha seguido en todo nuestro país.

En definitiva, España ha estado especialmente expuesta a todos los shocks estratégicos globales y ha sido uno de los mayores ejemplos de esa vulnerabilidad que ha caracterizado a Occidente en general.

En las siguientes páginas analizaremos con más detalle cada uno de los cuatro shocks estratégicos que han convulsionado las dos primeras décadas del siglo XXI. Veremos cómo fueron tratados en las principales Estrategias de Seguridad Nacional. Nos preocupa sobre todo visualizar las dificultades encontradas en ellas para prever sorpresas de índole estratégica que se han sucedido de manera tan rápida en el tiempo.

Atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001

Previamente a los ataques del 11 de septiembre, en el ámbito atlántico, el terrorismo yihadista no era el centro de atención primordial de los sistemas de Seguridad Nacional.

En Estados Unidos, la administración Clinton ya había realizados algunos cambios organizativos y creado estructuras para combatir mejor esta amenaza, pero el núcleo de su interés, según algunos autores, estaba en otro lugar. Así lo asegura, por ejemplo, John T. Fishel, “When the new administration took office in January 2001, terrorism was only one of many ítems on its national security plate. Relations with Russia, China, North Korea, and Iraq all raised significant potential for conflict”.[8]

La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos del año 2000[9] habla de las herramientas sofisticadas que la globalización ofrece a los terroristas, pero las prioridades se sitúan en el proceso de transformación de las fuerzas armadas y en la globalización, en su promoción y en los riesgos que entraña para la seguridad.

Un año antes, en 1999, la OTAN había aprobado un nuevo Concepto Estratégico. Dentro del capítulo de riesgos de carácter general se encuentran los actos de terrorismo, acogidos al mecanismo de consultas del artículo 6 del Tratado de Washington. Curiosamente, sería un acto de terrorismo el detonante de la primera invocación del artículo quinto (el verdadero corazón de la defensa colectiva) en la historia de la organización.

El ataque mismo, y la forma en que se produjo, hizo cambiar el contenido de los principales documentos estratégicos. En Estados Unidos, la nueva Estrategia de Seguridad Nacional, la del año 2002[10], está centrada en el concepto War on Terror, lo mismo que su sucesora del año 2006[11].

Es en la estela de los sucesos del 11 S y de las consecuencias de la reacción norteamericana, donde se sitúa la aprobación de la primera estrategia de seguridad de la Unión Europea[12]. En un momento de división interna real, el documento es una llamada a crear una capacidad estratégica europea.

El primer gran shock estratégico del siglo XXI había estallado de manera imprevista por las principales estratégicas de seguridad y había provocado la primera gran división europea.

En el caso de España, el documento estratégico más importante de la época era la Directiva de Defensa Nacional 2000, circunscrita al ámbito de la defensa y centrada en la profesionalización de las Fuerzas Armadas, la integración en la estructura de mandos de la OTAN y la adhesión a las primeras iniciativas de cooperación de la Unión Europea.

Crisis económica de 2007-2008

Al mismo tiempo que la amenaza terrorista se erigía en la prioridad de las estrategias de seguridad a partir del 11 S, tanto en Estados Unidos como en la OTAN o la Unión Europea, en los mismos documentos la promoción de la globalización figuraba como objetivo importante.

En las estrategias de Seguridad Nacional de 2002 y 2006 de Estados Unidos, se expresaba plena confianza en los beneficios de la globalización. El paradigma que subyacía era el modelo según el cual el desarrollo económico conducía a la apertura política.

En el contexto de la OTAN, el documento político-estratégico más importante de esos años es la Comprehensive Political Guidance de 2006[13]. Las amenazas primordiales que aparecen en el mismo son el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, la inestabilidad originada por Estados fallidos y los conflictos regionales.

En 2006, Alemania publica su primera estrategia de Seguridad Nacional[14]. Reproduce preocupaciones similares (terrorismo internacional, proliferación y conflictos regionales). Habla de desafíos globales como correlato de un proceso de globalización que queda bien descrito.

Tras producirse el estallido de la crisis económica a caballo entre 2007 y 2008 las estrategias de seguridad se tiñen de preocupaciones económicas. Inquietan los recortes en gastos de defensa a que da lugar[15], y se expresa el temor a que se socave uno de los pilares del poder los países occidentales: su potencia económica. Así lo confirma la National Security Strategy de 2010[16] (Estados Unidos), centrada en la reconstrucción económica, “At the center of our efforts is a commitment to renew our economy, which serves as the wellspring of American power” (The White House, 2010. Pag. 2).

Convulsiones geopolíticas (2011-2016)

El corazón de las convulsiones geoestratégicas de este lustro lo formaron la “primavera árabe”, la actitud asertiva de Rusia, la afirmación del poder global de China y el ascenso de los populismos en los países occidentales. Todo ello generó unas dinámicas nuevas a nivel geopolítico, así como el desarrollo de desafíos nuevos como las denominadas “guerras híbridas” o la proliferación de campañas de desinformación. De igual modo, permite la evolución de desafíos ya antiguos como el terrorismo yihadista o la inmigración irregular.

Estas convulsiones han reconfigurado de manera profunda el orden internacional y han generado problemas muy importantes para los gobiernos occidentales, aún inmersos en la lucha contra la crisis económica y sus efectos.

Un año antes, en 2010, la OTAN aprueba su nuevo concepto estratégico, que describió el contexto como un mundo impredecible y establecía como principal amenaza potencial el lanzamiento de ciberataques. A Rusia se la concibe en dicho documento como un socio eventual con una relación basada en la Declaración de Roma de 2002.

Ya algunos autores habían analizado unos años antes fenómenos como las acciones híbridas[17], mientras que otros habían vislumbrado la capacidad desestabilizadora de Rusia a través de los medios de comunicación.[18].

Desde el punto de vista geopolítico, las principales estrategias de seguridad de los años previos habían coincidido en la una percepción similar de la incertidumbre. Así se hizo en Francia[19], poniendo el foco en los desafíos geoestratégicos que se dibujaban en el arco de crisis que va desde el Atlántico al Índico. Su Estrategia de Seguridad Nacional habla de una Rusia más asertiva y de un posible gran conflicto bélico en Asia.

El Reino Unido se concibe a sí mismo en su Estrategia de Seguridad Nacional de 2010[20] como un país seguro pero vulnerable. Toda la atención se centra en el interés de su gobierno por fortalecer la economía tras la crisis económica de 2008. La siguiente Estrategia de Seguridad Nacional del país británico se publica en 2015[21] y a la misma se le escapa lo que será en la práctica el shock estratégico imprevisto del Brexit. En el documento se hace un buen análisis del interés global del país, pero no prevé ninguna convulsión interna.

Como en otras crisis, los principales documentos estratégicos tienen un carácter reactivo. No será hasta la Estrategia de Seguridad Nacional de Francia de 2017 cuando se reconozca el grave impacto de los cambios geopolíticos iniciados en 2011.  En él se advierte de la fragilidad europea, reconoce la crisis del orden internacional y los graves riesgos que ello supone para la seguridad del país[22],

Como hemos mencionado, en España hasta 2011 no se elabora una estrategia de seguridad propiamente dicha[23]. En ella se constata que la crisis económica beneficia a los países asiáticos, pero no profundiza en sus consecuencias geoestratégicas ni preludia las convulsiones posteriores. Se define a Rusia como un socio europeo estratégico, aunque sí que avanza su actitud asertiva.

De igual manera se refleja el papel de Rusia en la nueva versión de 2013[24]. Este documento tiene la virtud de concebir la seguridad española desde una perspectiva global. En la misma no se distingue bien entre riesgos y amenazas. Introduce el concepto de potenciadores de riesgos (pobreza, desigualdad económica, ideologías extremas) que, curiosamente, serán los protagonistas de las siguientes grandes crisis geoestratégicas.

La pandemia de 2020

Pandemias y epidemias han estado presentes como amenazas en muchas estrategias de seguridad desde principios de siglo. Por ejemplo, lo estuvo en un lugar muy destacado en la estrategia de seguridad de Alemania de 2006.

En 2015 el gobierno de los Estados Unidos aprueba una nueva Estrategia de Seguridad Nacional[25]. En ella sí que figura como un desafío la agresividad rusa y hace una exposición clara de la defensa del multilateralismo y la promoción de los valores democráticos. En cambio, pasa de largo sobre cuestiones internas relevantes como el malestar social, tampoco profundiza en el declive del orden internacional que provocan sucesos tan graves como la guerra de Siria o la anexión de Crimen por Rusia.

Dos años después, cuando se aprueba la siguiente Estrategia de Seguridad Nacional[26], ya se había producido un vuelco político interno de gran magnitud y el deterioro del orden internacional se había agravado hasta convertirse en crisis. Estados Unidos decide aplicarse en la protección de sus intereses propios. Hacer frente a desafíos globales y comunes queda en los márgenes. Y es entonces cuando prorrumpió la pandemia.

Su impredecibilidad y gravedad quedan demostradas si estudiamos el Informe de Seguridad Nacional 2019[27]. El riesgo de epidemias y pandemias se cataloga como poco probable a corto plazo en el anexo que analiza los riesgos para la Seguridad Nacional. El riesgo más importante en 2020, en opinión de los expertos que colaboraron en la elaboración del informe de evaluación de riesgos, serían la vulnerabilidad del ciberespacio, el espionaje, la inestabilidad económica y financiera, los flujos migratorios irregulares y los efectos del cambio climático.

Es el mismo tratamiento que ha recibido en otros documentos similares de países de nuestro entorno[28], así como de instituciones privadas[29]. Se ha venido reconociendo como una amenaza o riesgo, dependiendo de los casos, aunque nunca había ocupado un lugar prioritario. Tampoco ninguna estrategia de seguridad había establecido una explicación detallada de cómo abordar este desafío y cómo aplicar recursos para afrontarla. Tampoco se calibró nunca cómo podrían afectar al sistema económico y las sociedades.

De la incertidumbre a la vulnerabilidad

En los últimos veinte años, como afirmábamos en la introducción, cuatro grandes shocks estratégicos han puesto en evidencia la vulnerabilidad de los Estados y sociedades occidentales, especialmente europeos. En origen, eventos no bien previstos por las estrategias de seguridad desencadenaron convulsiones de grandes proporciones. Su gran impacto y amplias repercusiones –retroalimentadas unas a otras – no se deben tanto a la sorpresa con que se manifestaron como a la vulnerabilidad e inadecuación que revelan los paradigmas con que se afrontaron.

De la incertidumbre, que ha dominado todas las proyecciones de este período, se está pasando a considerar la vulnerabilidad como un factor estructural de nuestras sociedades. En las primeras páginas de la Estrategia global para la política exterior y de seguridad de la Unión Europea, leemos: “Vivimos en una época de crisis existencial, dentro y fuera de la Unión Europea. Nuestra Unión está amenazada. Nuestro proyecto europeo, que aportó democracia, prosperidad y paz sin precedentes, está en entredicho[30].

Esta percepción de vulnerabilidad general está quedando plasmada en documentos estratégicos importantes. En el Informe de Seguridad Nacional 2019, anteriormente citado, en el anexo “Horizonte 2022”, de 43 factores analizados se prevé un deterioro en 39 de ellos. Las estrategias de Seguridad Nacional de Francia de 2017 o la del Reino Unido de 2015, también dibujan un contexto de múltiples vulnerabilidades. Las causas profundas debemos verlas en un deterioro del orden internacional de posguerra, en una pérdida de competitividad económica, en la fragilidad del proceso de integración europea y en una transición tecnológica no bien digerida.

Por otro lado, junto a esta vulnerabilidad estructural, se puede hablar de otra que se reveló en factores que no fueron bien analizados en su momento o fueron tomados en consideración de manera marginal en las estrategias de seguridad. En nuestra opinión, se aplicaron paradigmas para entender el contexto que no se adaptaban bien a los cambios globales que se estaban produciendo. Ello impidió actuar adecuadamente ante los desafíos que estaban detrás de los eventos que dieron lugar a los graves shocks estratégicos de los que venimos hablando. Estos desenfoques incrementaron la incertidumbre, tornándola en vulnerabilidad, al dejar en evidencia debilidades estratégicas.

La readaptación a la realidad actual de algunos de estos paradigmas, junto al perfeccionamiento de los indicadores que permita anticipar crisis (como se señala en la ORDEN PCM/1028/2020), deberá tomarse en consideración en el futuro por los sistemas de Seguridad Nacional.

El primero de estos paradigmas a readaptar es la convicción de que la apertura y cooperación económicas conllevan automáticamente apertura política y descenso de la conflictividad. La rivalidad no ha decrecido, sino que se ha camuflado de manera mucho más sutil propiciada por las nuevas tecnologías de comunicación. Durante la primera década del siglo XXI se pensó que se podían orientar la asertividad rusa y la emergencia china[31]. El tiempo y los acontecimientos han demostrado que no se ha obtenido la reciprocidad deseada en lo que a apertura política se refiere. Tampoco se ha experimentado una mejora global en el respeto a los derechos humanos y libertades públicas. Por el contrario, algunas potencias han explotado la división y fragmentación de la Unión Europea en beneficio propio para consolidar su autoritarismo.

Por otro lado, el modelo geopolítico aplicado por gobiernos occidentales ha demostrado tener sus limitaciones. Se ha tenido excesiva confianza en la capacidad para influir a nivel geoestratégico a través de un modelo de cooperación y penetración económica que no ha dado los resultados deseados. Por ejemplo, en el caso de África, la actividad de China ha deteriorado los esfuerzos de la Unión Europea en defensa de los derechos humanos[32]. La ayuda europea no ha logrado la apertura política tan necesaria para hacer frente a problemas como el terrorismo yihadista o el crimen organizado.

Otro motivo de vulnerabilidad fue la ineficiencia de las instituciones internacionales para hacer frente a crisis mayores. Los años noventa del siglo pasado y los primeros de este testificaron un período de confianza en el multilateralismo. Su apuesta por el mismo se hizo sin ofrecer propuestas factibles para la reforma necesaria de las organizaciones internacionales. El anquilosamiento de su actividad les restó eficacia y con ello se convirtieron en blanco fácil para sus detractores. Instituciones como la OTAN no han sido claves para la resolución de ninguno de los grandes desafíos surgidos ante sus propios países miembros. Lo mismo puede decirse de la Organización Mundial de la Salud ante la pandemia de 2020[33].

También crucial ha sido, y lo es actualmente, el modelo de adopción de los cambios tecnológicos. Las estrategias de seguridad han abordado correctamente el desafío que supone quedarse rezagado en el contexto de la revolución tecnológica. También se ha acertado en las reformas implantadas para afrontar las amenazas digitales, la ciberseguridad y la ciberdefensa. Pero hay otros aspectos del cambio tecnológico tratados marginalmente que ya han tenido protagonismo en algunos de los shocks analizados y que lo tendrán más en el futuro. Hay una serie de desarrollos sociales, económicos y culturales que ponen en marcha las nuevas tecnologías que han de tratarse como asuntos de Seguridad Nacional. Nos centraremos en cinco de ellos:

  • Basar la política de defensa en el liderazgo tecnológico tiene sus límites. Ya lo han advertido autores como el general H.R. McMaster y se ha visto sobre el terreno en conflictos como la guerra del Líbano de 2006[34]. Se debe mantener la ventaja tecnológica, pero debe acompañarse de una buena estrategia política.
  • El determinismo tecnológico que parece inspirar ciertas políticas económicas lleva a abrazar de manera poco reflexiva los cambios tecnológicos. Historiadores como Chandler[35] han demostrado que tan importante como asumir esos cambios es cómo se orienta su implantación. El caso estudiado por Chandler es útil. Durante los años veinte y treinta del siglo pasado, la segunda revolución industrial dio lugar a transformaciones de todo tipo. Ahora bien, no se orientó el proceso igual en Alemania, en Reino Unido o Estados Unidos, debido a la diferente estructura económica y empresarial de cada caso. Chandler habla desde el punto de vista económico, pero sin duda puede decirse que las repercusiones políticas fueron igualmente importantes. Con la tecnología se renuevan la economía, la cultura y los valores. En general, lo hace toda la sociedad, y desde el punto de vista de la seguridad las nuevas tecnologías la hacen más vulnerable a acciones híbridas.
  • La materialización económica de todo este proceso se viene denominando cuarta revolución industrial[36]. Ya está transformando profundamente nuestra estructura económica. Sin embargo, hasta el momento, en los países occidentales no está dando lugar a incrementos de la productividad[37] que compensen los sacrificios en empleo o desigualdad económica. Así, se están generando unos desequilibrios con repercusiones potencialmente muy peligrosas para el presente y el futuro.
  • La cesión constante de datos por parte de gobiernos y ciudadanos está beneficiando a economías extraeuropeas. El autor Kai Fu-Lee[38] explica muy bien el proceso. Los sistemas de inteligencia artificial se nutren de la ingente cantidad de datos a los que acceden a través de diversas fuentes, como internet de las cosas. A través de un proceso de deep learning se mejora su capacidad para comprender preferencias de los clientes y atender de manera mucho más eficiente sus necesidades y demandas. Esto les da una ventaja competitiva enorme frente a las empresas europeas.
  • Por último, la revolución tecnológica afecta a las funciones cognitivas. Si la segunda revolución industrial giró en torno a la movilidad, la cuarta revolución industrial atañe a actividades relacionadas con las percepciones y los valores de los ciudadanos. En los sistemas democráticos esto es crítico para el funcionamiento correcto de los mismos y los expone a la influencia de actores externos que, en muchas ocasiones, defienden un modelo político diferente, y que encuentran nuevos recursos para manipular a ciertos sectores sociales.

Otro paradigma desde el que se han estudiado la conflictividad y la aparición de crisis es aquel por el que se ha considerado a los Estados fallidos una amenaza para la seguridad internacional. Este modelo de comprensión de realidades locales y regionales se ha mostrado insuficiente para actuar de manera eficaz en zonas de claro interés geoestratégico para Europa o Estados Unidos. Quizás el concepto “fragilidad”, aplicable al Estado[39] y sus instituciones, sirva mejor para abarcar esas complejas realidades. Amenazas como la inmigración irregular, el crimen organizado o el terrorismo, no arraigan únicamente en Estados fallidos, sino también en otros en los que la fragilidad origina disfunciones peligrosas para sí mismos y para sus vecinos. De esta manera, se amplía sobremanera el espacio sobre el que prestar atención por las repercusiones que esa fragilidad tiene para nuestra seguridad y la seguridad global.

La deficiente comprensión de la realidad vista desde el prisma de estos paradigmas, unido a causas estructurales –tales como el dubitativo progreso de la construcción europea-, han contribuido a un crecimiento de la vulnerabilidad frente a sucesos que han terminado convirtiéndose en problemas estratégicos de gran magnitud.

Así, tras el 11 S, la respuesta militar sirvió para vencer en batallas parciales pero no para anular de manera decisiva la amenaza terrorista. Se utilizó la superioridad tecnológica en el campo de batalla, pero se careció de una base política eficaz para contener su expansión. A veces, incluso, ciertas iniciativas y campañas la propiciaron.

La respuesta inicial ante el comienzo de la primavera árabe fue eficaz en algún momento –en el caso de Libia, por ejemplo-, pero la ausencia de una estrategia política terminó por anular esa ventaja inicial hasta convertir en irrelevante la acción europea en toda la región.

De igual modo, una deficiente comprensión de lo que estaba suponiendo la revolución tecnológica desde la perspectiva electoral llevó a desastres como el Brexit o la victoria de Donald Trump en Estados Unidos.

La confianza en que a través de la apertura económica se podía orientar la emergencia china ha impedido abordar la relación con esta potencia desde una perspectiva mucho más amplia y realista. De esta manera, el proceso está evolucionando en sentido contrario, y ya es China la que aspira a influir en Europa.

El concepto de interdependencia económica a que da lugar el paradigma anterior se está tornando en una dependencia de bienes y suministros producidos en el exterior. La debilidad del tejido productivo de algunos países europeos prolonga las consecuencias de la crisis económica. Y ha tenido consecuencias sociales con reflejos políticos importantes.

Si la vulnerabilidad se ha manifestado en las crisis de los últimos veinte años, es previsible que lo siga haciendo en el porvenir. En la Estrategia de Seguridad Nacional de 2017 se analizaron ocho vulnerabilidades: energética, ciberespacio, espacio marítimo, espacio aéreo y ultraterrestre, infraestructura económica, infraestructura tecnológica, epidemias y pandemias y cambio climático. A ellas, todavía presentes y en algunos casos agravadas, habría que añadir otras con potencial de convertirse en shock estratégico de impacto en España y, en general en Europa. Tenerlas en cuenta como vulnerabilidades puede servir para corregir algunas de las deficiencias puestas de manifiesto por los paradigmas con que se abordaron las grandes crisis de este siglo. Ello obligará a expandir el objeto de interés de la Seguridad Nacional. De la protección de infraestructuras, espacios e instituciones, se debe avanzar hasta dimensiones económicas, sociales, culturales y políticas, por cuanto en ellas también se desenvuelve el ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos.

Al catálogo de vulnerabilidades incluido en la Estrategia de Seguridad Nacional 2017, habría que añadir las siguientes:

  • Sería positivo subrayar las consecuencias culturales, educativas, sociales y éticas de los cambios tecnológicos, destacando las vulnerabilidades a que da lugar en el desarrollo del funcionamiento político, social y económico del país.
  • El deterioro del tejido productivo se convierte en una espiral que reduce de manera constante los márgenes empresariales, los salarios y la productividad. Tiene repercusiones económicas, pero también sociales y políticas. Concentra las ganancias en unos pocos actores, líderes de una economía low cost que produce desequilibrios crecientes,  mientras  que debilita la cohesión social y genera desigualdad.
  • La protección del ciberespacio, vulnerable por sí mismo, no debe hacerse a costa de la desprotección del espacio físico: redes de abastecimiento de bienes, servicios, mercancías, energía y medio ambiente.
  • La fragilidad del proyecto de construcción europea continuará existiendo en los próximos años. Está demasiado expuesto a vaivenes electorales de países como Francia o Italia. También lo está a potenciales divisiones internas que responden a dinámicas propias, a las que añadir la injerencia externa.

La fragilidad europea no se corregirá únicamente con reformas institucionales. La estrategia europea de política exterior y de seguridad de 2016 ya avanzó algo en lo que respecta a la protección de los intereses europeos, pero mientras no haya una visión firme y compartida del papel a desempeñar en toda su periferia, la Unión Europea seguirá siendo objeto de crítica por su ineficacia. Europa necesita en realidad una “Gran Estrategia” más que de una Estrategia de Seguridad.[40] En ella se debe dibujar el perfil propio europeo en el esquema bipolar que se está fraguando en el orden internacional[41]. En ella se debería definir con mucha más claridad qué relación tener con el gigante asiático a nivel político, económico y tecnológico y cómo conjugar diversas alternativas para lograr un mayor equilibrio en la misma[42].

  • La crisis de eficacia de la Unión Europea, de la que ya se habla desde hace tiempo[43], es una situación favorable para nuevas crisis como el Brexit, llegada masiva de migrantes irregulares,  incremento de crisis y conflictos en su periferia sur y oriental, etc.
  • Un factor de extrema vulnerabilidad para España y para toda Europa es el crecimiento del endeudamiento, tanto público como privado. Tiene el potencial de poner de nuevo en peligro la moneda común y, desde luego, le resta fortaleza. El problema del endeudamiento, combinado con la fragilidad política o la ineficacia ante crisis que pudieran surgir, podría desencadenar un shock en cascada con consecuencias imprevisibles.
  • El sistema multilateral continúa siendo frágil a pesar del cambio de administración en Estados Unidos. Sin una reforma de las principales organizaciones, desde la ONU a la OTAN, el multilateralismo, más allá de lo que formalmente se desarrolle, no será protagonista para frenar la conflictividad, no podrá anticipar el surgimiento de crisis y animará la toma de posiciones unilaterales de países como Rusia o China.
  • Ciencia y Tecnología, ejes de la nueva competencia internacional, son dos ámbitos de vulnerabilidad para Europa. Por un lado, hay una deficiente traslación de los avances en ciencia básica a aplicaciones tecnológicas económicamente eficientes. Por otro, se debería reformular el papel de la investigación científica básica. Lo que la ciencia descubre, no únicamente ofrece soluciones a problemas prácticos, condiciona también la visión del mundo, las percepciones sociales y la actitud ante la vida. Desde 1971, 124 científicos han recibido el premio  nobel de física. De ellos, 60 han sido estadounidenses, 11 británicos y 27 de países de la Unión Europea. Sin embargo, en la última década ha sido China quien más impulso ha tomado en la carrera tecnológica. Hay dos secuencias que describen bien la vulnerabilidad de Europa en este terreno: en primer lugar, no ha aprovechado bien desde el punto de vista del desarrollo económico los trabajos de sus científicos teóricos; en segundo lugar, no ha tenido la suficiente imaginación como para diseñar nuevos modelos económicos que diversificaran una inversión de recursos que ahora mayoritariamente se dirige a los mismos sectores económicos: las tecnologías de la comunicación. Así, el ritmo de la evolución económica lo marcan otros, con la subsiguiente dependencia que ello genera y la acumulación de datos que prácticamente se les regala. 
  • Es previsible un incremento de la vulnerabilidad de las posiciones europeas en dos ámbitos que son extraordinariamente importantes para los intereses y seguridad de España. Por efecto de la pandemia la situación en el Sahel se deteriora, donde según algunos autores se dan los ingredientes para que se produzca una tormenta perfecta[44]. Por el efecto combinado de varios factores, si no se modifica el enfoque con que se aborda la política europea en esta región, los resultados que se persiguen en lo que respecta al control de flujos migratorios, combate del terrorismo y del crimen organizado, así como la lucha contra los efectos del cambio climático, estarán seriamente en entredicho.
  • Otra región de vital importancia es el Norte de África, donde crece la influencia de potencias como China y Turquía, y a donde seguramente dirigirá la atención Reino Unido en busca de la protección de sus intereses. En los equilibrios con los que se dirimirá la influencia en la zona se debe advertir también un incremento de la vulnerabilidad de la posición europea y española. 
  • Por último, también en el ámbito de la defensa se debe mencionar un incremento de la vulnerabilidad europea. Mientras que a nivel mundial se produce una actualización de los sistemas de armas y las iniciativas de desarme no avanzan[45], los progresos europeos son lentos. El problema de la deuda y el efecto económico de la pandemia permiten augurar más restricciones presupuestarias y un deterioro de las capacidades.

Europa, no solo se distancia de la vanguardia tecnológica que marcan Rusia, Estados Unidos y China, sino que se reducen los recursos para despliegues en misiones internacionales, que tanta importancia tienen para la promoción de los valores e intereses europeos. No debe minusvalorarse la peligrosidad que tiene la potencial escalada de algunos conflictos en la periferia continental, con expresión en forma de múltiples amenazas y riesgos. Tal vez aquí podría estar la semilla de nuevos shocks estratégicos. La incapacidad europea para intervenir podría ser fruto de la falta de liderazgo político, pero también de la escasez de recursos para hacerlo eficientemente. La irrelevancia europea se sigue demostrando en las últimas crisis[46].

Conclusiones

Cuatro grandes shocks estratégicos en veinte años han puesto en evidencia la vulnerabilidad occidental, especialmente la de Europa.

Eventos como los atentados del 11 S en 2001, la quiebra de Lehman Brothers en 2007 o la pandemia de 2020, fueron eventos dramáticos cuyas consecuencias acumuladas han deteriorado la posición internacional de Estados Unidos, la Unión Europea y los países occidentales.

Que dichos sucesos tuvieran unas repercusiones tan importantes se debe a causas estructurales (pérdida de competitividad económica, debilidad del proceso de integración europea, difícil asimilación de los cambios tecnológicos), pero también a que se abordaron desde paradigmas estratégicos no completamente válidos para proporcionar una solución eficaz a los desafíos que planteaban.

España ha sido especialmente sensible a estas convulsiones globales, lo que debe tenerse en cuenta en cualquier proyección estratégica futura. Nuestro país estuvo muy expuesto, y aún lo está, a las conmociones internacionales. De manera general, podemos sacar la conclusión de que nuestra economía y seguridad dependen extraordinariamente de cuanto sucede en el exterior.

Occidente ha sido vulnerable y lo es, pero eso no significa que se encuentre en proceso de decadencia. Tiene bases económicas, sociales, culturales, políticas y militares suficientes para seguir desempeñando un papel protagonista en el mundo. Aunque ha de convivir con realidades diferentes que plantean nuevos retos. Esto obligará a cambiar algunos de los paradigmas con que interpretó la realidad. Será un camino más de otros muchos para reducir su vulnerabilidad, fortalecer y promover desde bases más sólidas los valores que lo representan.

Otras potencias y actores se han beneficiado de la vulnerabilidad occidental de las últimas dos décadas. Irán es más fuerte en Oriente Medio. Israel ya lo considera como el rival más sofisticado que ha tenido en su historia. Rusia ha consolidado su influencia en Oriente Medio, Europa Oriental y Cáucaso. Turquía ha hecho lo propio en su área geográfica más cercana y es mucho más activa en el Mediterráneo oriental y meridional (en Libia, por ejemplo). Ha sido China la que mejor ha aprovechado la vulnerabilidad occidental. Vio clara la oportunidad que se le presentaba a partir de la crisis económica de 2007 y, desde entonces, ha ido ganando posiciones en el ámbito geoestratégico y económico.

Reconocer vulnerabilidades es un paso importante para compensar los riesgos que entrañan. En el caso de Europa debería servir para emprender algunas iniciativas con este exclusivo fin. No entramos en el debate de su reforma institucional y en el del proyecto europeo en su conjunto. Cuanto decimos ya ha sido advertido por otros autores, pero puesto en una perspectiva histórica de veinte años resulta mucho más clara la urgencia de estas medidas.

En el caso de Europa proponemos el siguiente decálogo:

  • Prestar más atención a toda su periferia sur y oriental ampliada. No únicamente hacerlo en el momento en que se produzcan crisis. Abordar esta relación más allá del ámbito económico y extenderla al político, social y cultural.
  • Proponer la reforma del sistema multilateral, sobre todo de la ONU y la OTAN.
  • Profundizar en el proceso de cooperación de las defensas, comenzando por la base industrial y tecnológica de las mismas.
  • Abordar el cambio tecnológico desde una perspectiva integral, yendo más allá de la digitalización de su tejido productivo.
  • Promover el papel del euro en la economía internacional con medidas a corto, medio y largo plazo.
  • Reducir el endeudamiento y mostrar decisión en ello.
  • Elaborar una “Gran Estrategia” europea consensuada con los Estados miembros que aborde puntos clave como la relación con China. Esta estrategia debería ser proactiva más que reactiva al contexto más inmediato.
  • Reducir la dependencia del exterior en el suministro de bienes, servicios y energía. La autonomía estratégica no debe plantearse únicamente en términos clásicos de defensa. No debe limitarse a modificar la relación transatlántica en este campo. No se debería avanzar en este terreno mientras se cae en otras dependencias más determinantes en estos tiempos: tecnológicas, control de datos, bienes industriales y alimentarios etc.
  • Proteger decididamente los datos de ciudadanos, empresas e instituciones.
  • Protegerse frente a inversiones que pongan en entredicho su autonomía económica y estratégica. Combatir las prácticas monopolísticas y políticas de otros actores que pongan en peligro ese objetivo.

En el caso de España, se debe resaltar nuestra exposición a los procesos globales. Especialmente se debe destacar nuestra vinculación a la marcha del proceso de integración europea y promover las iniciativas que proponemos para el conjunto de Europa. El devenir de nuestro país está inextricablemente unido al de Europa y debe quedar bien constatado en nuestra Estrategia de Seguridad Nacional. Lógicamente se debe atender a las amenazas, riesgos e intereses propios, pero es conveniente abordarlos desde una perspectiva europea.

Desde el punto de vista de la Seguridad Nacional es necesario continuar con el proceso de consolidación del sistema que comenzó a crearse en 2011. Las Estrategias de Seguridad Nacional deben ser documentos menos académicos y más realistas, con una exposición más detallada de la metodología para obtener datos e indicadores, así como de los recursos asignados para conseguir los objetivos.

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[1] Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática, ORDEN PCM/1028/2020, de 30 de octubre, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Seguridad Nacional por el que se aprueba el procedimiento para la elaboración de la Estratega de Seguridad Nacional 2021.

[2] NATO`s Allied Command Transformation (2017),  Strategic Foresight Analysis 2017 Report. Recuperado en https://www.act.nato.int/images/stories/media/doclibrary/171004_sfa_2017_report_txt.pdf.

[3] Datos obtenidos de dos fuentes combinadas: Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional.

[4] European Central Bank (2020), The International role of the Euro, June 2020, Recuperado en https://www.ecb.europa.eu/pub/ire/html/ecb.ire202006~81495c263a.en.html.

[5]Elaboración propia a partir de la base de datos actualizada a fecha de diciembre 2019 publicada anualmente por Stockholm International Peace Reasearch Institute, bajo el título, Military expenditure by country, in constant (2018) US$M. 1988-2019. Recuperado en https://www.sipri.org/sites/default/files/Data%20for%20all%20countries%20from%201988%E2%80%932019%20in%20constant%20%282018%29%20USD.pdf.

[6] Cifras actualizadas por RTVE el día 13 de enero de 2021. Recuperado en https://www.rtve.es/noticias/20210113/mapa-mundial-del-coronavirus/1998143.shtml

[7] Un recorrido completo por la historia de la Unión Europea desde sus orígenes hasta la crisis actual la podemos encontrar en, Kershaw, Ian (2019), Ascenso y Crisis: Europa 1950-2017. Un camino incierto. Barcelona: Ed. Crítica.

[8] Fishel, John T, (2017), American National Security Policy, Londres: Rowman & Littlefield. Pag. 182.

[9] The White House (2000), A National Security Strategy for a global age. Recuperado en https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/nss/nss2000.pdf.

[10] The White House (2002), The National Security Strategy of United States of America. Recuperado en https://2009-2017.state.gov/documents/organization/63562.pdf.

[11] The White House (2006), The National Security Strategy of United States of America. Recuperado en https://www.comw.org/qdr/fulltext/nss2006.pdf.

[12] Consejo de la Unión Europea (2009): Estrategia Europea de Seguridad. Una Europa segura en un mundo mejor. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea. Esta publicación incluye el informe de aplicación de 2008.

[13] Versión oficial recuperada en https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_56425.htm.

[14] Federal Ministry of Defence (2006), White Paper 2006 on German Security Policy and the future of the Bundeshwehr. Recuperado en https://issat.dcaf.ch/content/download/17423/203638/version/2/file/Germany_White_Paper_2006.pdf

[15] Referencia artículos Verls)

[16] The White House (2010), National Security Strategy. Recuperado en https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.

[17] Mattis, James (2005), “Future Warfare: The rise of Hybrid Wars”. Proceedings Magazine, Noviembre 2005, Vol.  132/11. Recuperado de  http://milnewstbay.pbworks.com/f/MattisFourBlockWarUSNINov2005.pdf.

[18] Freedman, Lawrence (2019),  La guerra futura. Barcelona: Ed. Crítica.

[19] President of the French Republic (2008), French White Paper on Defence and National Security. Paris: Ed. Odile Jacob Publishing Corporation.

[20] HM Government (2010), A Strong Britain in an age of uncertainty: The National Security Strategy. Recuperado en https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61936/national-security-strategy.pdf.

[21] HM Government (2015), National Security Strategy and Strategic Defence and Security Review 2015. Recuperado en https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/555607/2015_Strategic_Defence_and_Security_Review.pdf.

[22] President of the French Republic (2017), Defence and National Security Strategic Review. Paris: Bureau des éditions.

[23] Gobierno de España (2011), Estrategia española de seguridad: una responsabilidad de todos. Recuperado en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/wcm/connect/c06cac0047612e998806cb6dc6329423/EstrategiaEspanolaDeSeguridad.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=c06cac0047612e998806cb6dc6329423.

[24] Gobierno de España (2013), Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido. Madrid: Departamento de Seguridad Nacional.

[25] The White House (2015), National Security Strategy. Recuperado en https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy_2.pdf.

[26] The White House (2017), National Security Strategy of the United States of America. Recuperado en https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[27] Departamento de Seguridad Nacional (2019), Informe Anual de Seguridad Nacional 2019. Madrid: Departamento de Seguridad Nacional.

[28] Según el Center for Preventive Action (Council on Foreign Relations), a principios de 2020 los riesgos con mayor posibilidad de materialización en 2020 eran: ciberataque disruptivo; ataque terrorista masivo, enfrentamiento con Irán, Corea del Norte o China; agravamiento de la crisis entre Rusia y Ucrania; deterioro económico de América Central e inmigración irregular. Así se recoge en Instituto Español de Estudios Estratégicos (2020), Panorama Estratégico 2020. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos.

[29] Soler i Lecha, Eduard (2019), El mundo en 2020: diez temas que marcarán la agenda global. Barcelona: CIDOB NOTES INTERNACIONALS.  Esos diez temas, según el autor serían: reacciones al estallido de la conflictividad política y social; politización del clima; reforma de la ONU; economía desnortada; tecnología como nueva frontera del poder; China; elecciones en Estados Unidos; una Europa geopolítica; África; Mediterráneo.

[30] Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y de Seguridad (2016), Una visión común, una acción conjunta: una Europa más fuerte. Estrategia global para la política exterior y de seguridad de la Unión Europea. Recuperado en https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_es_.pdf. Pág. 5.

[31] García Cantalapiedra, David (2020), Europa, Occidente y el fin del orden internacional liberal multilateral. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos. Doc. Marco. 10/2020.

[32] Pintado, César (2020), China, África y la deuda trampa. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos. Doc. Opinión 27/10/2020.

[33] Sánchez Herráez, Pedro (2020), Era COVID: ¿Un nuevo paradigma de seguridad? Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos. Doc. Análisis 36/2020.

[34] Freilich, Charles. D. (2018), Israeli National Security: A new Strategy for an era of change. Nueva York: Oxford University Press.

[35] Chandler, Alfred. Jr (1990), Scale and Scope: The Dynamics of Industrial Capitalism.  Cambridge Mass: Harvard University Press.

[36] Schwab, Klaus (2016), La cuarta revolución industrial. Barcelona: Editorial Debate.

[37] Hay muchos indicadores que miden la productividad, nosotros aconsejamos las estadísticas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo de Europa (OCDE). Así, por ejemplo, si tomamos como referencia el factor trabajo, la productividad del mismo (medida como valor añadido por trabajador) en los países de la Unión Europea no ha alcanzado a la del período previo a la crisis de 2007. La referencia se puede recuperar en https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=PDBI_I4.

[38] Lee, Kai-Fu ((2017). Superpotencias de Inteligencia Artificial. China, Silicon Valley y el nuevo orden mundial. Barcelona: Deusto.

[39] Freedman (2019), pags- 325-340.

[40] García Cantalapiedra, David (2020).

[41] Riley, Alan (2020), China and the US in the new global order: The role for the EU?. Barcelona: CIDOB OPINIÓN, Nº 608.

[42] Martín, Iván (2020). La encrucijada de Europa y la asignatura pendiente de Rusia. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos. Doc. Opinión 132/2020.

[43] Torreblanca, José Ignacio (2011), La fragmentación del poder europeo. Barcelona: Icaria.

[44] Sánchez Herráez, Pedro (2020II), El Sahel en tiempos de pandemia ¿aún peor? Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos. Doc. Análisis, 24/2020.

[45] Garrido, Vicente (coord.) (2020), La no proliferación y el control de armamentos nucleares en la encrucijada. Madrid: Instituto Español de Estudios Estratégicos.

[46] Castro Torres, José Ignacio (2020), Nagorno Karabaj: un nudo gordiano en mitad del Cáucaso. Madrid. Instituto Español de Estudios Estratégicos. Doc. Análisis 34/2020.


Editado por: Global Strategy. Lugar de edición: Granada (España). ISSN 2695-8937

José Díaz Toribio

Licenciado en Historia Moderna (Universidad de Granada), Máster en Administración y Dirección de Empresas (ICADE) y Doctor en Seguridad Internacional (Instituto Universitario Gutiérrez Mellado). Es Director Financiero de varios grupos de empresas y miembro de la Junta Directiva de la Asociación de Diplomados Españoles en Seguridad y Defensa (ADESyD)

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